失信黑名單制度的法治完善

【摘 要】 本文以40篇信用信息管理規范為研究對象，針對失信黑名單制度的規范現狀、實踐問題展開研究，使用規范分析法和實證分析法梳理總結了各地信息信用管理規范的特點，分析了黑名單制度運行存在的問題，提出建立健全黑名單制度的法制建設建議：健全失信黑名單的法律法規;統一失信黑名單的認定標準;構建失信黑名單的信息共享機制;構建失信黑名單的主體權益保護機制;完善守信激勵的鼓勵引導措施。

【關鍵詞】 失信黑名單;征信;誠信社會;法治建設;完善

十九大報告指出，要推進誠信建設。孔子云：“人而無信，不知其可也。”社會信用體系是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是社會主義市場經濟運行的前提和基礎。加強社會信用體系建設，進一步建立健全失信黑名單制度，對當前不斷發展中的中國尤為重要。[1]作為一種有效的失信懲戒機制，黑名單制度具有維護社會信用的強大功能，近年來逐漸成為人們關注的焦點。黑名單制度是社會信用體系建設中重要的一部分，它針對社會的失信行為進行懲罰與矯正。黑名單制度大幅提高了失信主體的失信成本，從而使得不良風氣得到遏制，社會的繁榮發展得以保障。本文以各個省份、不同層級的40篇信用信息管理規范為對象，采用規范分析的方法，將40篇規范進行分類與匯總，同時進行案例分析和網絡調查，對失信黑名單制度存在的缺陷進行歸納并提出相應法治解決之道。

一、失信黑名單制度的規范現狀

綜合40篇規范，我國各級政府對于失信黑名單制度的規定鮮有創新，基層人民政府容易出現對上級政府相關規范文件照搬照抄的現象。筆者首先以比較分析法對地方同層級規范進行橫向對比，發現橫向規范文件存在大量重復、相似的現象，對于不同省份的不同實際情況，適用相似的規范顯然是不合適的;其次，在對不同層級的規范進行縱向對比的過程中，我們總結歸納出了各地規范的聯系與區別，以及不同層級規范的一些規律，較之市、縣級別的規范文件，省級規范顯然要做的更好一些，對公民權益與個人隱私保護做出了較為詳盡的規定，而且對信息收集的執業人員提出更高、更嚴格的要求。

根據各個規范的名稱不同，本文所選取的40篇信用信息管理規范可分為如下幾類：

1、公共信用信息管理辦法

以內蒙古自治區為例，該地辦法對社會法人榮譽信息進行了8類更為細致的劃分，有助于信用鼓勵范圍的確定，規避了不必要的爭議。通過對比分析，大部分辦法都可以歸納出如下特點：1.注重保護當事人的個人信息安全與隱私權。此類辦法注重明確有關機關和組織不得采集的信息種類，有助于在實現信息公開的同時保護公民隱私不受侵犯。2.較好地劃分了相關責任義務。這有利于讓人民群眾對執法行為理解并遵守，同時通過對查詢人的權利限制，對當事人的權利進行保護。3.對企業事業單位進行了嚴格的要求約束以及權利的授予。在這一方面，大部分文件多層次、多維度的進行了規定，有助于信用鼓勵范圍的確定。

2、信用信息管理辦法

多數信用信息管理辦法詳細地規定了個人信息的種類和內容，都非常注重個人信息的隱私，列出了公開以及接受社會監督的項目。例如，湖南省的辦法對企業良好信用信息的評定要求十分詳細，將企業獲得的榮譽和納稅信用評級都納入信用的考慮范圍。總體而言，政府對信用信息的管理十分詳細，規定的內容十分完整和實用。

3、企業信用信息管理辦法

各地企業信用信息管理各有特色，共同之處是都較為詳細地規定了相應的內容。成都市的企業信用信息管理辦法主要對企業進行了一定規制，對企業的信用提出了較高較為嚴格的要求，對信用較好的企業予以了更加便捷的服務，并且結合了國家的獎勵稱號。

4、個人信用信息管理辦法

在40篇規范中，只有兩篇個人信用信息管理辦法。相對于南寧市，義烏市對隱私權保護有一定欠缺，但其最大的特點在于規制內容詳細，有層次感，將個人信用信息做出具體分類，并對個人信用的獎懲作了詳細的規定，堅持“激勵為主、懲戒為輔”的原則，而良好信用的“加分項”也設置得十分詳細，還設置了“信用評價”機制。

5、信用平臺管理辦法

信用平臺管理辦法著重保護公民的權益與個人隱私，其中一些結合當前互聯網發展背景，提出了信用網站建設的規制內容。《央行個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》強調了商業銀行的義務，明確了征信服務系統的職責，綜合全面地對數據庫的物理安全、信息安全等方面進行了規定，有助于保護數據信息安全。

二、失信黑名單制度的法治問題

1、失信黑名單的法律法規不健全

由于目前國家層面尚未出臺黑名單相關的高位階法律法規，目前僅有地方立法或行政規定，失信黑名單的法律依據尚不充分。各地政府出臺的地方信用信息管理規范還比較宏觀或概括，有些規定有待進一步完善，例如：《河源市信用信息管理辦法》對表彰和評級的具體條件未做詳細說明，未規定在什么情況下個人信息會得到官方的同意暫停披露;寧波市的企業信用信息管理辦法出臺的時間較早，內容較為概括，諸多條款不夠細致，且并未從企業良好信用與信用度低兩方面進行分類討論。此外，各省的信息公開水平良莠不齊，許多規范公開工作做得不到位，公民查找困難，這也在一定意義上要求盡快完善信息公開平臺。

2、失信黑名單的認定標準不統一

我國處在誠信社會建設的初級階段，對失信黑名單的認定標準把握不夠明確，主要體現在以下幾個方面：

（1）對不文明行為與違法行為、犯罪行為區分不清。為了保持失信黑名單制度的有效性，不文明行為不能列入“黑名單”。[2]

（2）各地措施清單內容不統一，目前我國沒有專門針對認定標準的統一法律，不同地區的規范性文件和指導意見規定有所偏差。

（3）各地發展不平衡。根據前述研究中的案例分析，東南沿海地區的相關案件數量普遍多于西部內陸地區，人口密集地區多于其他地區，各地相關政策發展不均衡。

（4）措施清單與社會發展不匹配。目前我國正處于信用社會建設的上升階段，許多政策日新月異，地方政府制定的措施清單可能存在與新政策不匹配的情況。

3、失信黑名單的信息共享不充分

目前，由于缺乏確實有效的信用數據采集制度、尚未建立完備的共享平臺以及數據采集技術不夠先進等原因，我國在失信黑名單制度建設中存在著信用信息質量不高、信用記錄錄入標準不統一、征信檔案建立困難，以及跨地域、跨部門信用信息共享不成熟等問題，信用數據采集與共享皆有困難，因此需要建立統一的信用信息共享平臺。

4、失信黑名單的權益保護制度不健全

與政府部門相比，公民及企業在征信機制中普遍處于弱勢地位。有時公民及企業即使有異議也投訴無門，這可能會導致救濟機制形同虛設。目前我國對于具體爭議應當采取哪種機制并沒有明確規定，相關主體面對需要提起異議的情況經常“無從下手”，不知該采取哪種措施、如何采取相應措施。

要想真正落實事后救濟機制，政府相關部門必須做好被執行人的權益保障工作，確保異議提出后能夠及時有效地得到回應，并且應當公開處理異議和投訴的結果。各相關信用管理部門還應當完善信用修復機制。

5、失信黑名單的誠信氛圍不濃郁

首先，社會誠信意識缺乏。中國傳統文化傳承了五千余年，誠實守信是其中相當重要的一部分。然而隨著經濟社會的不斷發展，社會的誠信意識似乎在隨時間而逐漸淡化。

其次，社會群眾對失信黑名單制度缺乏了解。在本次進行的問卷調查中，對于目前全國范圍內各省市均出臺的許多有關失信黑名單制度的文件及政策、各領域信用信息管理辦法，了解數量為0個、1個、2個、3個以及4個以上的人數分別占比43.14%、15.69%、7.84%、25.49%。可見，大多數受訪者對于失信黑名單制度僅僅略有了解，對于目前全國范圍內各省市均出臺的許多有關失信黑名單制度的文件及政策、各領域信用信息管理辦法，不了解任何文件的大有人在。

綜上，我國信用社會建設過程中，應當額外注意社會誠信意識的培育及對失信黑名單制度的宣傳。

三、失信黑名單制度的法治完善

筆者通過研究現有理論與現實案例，正視目前失信黑名單制度的短板與缺陷，探尋具體解決辦法，現對失信黑名單制度的完善提出如下建議：

1、健全失信黑名單的法律法規

（1）盡早出臺信用管理的高位階專門法律。從法律位階的角度看，各種規范性文件之間出現不一致，不能確定如何適用時，下位法不得與上位法的規定相抵觸。可見，高位階法律的出臺迫在眉睫。

（2）細化社會信用管理法律規范。立法機關應該對社會信用數據的采集、歸類、共享、使用和事后維權流程的細節進行統一規劃，明確征信數據責任主體的權利和義務，加強對相關問題的管理，完善商業秘密、個人隱私權和國家信息安全等方面的法律規定。

（3）堅持合法性等原則，重視“黑名單”制度的合法性和科學合理性。[3]應當修改或者制定相應的法律規范，并從機制、程序乃至基準等層面加以規范，進而充分發揮“黑名單”制度在社會誠信體系建設中的重要意義，切實保護合法合規者的權益。

2、統一失信黑名單的認定標準

（1）排除“不文明行為”，嚴格黑名單的列入標準。建立和實施“黑名單”，必須有法律依據。除了全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規，其他地方性法規、規章和規章以下的其他規范性文件都無權設定“黑名單”。

（2）出臺專門針對認定標準的統一法律，綜合規范不同地區的規范性文件和指導意見。

（3）重點關注人口密度高的地區。失信黑名單制度的推進與落實和經濟發達程度、人口密集程度有著密切的聯系，有關部門應當著重注意人口密集地區的相關建設。

（4）注意更新相關認定標準，以匹配飛速變化的社會發展。

3、構建失信黑名單的信息共享機制

（1）建立統一的信用信息共享平臺，實現跨地域、跨部門的信用信息共享。一方面，要建立全國范圍內完整有效的信用信息數據庫，實現真正的信用信息共享;另一方面，處理好各級、各地政府之間的關系，綜合考慮縱向和橫向信息，對比采納不同信用平臺的數據。

（2）提高信用信息數據質量。信用數據是政府有關部門評判企業和個人信用水平的重要依據，因此，如何提高信用信息數據質量變得十分關鍵。對于這個問題，建議具體可以從以下幾個方面進行改進：第一，尋找可靠的數據來源，在進行收集和篩選數據時，要優先選擇政府信息公開平臺等官方來源，確保信用數據真實可靠;第二，規范信用數據錄入程序，且逐步以電子錄入取代手工錄入，這樣做能夠降低出錯幾率;第三，及時更新信息，篩去失效信用信息，規劃各類信用信息在網站上的保留時間，保證信息共享平臺上的信息及時更新，且真實有效;第四，健全數據質量監督制度，收集社會對數據準確性、有效性、方便程度等方面的評價，并依此做出改進。

4、構建失信黑名單的主體權益保護機制

第一，做好被執行人的權益保障工作。建立異議、投訴機制，令當事人有途徑及時投訴。這一機制能夠從源頭上減少聯合獎懲機制中侵權行為的發生，進而保護信息主體的合法權益。同時，此機制的建立可以通過及時更正顯著提高信用信息數據質量，有利于失信黑名單制度的完善。

第二，各個有關信用管理部門應當完善信用修復機制。加強征信宣傳教育，優化異議處理流程，建立專門處理信用修復問題的網絡平臺提高異議申請效率，并且健全征信投訴機制。我國可以借鑒美國等國家的先進經驗，建立征信投訴數據庫，每年對征信投訴情況進行分析，保護當事人合法權益。

此外，法院在被執行人履行法律義務后，應及時將失信被執行人身份信息從“黑名單”中刪除，以維護全國法院失信被執行人“黑名單”制度的權威性，確保被執行人的正當權益得以恢復，激勵被執行人履行相關義務。

5、完善守信激勵的鼓勵引導措施

為了培育全社會的誠信意識，政府應當設置鼓勵、引導措施，加強宣傳力度，增強全民誠信意識。具體措施如下：首先，在義務教育中強化誠信意識的概念，讓公民從學生起有一個良好的誠信習慣;其次，加強對機關干部、企業負責人等特殊群體的誠信宣傳教育，樹立良好的職業道德基礎;第三，做好模范典型宣傳工作，大力表揚社會誠信模范，帶動全社會向模范典型學習;第四，有關部門還要繼續進行相關制度的普法宣傳活動，各省可以根據本省實際情況展開相關文件的宣傳、學習工作，讓民眾更加真切地了解失信黑名單制度，以更好的建設誠信社會。

四、結語

我國唯有以完善的法治體系為基礎，統一失信黑名單的認定標準，構建失信黑名單的信息共享與主體權益保護兩大機制，同時以守信激勵的鼓勵引導措施為補充，才能建立健全失信黑名單制度，并確保其運行效率與質量，進而維護社會主義市場經濟秩序、建設誠信社會。

【參考文獻】

[1] 俞思念.對我國社會信用體系建設的再思考[J].湖北社會科學，2018（1）26-30.

[2] 胡建淼.“黑名單”管理制度——建立和實施“黑名單”要符合法治原則[J].人民法治，2017（06）79.

[3] 楊建順.“黑名單”亟待法律規制[N].檢察日報，2018-09-19（007）.

【作者簡介】

張慧寧（1998—）女，吉林省吉林市人，江蘇大學法學院學生.