標(biāo)準(zhǔn)化助力浙江鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

□郎友興

鄉(xiāng)村治理正進(jìn)行著“量化”式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，這個(gè)“量化”式轉(zhuǎn)變最為引人注目的是治理“標(biāo)準(zhǔn)化”。浙江各地尤其是“兩山”理論的經(jīng)驗(yàn)來源地安吉縣在鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化方面的“經(jīng)驗(yàn)”值得關(guān)注與研究

浙江是我國(guó)較早地實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略的省區(qū)。早在2007年10月，浙江省政府就制定了《關(guān)于加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作的若干意見》，爾后又相繼出臺(tái)了《浙江省標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》《浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》《浙江省專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)管理辦法》（TC/SC）等法規(guī)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)化工作政策及制度體系，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和逐層分解。2017年7月，浙江省人民政府印發(fā)《浙江省“標(biāo)準(zhǔn)化+”行動(dòng)計(jì)劃》。《行動(dòng)計(jì)劃》明確提出，“探索用標(biāo)準(zhǔn)化手段構(gòu)筑多元化社會(huì)矛盾治理體系，完善預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制。鼓勵(lì)各地將基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成標(biāo)準(zhǔn)，支持有條件的標(biāo)準(zhǔn)上升為地方標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”。

在浙江的諸多案例中，最值得關(guān)注的莫過于安吉的《鄉(xiāng)村治理規(guī)范》（DB330523）。2018年9月12日,安吉縣發(fā)布《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》，這是全國(guó)首個(gè)系統(tǒng)、綜合、全面的鄉(xiāng)村治理地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，也是安吉多年來在地方發(fā)展與治理方面系列努力的必然結(jié)果。安吉縣《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》以鄉(xiāng)村治理“余村經(jīng)驗(yàn)”為藍(lán)本，構(gòu)建了“支部帶村、發(fā)展強(qiáng)村、民主管村、依法治村、道德潤(rùn)村、生態(tài)美村、平安護(hù)村、清廉正村”的“八村治理”路徑主體框架，用11章正文和6個(gè)附錄明確了鄉(xiāng)村治理基本原則、組織架構(gòu)、工作方法、運(yùn)行流程、負(fù)面指標(biāo)等具體工作要求和16項(xiàng)量化指標(biāo)。為社會(huì)治理最基本單元——行政村如何開展鄉(xiāng)村治理提供了操作化、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)。

鄉(xiāng)村治理“量化”式的轉(zhuǎn)變：標(biāo)準(zhǔn)化在中國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中的意義與價(jià)值

相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里，除了經(jīng)濟(jì)外，人們對(duì)于政治、社會(huì)等領(lǐng)域的描述、評(píng)估和考核往往是粗線條，以原則性較強(qiáng)的即應(yīng)當(dāng)性的規(guī)范來進(jìn)行，鮮有像經(jīng)濟(jì)測(cè)量與評(píng)估那樣數(shù)量化的指標(biāo)體系。全球的情況大體如此，不過，進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（簡(jiǎn)稱“ISO”）的工作重心開始轉(zhuǎn)向社會(huì)治理和公共服務(wù)，提出了標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)“更好地體現(xiàn)人文精神、更注重保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、達(dá)到提高生活與生命質(zhì)量和促進(jìn)人際交往的目的”的工作理念。在此指引下，ISO先后成立了7個(gè)社會(huì)治理和公共服務(wù)方面的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，涉及安全、環(huán)境、城市管理等領(lǐng)域，制定了社會(huì)治理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)7項(xiàng)，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)千余項(xiàng)。中國(guó)逐漸地重視社會(huì)領(lǐng)域中的標(biāo)準(zhǔn)化問題，將量化式描述、評(píng)估手段漸漸引入非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。引人注目的是，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)視量化為一種治理術(shù)，并且越來越喜歡用于社會(huì)治理之中。2012年8月，國(guó)標(biāo)委同國(guó)家發(fā)改委等27個(gè)部委制定了《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》，特別強(qiáng)調(diào)要大力開展公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施管理與服務(wù)、公共文化、公共交通、公共安全以及社會(huì)公益科技服務(wù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化研究，有針對(duì)性地提出了在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。

標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)化是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要路徑。總體上說來，治理標(biāo)準(zhǔn)化的作用或功能有三個(gè)方面，一是可以推進(jìn)治理的制度化、規(guī)范化、程序化，可以將治理推向量化管理；二是可持續(xù)性、可復(fù)制及推廣性；三是可操作性，可評(píng)價(jià)性。事實(shí)上，治理標(biāo)準(zhǔn)可以成為評(píng)價(jià)基層社會(huì)治理成效的重要指標(biāo)。通過標(biāo)準(zhǔn)化方法，科學(xué)設(shè)置量化的考核指標(biāo)，制定獎(jiǎng)懲換算方法，使得賞罰有度、獎(jiǎng)懲分明，能激發(fā)基層干部工作的積極性。事實(shí)表明，安吉縣通過推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，增強(qiáng)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的可操作性和科學(xué)性，2018年以安吉縣為主制定的《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)范（DB33/T 914-2014）》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)榮獲首屆浙江省標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新重大貢獻(xiàn)獎(jiǎng)。

我們可以從正反兩個(gè)維度作進(jìn)一步分析。“正”就是從正向、積極的角度視之，標(biāo)準(zhǔn)化在鄉(xiāng)村治理中的功能與價(jià)值表現(xiàn)在三個(gè)方面：推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理精細(xì)化，從而推動(dòng)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化。之所以能夠推進(jìn)上面的“三化”，原因在于標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)鄉(xiāng)村治理起到支撐、協(xié)調(diào)、規(guī)范和指導(dǎo)作用。由此，有相關(guān)人士甚至指出“制定標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化，可能正是基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵處和突破口。”

而“反”主要從解決問題的角度視之，就是說標(biāo)準(zhǔn)化可以解決目前存在于鄉(xiāng)村治理過程中的問題。問題主要有三個(gè)方面：第一，盡管從中央到地方、基層，鄉(xiāng)村治理已經(jīng)形成了諸多的制度、規(guī)則和政策、方法，但是，往往是單一的，如黨建的只管黨建，法治的則只注重自己法治層面的設(shè)計(jì)，多半處于碎片化狀態(tài)，沒有形成整體性的治理格局；第二，制度、規(guī)則、章程、辦法務(wù)虛的多，而可操作性強(qiáng)的少，往往缺乏微觀的、操作層面的規(guī)定與事項(xiàng)，因而在實(shí)際操作過程中，會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行的隨意性、不便操作等問題；第三，治理績(jī)效的評(píng)估客觀性和科學(xué)性不足，很長(zhǎng)時(shí)間里，基層社會(huì)治理的考核、評(píng)估與獎(jiǎng)懲存在較大隨意性、主觀性，而標(biāo)準(zhǔn)化有助于基層社會(huì)治理工作的考核、評(píng)估和獎(jiǎng)懲的可操作性和科學(xué)性。相信通過安吉的《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》的推廣，“兩山”理論發(fā)源地的安吉鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)也會(huì)在全國(guó)各地推廣開來。

除了上面正反維度外，在分析標(biāo)準(zhǔn)化在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中的作用時(shí)需要關(guān)注兩點(diǎn)。第一，治理標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)質(zhì)上要樹立起“質(zhì)監(jiān)意識(shí)”，要建立起的是質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)。標(biāo)準(zhǔn)化即量化。量化是描述社會(huì)現(xiàn)象的一種形式，當(dāng)然首先并基本的意思是指用數(shù)量形式表示各種社會(huì)情形，并以數(shù)據(jù)來測(cè)量。從技術(shù)意義上說，“標(biāo)準(zhǔn)是一種以文件形式發(fā)布的統(tǒng)一協(xié)定，其中包含可以用來為某一范圍內(nèi)的活動(dòng)及其結(jié)果制定規(guī)則、導(dǎo)則或特性定義的技術(shù)規(guī)范或者其他精確準(zhǔn)則，其目的是確保材料、產(chǎn)品、過程和服務(wù)能夠符合需要”。因此，在鄉(xiāng)村治理過程中堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化就是要有質(zhì)量監(jiān)督意識(shí)的人，并通過建立起質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)以保證鄉(xiāng)村治理的有效運(yùn)行。第二，治理標(biāo)準(zhǔn)化的標(biāo)準(zhǔn)具有“擬似法律”之角色。這類似于羅豪才教授所說的“軟法”（soft law）。尤其在基層需要這樣的“軟法”，因?yàn)榭h鄉(xiāng)兩級(jí)沒有立法權(quán)，無(wú)法制定法律條款，而“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)可視為基層“立法”的補(bǔ)缺，可以使治理剛性化，扮演準(zhǔn)法律、法規(guī)即“擬似法律”的角色。“國(guó)家治理層面的法律往往原則性較強(qiáng)，在一些領(lǐng)域缺少細(xì)化規(guī)范，而標(biāo)準(zhǔn)恰恰可以在法律規(guī)范不明確時(shí)發(fā)揮彌補(bǔ)和支撐作用，避免社會(huì)規(guī)范出現(xiàn)真空地帶。”應(yīng)該將標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)視為社會(huì)主義法治建設(shè)的重要體現(xiàn)。為此，一是制定鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要有規(guī)范性和程序性，按照國(guó)家制定標(biāo)準(zhǔn)的程序要求，經(jīng)過預(yù)研、立項(xiàng)、起草、征求意見、審查、批準(zhǔn)、出版、復(fù)審等階段制定標(biāo)準(zhǔn)。二是如同法律一樣，標(biāo)準(zhǔn)特別是其中的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施上要具有剛性。此外，需要根據(jù)情況與條件的變化與發(fā)展適時(shí)加以調(diào)整與修正，即需要與時(shí)俱進(jìn)。

一個(gè)初步的分析：標(biāo)準(zhǔn)化背后的國(guó)家意志與價(jià)值取向

標(biāo)準(zhǔn)化是一種體現(xiàn)國(guó)家意志的規(guī)制。“意志”是主體為了達(dá)到某種目的而產(chǎn)生的心理狀態(tài)。從馬克思主義來看,意志是主體在社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上自覺地確定目的,并根據(jù)目的積極地調(diào)節(jié)自身力量以掌握一定對(duì)象、實(shí)現(xiàn)預(yù)定目的的精神力量。按照盧梭的說法，所謂國(guó)家意志是整個(gè)社會(huì)的“公意”，是通過對(duì)社會(huì)成員個(gè)別意志的反思而抽象出的普遍意志，而代表這種普遍意志的便是國(guó)家。恩格斯指出：“在現(xiàn)代歷史中,國(guó)家的意志總的說來是由市民社會(huì)的不斷變化的需要，是由某個(gè)階級(jí)的優(yōu)勢(shì)地位，歸根到底，是由生產(chǎn)力和交換關(guān)系的發(fā)展決定的。”在基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家意志就是要讓人民能夠“安居樂業(yè)”，即民生得到有力的保障，社會(huì)有序。安吉縣的《鄉(xiāng)村治理規(guī)范》很好地體現(xiàn)并落實(shí)了國(guó)家在基層治理上的意志。

明顯地，治理標(biāo)準(zhǔn)化的國(guó)家意志背后涵蓋著價(jià)值取向，如同公共政策一樣，標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)內(nèi)在地具有價(jià)值關(guān)懷、價(jià)值取向。美國(guó)學(xué)者伊斯頓（David Easton）曾經(jīng)提出公共政策是“政府對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”的說法。既然是分配，必然涉及的問題便是按照誰(shuí)的意志來分配，換言之，公共政策所確認(rèn)的某種分配格局要體現(xiàn)誰(shuí)的意志？在競(jìng)爭(zhēng)性分配情境中，要照顧誰(shuí)的意志？如果在分配過程中不是由政府一方意志所壟斷的話，那么社會(huì)意志發(fā)揮著何種作用，兩者又是如何互動(dòng)的？這些問題背后存在著價(jià)值取向。事實(shí)上，針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織也曾經(jīng)指出過，標(biāo)準(zhǔn)必須以促進(jìn)最佳社會(huì)效益為宗旨，這種社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)取決于其效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。涉及到鄉(xiāng)村治理標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值取向，主要有下列兩個(gè)方面：

第一，人民為中心的價(jià)值取向。黨的十九大報(bào)告指出，要把“人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”確立為我國(guó)社會(huì)治理的根本目標(biāo)。這充分彰顯了中國(guó)的社會(huì)治理是一種具有以人民為中心的價(jià)值取向的治理。哈貝馬斯指出：“國(guó)家是‘公共權(quán)力’機(jī)關(guān)。它之所以具有公共性，是因?yàn)樗缲?fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命。”堅(jiān)持“以人民為中心”的價(jià)值取向，要求鄉(xiāng)村治理工作中牢固確立人民利益的至高無(wú)上地位，以維護(hù)保障人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益為導(dǎo)向，不斷滿足人民群眾的良好期望。例如，針對(duì)“人民幸福感”，安吉縣出臺(tái)的《鄉(xiāng)村治理規(guī)范》非常詳細(xì)地制定了44個(gè)“農(nóng)民幸福感”變量的因果回路清單。

第二，公正、公平的價(jià)值取向。鄉(xiāng)村治理在價(jià)值取向上以追求公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正為其最根本的價(jià)值取向。政府當(dāng)然有諸種目標(biāo)如行政效率、社會(huì)秩序，但終極的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)的公平正義。正如黨的十九大報(bào)告所指出的“不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序”。尤其中國(guó)正處于社會(huì)貧富差距拉大、利益矛盾加劇和需求差異加深的轉(zhuǎn)型期，更需要關(guān)注與維護(hù)社會(huì)的公平性。為此，需要將“社會(huì)公平”引入治理標(biāo)準(zhǔn)化之中并且加以充分體現(xiàn)。

兩個(gè)前瞻性提醒：警惕治理標(biāo)準(zhǔn)化走向唯技術(shù)主義之路，不要丟掉具體問題具體分析的法寶

中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)拓展到社會(huì)治理領(lǐng)域。在浙江鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村治理正進(jìn)行著“量化”式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展，這個(gè)“量化”式轉(zhuǎn)變最引人注目的就是治理“標(biāo)準(zhǔn)化”。不過，一些提醒并非沒有必要。凡事都有兩面。從策略與推進(jìn)工作角度來看，中國(guó)基層治理正朝著標(biāo)準(zhǔn)化方向前進(jìn)，因此，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化作任何的肯定、強(qiáng)調(diào)都不為過。可是，從前瞻性的角度來提醒下列兩種情況是有必要和有價(jià)值的。

第一，警惕治理標(biāo)準(zhǔn)化走向唯技術(shù)主義和技術(shù)理性之路。標(biāo)準(zhǔn)化常常強(qiáng)調(diào)的是“技術(shù)理性”和“工具理性”，例如，將市場(chǎng)領(lǐng)域中的成本、收益、效率、競(jìng)爭(zhēng)等取向引入并滲入鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域之中，這本身沒有什么不對(duì)，網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化等當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理尤其標(biāo)準(zhǔn)化的重要手段。但是，過頭了就會(huì)走向技術(shù)主義，而忽略掉鄉(xiāng)村治理中另一個(gè)重要的層面功能因素，如道德、人情。

第二，不要丟掉具體問題具體分析的法寶。標(biāo)準(zhǔn)所強(qiáng)調(diào)的是一致性、統(tǒng)一性的方面，可是在轉(zhuǎn)型期，社會(huì)日益分化、多元化，社會(huì)群體甚至各村莊的差異化特征日益明顯，為此需要有靈活多變的治理手段與方式，牢記中國(guó)共產(chǎn)黨多年來形成并堅(jiān)持的具體問題具體分析的優(yōu)良傳統(tǒng)。事實(shí)上，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》已經(jīng)明確地指出，“堅(jiān)持因地制宜，突出特色。推動(dòng)各地立足自身資源稟賦、基礎(chǔ)條件、人文特色等實(shí)際，確定加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展思路和推進(jìn)策略，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，加快形成既有共性又有特色的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式。”統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合是有效治理鄉(xiāng)村社會(huì)的不二法門。