行政協議中行政優益權的法律規制

李于蘭 何慧敏

【摘 要】 本文采取實證研究的方法，通過分析55件行政訴訟案例樣本，發現司法實踐中行政優益權行使存在權力濫用、程序違法以及漠視協議相對人權益的問題，并在此基礎上從規范行政優益權的行使條件、遵循權力運行的正當程序規則和完善協議相對人的事后救濟制度等方面提出完善行政協議行政優益權法律規制的法治建議。

【關鍵詞】 行政協議;行政優益權;法律規制

隨著新行政訴訟法將行政協議正式納入行政訴訟的受案范圍，學界對包括PPP協議在內的行政協議的研究也日趨增溫，已成為學術熱點話題。目前，學者們大多探討了行政協議的判斷標準、審理規則以及協議履行等問題，而對于行政協議中行政優益權的理論探討和實務觀察較少。為此，本文除了對行政優益權自身的內涵及內容進行研究外，主要采取實證研究的方法對行政優益權的行使進行研究，通過分析55件行政訴訟案例樣本，發現司法實踐中行政優益權行使的主要問題，并在此基礎上提出完善行政協議行政優益權法律規制的法治建議。

一、行政協議中行政優益權的特點

行政優益權由行政優先權和行政收益權組成，是行政機關及其行政人依法享受的在職務上和物質上的優益條件。這是一般意義上的行政優益權，而行政協議中的行政優益權有其特殊性。它是行政機關在行政協議領域對行政相對人所享有的各項具有強制力的特權，具體表現為，在行政協議的訂立和履行過程中，行政機關對行政協議享有監督權、指揮權、單方變更權以及解除權。

在行政協議履行過程當中，既有行政主體的參與，也有私主體（行政相對人）的參與。行政機關所追求的公益難免會與私主體追求的私益產生一定的沖突。為了更好的調和這種沖突，防止公共利益受到侵害，有必要賦予行政機關對協議活動的指導權與監督權。此外，在行政協議的目的無法實現，或者繼續履行行政協議將會導致公共利益受損的情況下，行政機關可以單方做出變更、解除行政協議的決定，而不必經雙方的意思合意。

二、行政協議中行政優益權行使的問題

為了更好地了解實踐中行政優益權的行使問題，筆者利用中國裁判文書網進行案例收集，以“行政優益權”為關鍵詞，以2019年3月1日為截至日期，將案由限定為行政案由，共檢索到了111篇行政裁判文書。隨后，對這111篇文書進行逐一閱讀，在排除重復案例、無關案例后，共得到55篇有效案例，本文即以這55件案例作為分析樣本展開分析。

筆者通過對55篇行政裁判文書的閱讀和分析，發現行政機關在行政優益權的行使過程中存在行政優益權濫用、違反法定程序以及漠視協議相對人權益的問題。

1、濫用行政優益權

行政機關濫用行政優益權在行政協議履行過程中具體體現為行政機關不依法行使單方變更、解除權。在行政協議的履行過程中，行政機關對協議相對人而言享有行政優益權，但是該優益權并非毫無限制，只有出于公共利益需要、行政管理目標需要或者其他法定事由方可行使。然而在實踐中，存在行政機關以公共利益、行政管理之名濫用行政優益權的情形，也存在行政機關在缺乏法律依據的情況下行使行政優益權的情形。前者如葫蘆島市住房和城鄉建設委員會一案，[1]被告葫蘆島市住房和城鄉建設委員會在原告習廣寧對其違約行為已明確表示愿意承擔相應的違約責任，并且未對國家及被告利益造成損失的情況下依然解除行政協議，并且多次以其享有的行政優益權為抗辯事由。行政機關提出了行使行政優益權的主張，但卻并沒有提供實際依據。后者如劉貴寶與南京市六合區竹鎮人民政府一案，[2]本案中，被告六合區竹鎮人民政府以本無法律依據的建設工程搬遷安置補償糾錯實施方案及會議紀要單方解除與原告劉貴寶簽訂的行政協議，自然其行政優益權的行使也缺乏法律依據。

2、程序違法問題

筆者在本次實證研究的過程中發現，有5個案件涉及到程序問題，其中4個案件存在程序不合法的情形，1個案件雖程序上有瑕疵，但是并不違法。這五個案例涉及到的程序違法問題主要有三種類型，一是送達程序違法，二是未告知協議相對人所享有的程序性權利，三是超過法定的辦案期間。博羅縣國土資源局一案涉及到的是前兩種類型的程序問題。[3]在本案中，博羅縣國土資源局本應該采取直接送達方式送達催繳通知和解除通知，但卻采取了郵寄送達的方式。并且在解除該行政協議嚴重影響到協議相對人財產利益的情況下，沒有告知被上訴人權利救濟途徑。湖南雪峰房地產開發有限公司一案，[4]涉及到的也是第二種類型的程序問題，在本案中，懷化市國土資源局在解除協議前，沒有事先告知湖南雪峰房地產開發有限公司享有陳述和申辯的權利。福鼎市康華房地產開發有限公司一案涉及的是第三類程序問題，[5]本案中，法院根據《福建省行政執法程序規定》的立法精神，認定被告福鼎市國土局辦案期限超過五年違反了程序正當性原則。程序如若不能得到規范的履行，權益又何來的保障。

3、漠視協議相對人權益

除了行政機關濫用行政優益權、違反法定程序行使行政優益權會侵犯協議相對人的合法權益外，行政機關在行使行政優益權之后，不積極采取補救措施、不依法履行補償義務同樣會侵犯協議相對人的合法權益。實務當中不乏有這樣的案例，比如在陳美蘭案中，[6]防城區政府基于行政管理需要提前使用了陳美蘭的土地，屬于行政優益權的行使。在此期間，造成了上訴人無法利用該土地，對于該損失，行政機關并未予以補償。又如在原告溫州星都鞋業有限公司案中，[7]被告因104國道建設工程的需要，依法收回出讓合同范圍內的部分土地使用權用于工程建設用地，這本屬于行政機關依法行使行政優益權的范疇，但是其在單方解除協議后，未及時做好事后的協調安排工作，最后給溫州星都鞋業有限公司造成了損失。筆者認為，這種漠視協議相對人合法權益的行為是不可取的。

三、行政協議案件行政優益權的規范建議

“任何有權力的人都容易傾向于權力濫用，這是一條亙古不變的規律，在使用權力的時候，有權力的人會一直使用到權力臨近極限時才停下來”。有權力，亦應當有規范權力行使的舉措。

1、規范行政優益權的行使條件

目前，我國仍未有關于行政優益權行使條件的明確規定，但是在學界和實務中通常認為行政機關可以基于公共利益需要、行政管理需要、法律規定、協議約定或者情勢變更等條件行使行政優益權。在實務中，行政機關以公共利益之名行使行政優益權是最常見的情形，其他的行政管理需要、法律規定、協議約定或者情勢變更等情形歸根結底仍是基于公共利益考慮的體現。然而在實務當中，行政機關對公共利益一詞存在誤解，簡單地將公共利益理解為多數人的利益，雖然公共利益體現出來的是多數人的利益，但是多數人的利益并不能完全反應公共利益的內涵。對公共利益的理解，應當遵循正確的價值理念，將公平正義價值納入到公共利益的考量之中，而非僅僅從數量上去判定。提到公共利益，就不得不提個人利益。在行政機關履行行政優益權時，也因對二者的誤解造成了諸多麻煩。實務中常把二者割裂開，似乎兩者是水火不容的關系。筆者以為，公共利益與個人利益只是選擇上的先后順序關系，而非對立排斥的關系。假如二者相沖突，應當優先維護公共利益，但并不意味著全然拋棄個人利益。只有充分理解公共利益的內涵，理清公共利益和個人利益的關系，才能正確行使行政優益權，更好地實現行政協議的目的。

2、遵循權力運行的正當程序原則

權力猶如猛虎，正當程序好似鐵籠。只有把猛虎關進鐵籠里，限制其活動范圍，才能保證其不傷人。恪守正當程序原則規則，不僅要求行政機關在行使行政優益權時遵循相應的程序要求，還要求行政機關保障、維護協議相對人的程序性權利，在行政優益權行使過程中具體表現為向協議相對人告知其單方變更、解除行政協議的事實、依法送達解除通知，并告知其享有的救濟性權利。正當程序所要求的程序正義，并不是最高正義，而是最低限度的正義。恪守正當程序原則規則，正是為了守住權力運行的底線，不讓其觸犯協議相對人的權益。正如韋德所說“程序不是次要的事情”，只有依靠程序，保證程序的公正，才能更好地維護雙方的合法權益，保證行政優益權得到良性的使用。

3、完善協議相對人的事后救濟制度

行政協議中行政優益權是針對協議相對人而言的，實際上是在公共利益和個人利益相沖突時，將公共利益置于首要地位，優先保障公共利益，這就使得私主體的個人利益受到一定的影響。在這種情況下，理應對采取一定的救濟或者補償措施，兼顧對個人利益的保護。實務中行政機關在行使行政優益權之后經常出現掉線的情況，對于行政優益權的行使造成協議相對人受損的情況置若罔聞。為解決這一問題，需完善對協議相對人的事后救濟制度，嚴格落實補償措施，遵守《行政訴訟法》第七十八條之規定。行政機關在單方變更、解除行政協議后，應當處理解除出讓合同的后續事宜，以行政職權積極實現合同解除的權利。對協議相對人造成損害的，應當承擔采取補救措施或者賠償損失責任。健全協議相對人對于行政機關事后拒不履行協議的救濟渠道，保障協議相對人能夠通過行政復議、行政訴訟等渠道行使自己的權利。

四、結語

在行政協議關系中，協議雙方之間并不是一種完全平等的關系，二者時常會存在利益沖突，因此，需要通過規范行政優益權的行使條件、遵循權力運行的正當程序原則、完善協議相對人的事后救濟制度等措施來保證行政優益權的良性使用。如此，才能在行政協議的履行過程中實現行政機關與協議相對人的雙贏。

【注 釋】

[1] 具體案情參見遼寧省葫蘆島市中級人民法院（2018）遼14行終119號行政判決書.

[2] 具體案情參見南京市六合區人民法院（2016）蘇0116行初57號行政判決書.

[3] 具體案情參見廣東省惠州市中級人民法院（2017）粵13行終137號行政判決書.

[4] 具體案情參見湖南省懷化市鶴城區人民法院（2018）湘1202行初44號行政判決書.

[5] 具體案情參見福建省福安市人民法院（2017）閩0981行初131號行政判決書.

[6] 具體案情參見廣西壯族自治區高級人民法院（2018）桂行終881號行政判決書.

[7] 具體案情參見浙江省瑞安市人民法院（2017）浙0381行初116號行政判決書.

【參考文獻】

[1] 胡建淼.行政法學（第二版）[m].法律出版社2003.151.

[2] （法）C.L.孟德斯鳩著;彭盛譯. 論法的精神[M]. 北京：當代世界出版社， 2008.01.

[3] 許鵬、樂巍. 行政協議單方變更權的司法審查[J]. 人民司法（應用），2016.22.

[4] 王國旭. 公私合作背景下行政優益權司法認定的變革與重構——以155份裁判文書為樣本， 深化司法改革與行政審判實踐研究（下）——全國法院第28屆學術討論會獲獎論文集[C].2017.

[5] 許春暉. 正當程序：濫用程序權的判斷標準[J].法學評論， 2019.2.

【作者簡介】

李于蘭（1999—）女，土家族，重慶秀山人，江蘇大學法學院學生，研究方向：行政法.

何慧敏（1997—）女，漢族，河南駐馬店人，江蘇大學法學院學生.