《海綿城市建設評價標準》對海綿城市金融機制創新作用研究

文/財政部科研所 滿 莉

0 引言

海綿城市是指城市像“海綿”一樣，下雨時能吸收、存蓄雨水，然后通過滲透和凈化將雨水作為他用，通過水循環改善洪澇問題，減輕水污染。它是在景觀基礎上建立的水生態設施，將水環境與水生態相聯系，形成完整的“水”生態服務系統。

海綿城市建設是推進生態文明建設、實現綠色發展的重要途徑，也是在城市化進程中解決城市內澇問題、消除黑臭河水的重要手段。2015年10月《關于推進海綿城市建設的指導意見》中指出：到2020年我國20%的城市建成區將實現70%的降雨就地消納和利用，到2030年80%的城市建成區實現該規劃目標，按照該規劃估算，海綿城市總體建設體量巨大。國家層面將海綿城市從“小海綿”向“大海綿”轉變，建設目的是實現包括水資源管理（節水、治污、防洪、防澇）、濕地生態恢復、城市局地小氣候調節等整體水生態系統的可持續改善，此目標遠比歐美國家復雜。在工程設計及風險治理方面也需整體性思維和協同治理理念。2015—2016年，財政部、住建部、水利部分2批確定遷安、白城、鎮江、池州、北京等30個海綿城市建設試點。此外，住建部、財政部、水利部等各部委及海綿試點城市相繼出臺系列措施指導海綿城市建設。除國家級海綿城市試點項目外，各省也逐步設立省級海綿城市建設試點（如陜西省西安市曲江新區），海綿城市建設迎來最佳時機（見圖1）。

海綿城市建設具有工程量大、投資大、融資難等特點。2019年8月1日，國家標準GB/T 51345-2018《海綿城市建設評價標準》（以下簡稱《標準》）正式實施，該《標準》為全面推進海綿城市建設及其績效評價與考核奠定基礎，也為金融創新支持海綿城市建設提供條件。本研究通過對《標準》的應用解讀，探討海綿城市建設的金融創新。

圖1 西安曲江新區

1 《標準》的實用價值

城市可持續發展包括經濟、社會及生態可持續發展3方面。海綿城市作為實現可持續發展的重要組成部分，建設成效如何評價受到社會各界的關注，2018年12月26日住建部出臺的《標準》為海綿城市建設提供了綜合評價依據，具有經濟、社會、生態3個維度的實用價值。

1.1 經濟維度：支撐海綿城市建設經濟價值體系

1）支持海綿城市建設投資決策 海綿城市遵從生態理念及自然法則，本質上是以經濟為主軸的建設理念，是綜合自然、低投資、低運維成本及可持續的建設思路。現實操作過程中，可依據《標準》從投資決策端對項目策劃、設計、施工等環節進行評價，提出效益數據，對比傳統建設模式，供政府決策部門參考，更有利于支持城市建設投資決策。

2）支持綠色金融等政策創新 海綿城市建設投資規模大、增長快，資金保障較困難。海綿城市涉及各主體方（住建、水利、財政、環保、交通、農林、氣象、規劃等部門），未完全形成合力、法律財稅等不規范、人才隊伍缺乏及產業體系薄弱等現象較為突出。基于海綿城市總體建設規模及地方經濟與財政狀況，其資金需求有較大的超前性。住建部統計顯示，海綿城市建設投資約（1.0～1.5）億元/km2，融資任務重、難度大。海綿城市國家規范和標準體系亟待建立，其中海綿城市投融資是海綿城市推進的首要問題。《標準》完善了綠色金融創新，主要體現在：①完善企業及項目的綠色評級體系，鼓勵商業銀行學習借鑒“赤道原則”，將企業及項目的環境效益納入已有評級體系，建立科學、系統和統一的綠色評級體系；②將綠色評級體系與征信系統相結合，為信貸審批、財政補貼和環保處罰等工作提供決策依據；③加快環境交易市場全面建設，從建設價值角度提出專業直觀的效益數據，通過生態價值評估工作，為海綿城市建設核算生態價值總額，進而推動碳交易、水權交易、用能權交易、排污權交易等。

3）支撐海綿城市效益核算 《標準》中包括年徑流總量控制、徑流體積控制、水環境質量指標控制、生態格局管控、地下水埋深控制、城市熱島效應等指標。評價過程主要以指標性數據呈現，可結合區域生態價值評估工作，同步核算項目的生態價值，比較生態環境與其他因素對經濟發展的貢獻，通過綜合分析，建立全面、系統的經濟核算體系，促進社會資源的有效利用及環境的可持續發展。如入選第一批國家試點海綿城市的萍鄉市湘東區麻山鎮，項目啟動區面積約3.82km2（見圖2）。項目以生態為核，打造產城游一體化的生態新區，海綿城市建設總投資約12.7億元，其中啟動區投資3.6億元，平均9346萬元/km2。后期核算：直接經濟效益中水資源生態蓄水總體規模為10.7萬m3，收益為17萬元/年，減少治污費用的收益約13萬元/年，節省城市排水設施運維費用2萬元/年，節省河湖改造工程的收益333萬元，總收益為348萬元；間接經濟效益中區域土地價值增值14億元，旅游業年經營收入約2.9億元，項目總收益約16.93億元。

圖2 萍鄉市麻山鎮幸福村

1.2 社會維度：提升海綿城市建設管理政策體系

1）優化海綿城市規劃管理 《標準》打通了與其他規劃的銜接關系，通過規劃管控，將海綿城市要求作為土地出讓、規劃建設許可的前置條件，成為建設實力較高企業的競爭優勢，如深圳光明新區要求小區建設需實施海綿化。

2）構建未來海綿城市數據標準基礎 海綿城市相關技術是一系列新技術，需在不同城市和階段采取不同策略。海綿城市1.0版是最原始的純自然功能凈化；2.0版則靠部分人工設施實現；3.0版是利用自來水廠、污水處理廠、城市水體與濕地、地下水等構成循環系統；現階段海綿城市進入4.0版，其最高目標是數字化規劃、工程設計與智慧管理，即在城市自然地理環境、氣象條件、基礎設施等大數據采集基礎上，運用高科技開展頂層數字化設計，建立政府決策支持系統、水資源自然循環及社會循環的仿真系統等，從而發揮自然功能“滲、滯、蓄、凈”與人工強化的共同作用，實現城市排澇及環境宜居目標。

3）推進政府績效評價與考核 《標準》是《海綿城市建設績效評價與考核指標（試行）》的最終發布標準，其對3方面的核心任務進行闡述：①明確海綿城市理念、路徑及方法，灰綠結合、源頭減排、過程控制直至實現流域系統治理；②明確海綿城市內涵和邊界，以降雨徑流管控為核心，保護與修復自然水文效應，是排水防澇、黑臭水體治理工作的重要內容；③明確海綿城市建設（城市雨洪管理）的工程技術體系——源頭減排、排水管渠和超標降雨徑流控制系統的設計標準及關鍵設計參數、設計方法；合流制溢流控制系統是城市雨洪管理技術體系下的重要內容，首次提出CSO控制的措施與標準；提出經濟高效的評價方法，為海綿城市建設績效評價與考核確立標準體系。

1.3 生態維度：支撐復合型海綿城市生態修復體系

《標準》在內澇防治、水體環境質量、自然生態格局管控、水體生態岸線保護、地下水變化、熱島效應緩解等方面提供了生態維度的評價支持。

1）促進海綿城市大小尺度項目的融合 大小“海綿體”如何有機結合，“滲、滯、蓄、凈、用、排”技術方法如何科學使用關系到海綿城市整體功能發揮，不同尺度項目的生態物種、園林景觀、地質土壤、水系的有機嵌套將影響區域性生態系統完整性。鑒于不同尺度項目措施的控制目標不同，需將海綿城市雨水系統劃分為多個尺度，使雨水徑流在不同尺度都得到有效控制，但目前仍缺乏對大尺度綜合雨水系統尺度效應的針對性研究。

2）促進綠色基礎設施（GI）與灰色基礎設施融合 2類基礎設施能否無縫銜接、有效耦合決定了不同雨情下城市雨洪管理績效。海綿項目的雨洪管理任務主要針對中小降雨事件。對城市洪澇多發的大暴雨狀況，海綿項目僅發揮輔助作用，還是依靠排水設施。在試點區域中占較大比例的低影響開發設施（LID）多為生態型設施，對徑流體積、徑流污染等目標的控制能力存在不確定性和隨機性，其與傳統市政雨水管網溝渠、大排水系統能否有效耦合，有待進一步考核、監督與驗證。目前各大中城市地下管廊建設滯后，尤其是滿足本地排澇需求的排水設施建設嚴重不足。城市建設與水爭地現象，尤其是房地產項目“人進水退”問題嚴重。

3）促進海綿城市項目與其他生態建設項目的融合 《標準》以海綿城市建設為本底，串聯城市礦山工程、循環經濟項目、低碳城市、地下綜合管廊、城市雙修、智慧城市等建設項目，利用評價考核指標，在城市框架下統籌不同建設目標、建設周期、階段性任務、建設進度、主管部門和投資主體都不盡相同的項目。以城市為評價對象，系統規劃、設計、施工，建設高效海綿體。

4）促進自然稟賦差異與海綿項目植入的融合 海綿城市是對城市生態尤其是水生態的系統性改造，包括對城市生態及生產生活功能的修補、再造、更新與重構，衍生出多個涉水產業并形成生態修復、城市更新相關產業鏈。通過海綿項目匹配統籌，避免傳統城市建設管理過程中采取單一目標工程措施導致水土分離、水城分離、給排分離等問題，構建區域環境系統修復體系。我國各地自然地理環境對當地經濟社會的壓力反應不同，海綿城市建設項目的風險協同治理機制也存在差異性，如南方部分地區是黏土土質，雨水下滲率很低，下凹式綠地的設計不適合，需在地下敷設收集管，及時將過量雨水導出。

2 海綿城市建設金融機制創新現狀

海綿城市建設金融機制創新現狀即綠色金融發展現狀。綠色金融是實現綠色發展的重要手段，通過創新性金融制度，引導和激勵更多社會資本投入海綿城市建設，同時有效抑制污染性投資。利用綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數和相關產品、綠色發展基金、綠色保險、碳金融等金融工具為綠色產業發展服務。

海綿城市擁有廣闊的投資空間，據前瞻產業研究院《中國海綿城市規劃行業市場前瞻與投資戰略規劃分析報告》數據估計，到2020年海綿城市累計投資規模有望達1.9萬億元，2030年有望達7.6萬億元。隨著海綿城市建設投資規模日趨擴大，項目融資難等問題逐步成為發展瓶頸。如何匹配市場投資規模，需從金融創新頂層設計入手，創新海綿城市建設金融機制。

2.1 海綿城市金融創新機制進入提質增效階段

20世紀90年代，我國逐步實踐綠色信貸等綠色金融業務，調整我國產業結構，推動環境治理。近年來，我國綠色金融業務從小到大，從1.0時代過渡到3.0時代。1.0時代是以環保設施相關貸款為主的起步階段，2.0時代是金融產品和服務更多元化的擴張階段，3.0時代則是提質增效階段。

2.2 綠色金融以單一信貸為主

中央財經大學綠色金融國際研究院《中國綠色債券市場2018年度總結》顯示，2018年中國綠色債券發行總量繼續位居全球前列，中國境內貼標與非貼標綠色債券全年發行規模達18372.7億元，發行數量共507只。根據《中國綠色債券市場2019年第一季度報告》，中國和全球綠色債券市場活躍。全球范圍內與國際定義相符的綠色債券發行總額于2019年第一季度達到3290億元，比2018年同期增長42%。第一季度來自中國發行人的綠色債券總額達475億元，同比驟增44%。然而，其中僅43%（199.6億元）與國際定義一致。根據CBI綠色債券數據庫方法論，44%的中國綠色債券被排除在外，其余13%仍為待定狀態。70%的綠色債券在中國銀行的債券市場上市，其次是在上海證券交易所發行，總額128億元，占第一季度總額的27%。其余部分在深圳證券交易所上市。

在新一輪政策驅動來臨之際，綠色債券發展彈性較大，綠色金融對海綿城市等生態環保行業的支持將進一步加大，可適度破解海綿城市PPP等項目融資難題。

2.3 綠色金融市場機制成熟度不高

海綿城市建設面臨諸多問題：①投資規模大、增長快，資金保障較困難；②我國海綿城市是公共屬性，收費機制是以政府投資為主的單一資金來源形式；③多地政府財力與信用透支嚴重；④海綿城市綠色金融市場法律財稅等不規范和產業體系薄弱等問題制約了海綿城市落地。

2.4 海綿城市建設金融創新機制缺乏制度和標準保障

隨著生態文明建設創新機制的建立，海綿城市建設績效評價指標逐步納入地區經濟社會發展綜合評價體系，但目前還未對綠色金融投入和收益提供相應支持。社會資本無法在海綿城市等生態環保建設過程中確立科學的責任、權利、利益，金融交易管理不能對海綿城市項目生態及社會價值等進行系統評價，未能確立其投資地位。

3 海綿城市建設評價助力金融創新機制

3.1 為綠色金融付費機制提供參考

財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）明確指出，PPP項目應穩步開展項目績效評價，加強對項目公共產品或服務質量、價格的監管。《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）將績效評價作為規范PPP項目的管理要求，鼓勵推進開展項目績效評價，對公共產品和服務的數量、質量及資金使用效率等進行綜合評價，并作為價費標準、財政補貼及合作期限調整的參考依據。

海綿城市建設評價可助力按效付費及海綿城市綠色金融付費機制。按效付費是環境PPP等模式的核心內容。在按效付費機制下，政府依據《標準》制定相應的考核內容，定期對社會資本的投資治理及運行效果進行考核，考核結果作為支付項目運營服務費用的依據。這能有效激勵社會資本治污動力，保障治理效果，實現政府對項目的常態化監管。

以全國首個實行“按效付費”的內河流域治理PPP項目——廣西省南寧市那考河水環境治理項目為例，該項目設立績效考核指標并監測水質水量。那考河項目包括河道整治、截污、生態、沿岸景觀、污水處理廠、海綿城市示范及信息監控等7項工程。項目在協議及附件中制定水質、水量、防洪標準3類績效指標，針對各運營維護工作和監控斷面共設置103項考核指標，確保考核公正有效。項目協議采用“按效付費”模式——政府每季度按當前績效考核結果向項目公司支付1次流域治理服務費；若部分指標未能完全達標，則依據項目協議約定扣款。該考核指標內容在《標準》中全方位體現，對今后項目建設更具指導價值。

3.2 推進綠色金融創新機制市場秩序

1）建立海綿城市功能有償使用和交易制度 圍繞海綿城市建設延伸出的排污權、碳匯、水權等，多手段提升二級市場流動性。①進一步豐富交易產品，大力發展大宗交易；②簡化便利交易方式，優化取消部分限制政策；③培養市場，鼓勵排控企業參與交易服務，逐步開放個人投資等。

2）建立海綿城市功能交易評估與調節機制 在《標準》支撐下，建設國家層面的排污權交易管理平臺，加強信息公開。在項目策劃、設計、實施階段全面預測市場總量，通過創造稀缺性策略促進交易。采取拍賣等靈活配額分配方式，提前對市場進行調控。如排污交易機制的目標是改善環境質量，排污總量呈下降趨勢，通過環境容量科學調整排污總量，提高排污權的價值預期，增加排污權的市場流動性。

3）建立以PPP模式引導社會資本進入綠色金融投資的橋梁紐帶 PPP優勢在于可通過與私營部門結成風險共擔、利益共享的伙伴關系，為綠色基礎設施項目籌集資金。在海綿城市建設過程中勢必會推行按效付費的政策線條，因此《標準》是構筑PPP建設各方付費交易的橋梁和通行證，明確和保障各方權利及義務。

3.3 助力綠色金融產品體系框架建設

我國各大銀行推出的綠色金融產品可歸納為環保產業指數、環保節能融資及碳金融產品3類。

以上綠色金融產品以環保、低碳指數、節能減排、污染治理等為主，《標準》從水資源有效保護、水環境質量、熱島效應等方面確定評價標準，有助于綠色金融產品拓展業務產品類別，共同助力海綿城市建設。

3.4 海綿城市綠色金融深化發展建議

我國海綿城市建設和綠色金融已步入縱深發展的新階段。在實踐中不斷深化新時代綠色金融機制、探索海綿城市標準需深入做好以下工作。

1）加強海綿城市建設中的綠色金融理論研究，為綠色金融發展奠定理論基礎。

2）著力構建海綿城市及綠色金融相關的標準體系，保障綠色金融規范健康發展。

3）深化綠色金融產品和服務創新，推動綠色金融可持續發展。

4）強化綠色金融國際合作，不斷提升我國在綠色金融領域的引領作用。

4 結語

《標準》為綠色金融按效付費、市場構建、產品體系框架建設等提供相應支撐，但綠色金融創新工作需完善頂層設計和基礎性制度安排，有序拓寬綠色項目投融資渠道，創新綠色金融工具。為激勵社會各界的主觀能動性，需從金融創新角度將海綿城市理念與技術標準、產品進行嫁接，形成可復制、可推廣的制度及經驗，為海綿城市建設提供助力。