基于話語(yǔ)分析的河長(zhǎng)制治理機(jī)制研究

呂志奎 戴倚琳

摘要：全面推進(jìn)河長(zhǎng)制，是解決我國(guó)復(fù)雜的流域治理問(wèn)題的重大制度創(chuàng)新，是保障國(guó)家河流水資源安全、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的重要舉措。任何一種重要的社會(huì)公共場(chǎng)域都通過(guò)話語(yǔ)這一基本形式得以建構(gòu)。從話語(yǔ)建構(gòu)角度看，在流域河長(zhǎng)制治理的具體場(chǎng)域中，影響河長(zhǎng)制治理績(jī)效的關(guān)鍵要素包括宏觀的制度規(guī)劃、微觀的執(zhí)行保障、橫向的部門(mén)協(xié)調(diào)、縱向的層級(jí)聯(lián)動(dòng)。在頂層設(shè)計(jì)上兼顧河長(zhǎng)制治理政策的統(tǒng)一性和變通性，在分層對(duì)接時(shí)加強(qiáng)河長(zhǎng)制實(shí)施的獎(jiǎng)懲激勵(lì)和資源保障，在部際協(xié)調(diào)時(shí)妥善處理好理性行為整合問(wèn)題，在府際溝通中更加注重政策信息資源的流動(dòng)互換，是提升河長(zhǎng)制治理績(jī)效的理想路徑。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;流域治理;話語(yǔ)分析

中圖分類(lèi)號(hào)：TV213 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）04—0019—08

一、河長(zhǎng)制重構(gòu)中國(guó)流域公共治理制度

2016年中辦、國(guó)辦出臺(tái)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》將河長(zhǎng)制正式地上升為一項(xiàng)國(guó)家治理制度，提出全面建立省市縣鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)治理體系，河長(zhǎng)制在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始推廣。文件具體規(guī)定了河長(zhǎng)制的組織形式，即由各級(jí)黨委或地方政府的主要負(fù)責(zé)人對(duì)行政轄區(qū)內(nèi)河流湖泊的管理、開(kāi)發(fā)及保護(hù)負(fù)總的責(zé)任，針對(duì)縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室，總領(lǐng)各職能部門(mén)切實(shí)開(kāi)展水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)、水域岸線管理維護(hù)、水上岸上污染防治、水功能區(qū)環(huán)境治理、河湖水系生態(tài)修復(fù)、日常執(zhí)法監(jiān)管巡查六項(xiàng)常規(guī)管理任務(wù)[1]。河長(zhǎng)制作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，在流域治理中生動(dòng)實(shí)踐了國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略藍(lán)圖。

水利部通報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，目前已在全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中全面建立建成四級(jí)河長(zhǎng)制工作機(jī)制[2]，其中包括科學(xué)健全的組織結(jié)構(gòu)、制度框架、權(quán)責(zé)體系，切實(shí)可行的任務(wù)部署、工作方案、實(shí)施要點(diǎn)，省市縣河長(zhǎng)制辦公室逐級(jí)建立運(yùn)行，配套制度全部頒布實(shí)施。截至2018年6月底，全國(guó)共設(shè)置省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)30多萬(wàn)名，其中包括省級(jí)河長(zhǎng)402人，村級(jí)河長(zhǎng)累積共計(jì)76萬(wàn)余名[3]。2014—2016年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2015年全國(guó)廢水排放總量達(dá)7353227萬(wàn)噸，2017年下降至6996610萬(wàn)噸，下降五個(gè)百分點(diǎn)，河長(zhǎng)制實(shí)施初顯成效。

T江是F省內(nèi)唯一一條省際河流，在F省境內(nèi)流經(jīng)CT縣、WP縣、SH縣及YD區(qū)，在YD區(qū)出境進(jìn)入G省。T江的水質(zhì)與水量安全直接關(guān)系到上游及下游共計(jì)9022平方千米的流域范圍內(nèi)居民日常生產(chǎn)生活的品質(zhì)。T江由于來(lái)匯支流眾多，且T江流域治理的統(tǒng)籌層次覆蓋了我國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（居）五級(jí)，污染來(lái)源廣泛、成因復(fù)雜，治理阻力大、矛盾多，早期水污染事件頻頻發(fā)生。2017年2月T江流域推行河長(zhǎng)制，2018年全年斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示T江流域已基本消除劣Ⅴ類(lèi)水，水質(zhì)基本能達(dá)到Ⅲ類(lèi)及以上。本文基于T江流域河長(zhǎng)制治理的案例，運(yùn)用話語(yǔ)分析的質(zhì)性研究方法，探究影響河長(zhǎng)制治理績(jī)效的關(guān)鍵因素，并通過(guò)建立影響因素之間的良性互動(dòng)關(guān)系為河長(zhǎng)制治理績(jī)效提升提供建議。

二、基于話語(yǔ)分析的河長(zhǎng)制治理的影響因素識(shí)別

話語(yǔ)是圍繞客體所建構(gòu)起的一個(gè)完整的表述體系[4]，廣泛意義上的“話語(yǔ)”的概念幾乎可以用來(lái)指稱任何一種形式的公開(kāi)言論[5]。作為一種研究方法的范疇和對(duì)象，話語(yǔ)建立了一種關(guān)乎社會(huì)理解和概念框架的基本觀點(diǎn)，話語(yǔ)分析開(kāi)啟了針對(duì)話語(yǔ)主體的研究新范式。

（一）話語(yǔ)分析方法

話語(yǔ)分析（Discourse Analysis）方法起源于語(yǔ)言學(xué)，最早發(fā)軔于1952年美國(guó)結(jié)構(gòu)主義語(yǔ)言學(xué)家哈里斯（Z. S. Harris）試圖用結(jié)構(gòu)主義的理論動(dòng)態(tài)地研究話語(yǔ)的過(guò)程中，隨后被逐步移植于文學(xué)、傳播、社會(huì)、管理等其他人文學(xué)科領(lǐng)域的研究中。話語(yǔ)分析的研究路徑可以被表達(dá)為：研究者將話語(yǔ)視為一個(gè)互動(dòng)性的社會(huì)符號(hào)系統(tǒng)，通過(guò)不斷深入的層次化分析還原或排列其背后所映射的復(fù)雜關(guān)系和內(nèi)容[6]。話語(yǔ)分析由于研究目的、研究理論和研究重點(diǎn)的不同，通常可分為三類(lèi)：以英美學(xué)派為代表的話語(yǔ)功能主義、以福柯學(xué)派為代表的話語(yǔ)建構(gòu)主義和批評(píng)學(xué)派的話語(yǔ)批評(píng)主義[7]。本文所采用的話語(yǔ)理論觀點(diǎn)主要來(lái)源于話語(yǔ)建構(gòu)主義，相較于話語(yǔ)所使用的篇章語(yǔ)法、銜接結(jié)構(gòu)以及話語(yǔ)雙方的權(quán)勢(shì)關(guān)系、語(yǔ)言風(fēng)格，更關(guān)心的是如何通過(guò)對(duì)語(yǔ)詞和語(yǔ)篇的分析詮釋出其背后所蘊(yùn)含的整體與部分、抽象與具體的關(guān)聯(lián)。在話語(yǔ)分析程序上遵循了互文分析（Intertextual Analysis）的基本路徑[8]，并將其擴(kuò)展為話語(yǔ)環(huán)境描述、話語(yǔ)敘事展現(xiàn)、話語(yǔ)屬性建構(gòu)、話語(yǔ)關(guān)聯(lián)構(gòu)建、話語(yǔ)模型提煉和話語(yǔ)效度檢驗(yàn)六個(gè)環(huán)節(jié)。

質(zhì)性研究方法的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在對(duì)尚未成熟的概念體系和理論框架的研究問(wèn)題進(jìn)行自由開(kāi)放、不設(shè)限制的挖掘。話語(yǔ)分析作為一種新興的質(zhì)性研究方法，更擅長(zhǎng)于從話語(yǔ)自身屬性及社會(huì)互動(dòng)情境的視角獨(dú)辟蹊徑。在特定的互動(dòng)情境下收集獲取的話語(yǔ)和河長(zhǎng)制推行的實(shí)踐過(guò)程具有不可分割的聯(lián)系，采用話語(yǔ)分析的方法對(duì)河長(zhǎng)制政策執(zhí)行效果的影響因素進(jìn)行聚類(lèi)分析具有理論及實(shí)踐層面上的可行性。

（二）話語(yǔ)樣本及分析過(guò)程

本文的話語(yǔ)樣本來(lái)自于2016年7月與2017年8月對(duì)于T江上游三縣區(qū)的兩次走訪所獲取的一手話語(yǔ)和二手話語(yǔ)。其中，2016年7月調(diào)研地點(diǎn)為T(mén)江上游YD區(qū)、WP縣，調(diào)研內(nèi)容包括對(duì)河長(zhǎng)制工作實(shí)施初期的探索;2017年8月將調(diào)研地點(diǎn)擴(kuò)大為YD區(qū)、SH縣、CT縣，了解河長(zhǎng)制推行近一年所取得的治理現(xiàn)狀及現(xiàn)存問(wèn)題。與各縣、區(qū)河長(zhǎng)辦及主要職能單位的有關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行的一對(duì)一深度訪談和焦點(diǎn)小組座談、實(shí)地走訪T江的參與觀察是一手話語(yǔ)的來(lái)源途徑，訪談對(duì)象及提綱如表1所示。二手話語(yǔ)則是指搜集獲取各縣、區(qū)發(fā)布的官方文件、情況通報(bào)及工作手冊(cè)等文本材料。通過(guò)上述方式共獲得話語(yǔ)數(shù)據(jù)382條，隨機(jī)抽取其中332條用于話語(yǔ)模型提煉，剩余50條用于話語(yǔ)效度檢驗(yàn)。

1.話語(yǔ)環(huán)境描述。T江作為F省西部的最大河流，是貫穿閩西、粵東客家地區(qū)的水路動(dòng)脈，也是F省境內(nèi)唯一一條跨省河流。T江是H江的一級(jí)支流，流域集水面積達(dá)11802平方公里。T江上游所流經(jīng)的L市CT縣、WP縣、YD區(qū)均為養(yǎng)豬大縣，SH縣境內(nèi)銅礦儲(chǔ)量豐富，早期養(yǎng)殖污染、工業(yè)污染事件頻頻發(fā)生。自2016年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》以來(lái)，L市下屬各縣區(qū)均在2017年2月開(kāi)始推行河長(zhǎng)制工作，相繼成立河長(zhǎng)制辦公室，開(kāi)展以生豬養(yǎng)殖、非法采砂采石、工業(yè)廢料、生活垃圾、水葫蘆等為重點(diǎn)的流域水污染專項(xiàng)整治工作，并取得一定成效。基于T江各縣區(qū)河長(zhǎng)制工作開(kāi)展的實(shí)踐情景，對(duì)河長(zhǎng)制政策執(zhí)行效果的關(guān)鍵影響因素進(jìn)行識(shí)別是可行的。

2.話語(yǔ)敘事展現(xiàn)。用于構(gòu)建話語(yǔ)模型的話語(yǔ)樣本共計(jì)332條語(yǔ)句，可以分為4類(lèi)。（1）實(shí)然描述類(lèi)。示例：我們每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有河道專管員。語(yǔ)詞抽取：人員構(gòu)成。（2）應(yīng)然構(gòu)想類(lèi)。示例：很多政策上面的想法是好的，但論證的時(shí)候得好好地考慮考慮。語(yǔ)詞抽取：政策科學(xué)性。（3）價(jià)值判斷類(lèi)。示例：有這個(gè)縣委書(shū)記來(lái)督辦的話那肯定是比較有利的。語(yǔ)詞抽取：黨政負(fù)責(zé)。（4）情緒表現(xiàn)類(lèi)。示例：現(xiàn)在一個(gè)電站由很多部門(mén)管理，所以現(xiàn)在我們很頭疼。語(yǔ)詞抽取：多頭管理。

在話語(yǔ)敘事展現(xiàn)的環(huán)節(jié)，通過(guò)對(duì)語(yǔ)句逐句地進(jìn)行語(yǔ)詞抽取，共計(jì)抽取原始語(yǔ)詞205個(gè)，一手話語(yǔ)與二手話語(yǔ)基本還原了T江流域河長(zhǎng)制工作的原貌。T江上游流經(jīng)的CT縣、SH縣、YD區(qū)大多以養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，局部地區(qū)發(fā)展采礦、石灰等資源密集型工業(yè)，是水污染事件發(fā)生的重災(zāi)區(qū)。近幾年隨著中央政府對(duì)環(huán)保的督察與問(wèn)責(zé)力度加大，針對(duì)養(yǎng)殖污染、工業(yè)污染、垃圾污水等主要污染物的專項(xiàng)整治計(jì)劃陸續(xù)展開(kāi)。河長(zhǎng)制工作于2017年2月正式在T江上游的縣區(qū)間落地實(shí)施，以黨政領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人，以河長(zhǎng)制辦公室（以下簡(jiǎn)稱“河長(zhǎng)辦”）作為主要工作抓手。覆蓋省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河長(zhǎng)辦由各個(gè)涉水職能部門(mén)抽調(diào)的技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)干部組成，以便于迅速開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)并簡(jiǎn)化與原單位的溝通，同時(shí)引入企業(yè)、公民、第三方作為力量補(bǔ)充。河長(zhǎng)辦作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)不行使執(zhí)法權(quán)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌行政區(qū)域內(nèi)的流域治理工作并加強(qiáng)對(duì)外聯(lián)系。T江流域的河長(zhǎng)制組織結(jié)構(gòu)如圖1所示。

3.話語(yǔ)屬性建構(gòu)。話語(yǔ)屬性建構(gòu)是對(duì)提煉得出的原始語(yǔ)詞根據(jù)“同類(lèi)合并、互斥保留”的原則進(jìn)行的聚類(lèi)重組，目的在于得到相對(duì)簡(jiǎn)潔的基礎(chǔ)概念。結(jié)合河長(zhǎng)制工作的具體語(yǔ)境，語(yǔ)詞間的邏輯關(guān)聯(lián)可劃分為以下四類(lèi)。（1）同義關(guān)系，即語(yǔ)詞A和語(yǔ)詞B的內(nèi)涵外延范圍一致，則保留其一。示例：“過(guò)境管理”和“屬地管理”均用來(lái)形容河長(zhǎng)制工作中流域治理責(zé)任按行政區(qū)域管理職責(zé)劃分這一基本事實(shí)，此處保留“屬地管理”作為初始概念。（2）包含關(guān)系，即語(yǔ)詞A的內(nèi)涵大于語(yǔ)詞B的外延，則保留語(yǔ)詞A。示例：“法律手段”和“環(huán)保入刑”中，“環(huán)保入刑”是指將污染環(huán)境并造成嚴(yán)重后果的行為納入刑法的處置范圍中，是河長(zhǎng)制工作使用法律手段的表現(xiàn)之一，故將“環(huán)保入刑”合并至“法律手段”之中。（3）互斥關(guān)系，即語(yǔ)詞A和語(yǔ)詞B的內(nèi)涵與外延均無(wú)直接關(guān)聯(lián)，則兩者皆保留。示例：“生活習(xí)慣”和“上級(jí)協(xié)調(diào)”中，“生活習(xí)慣”是指年長(zhǎng)村民有將垃圾直接倒入河道中的舊俗，“上級(jí)協(xié)調(diào)”是指平級(jí)政府無(wú)法協(xié)商解決的事情需要依靠更高層次權(quán)威加以調(diào)解，無(wú)直接關(guān)聯(lián)故保留二者并與其他語(yǔ)詞繼續(xù)進(jìn)行匹配。（4）交叉關(guān)系，即語(yǔ)詞A和語(yǔ)詞B的內(nèi)涵與外延存在一定重合，則尋找新的語(yǔ)詞C將二者囊括在內(nèi)。示例：“雇傭私人”和“聘請(qǐng)公司”雖然在對(duì)象性質(zhì)上有所差別，但均屬于政府將提供公共物品及服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)委托給第三方的行為，因此統(tǒng)一將二者概括為“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”這一新的語(yǔ)詞中。

通過(guò)對(duì)語(yǔ)詞的詞義關(guān)系整理后，提煉出25個(gè)基礎(chǔ)概念。根據(jù)語(yǔ)詞次數(shù)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)概念在332條語(yǔ)句中的出現(xiàn)頻次，可以分為高頻次、中頻次和低頻次三類(lèi)概念。具體劃分標(biāo)準(zhǔn)為：頻次8次及以下為低頻次概念;頻次介于8次至16次為中頻次概念;頻次16次及以上為高頻次概念（參見(jiàn)表2）。

對(duì)基礎(chǔ)概念出現(xiàn)頻率進(jìn)行計(jì)次的目的是為了刻畫(huà)基礎(chǔ)概念在話語(yǔ)所有者的表述中的場(chǎng)域占有度和概念清晰度。基礎(chǔ)概念出現(xiàn)的頻次越高，則說(shuō)明這一概念是話語(yǔ)所有者普遍認(rèn)為重要的，在話語(yǔ)能量場(chǎng)中占有度高;不斷疊加的話語(yǔ)表達(dá)也使基礎(chǔ)概念的清晰度更高。以高頻次概念中的“機(jī)構(gòu)設(shè)置”為例，其是在YD區(qū)、SH縣、CT縣不同的話語(yǔ)表達(dá)者所共同提及的概念，不同形式和內(nèi)容的話語(yǔ)表達(dá)使河長(zhǎng)制機(jī)構(gòu)設(shè)置中“黨政負(fù)責(zé)”“屬地管理”“責(zé)任到人”“非執(zhí)法性”等語(yǔ)詞內(nèi)涵更加豐富。同時(shí)，基礎(chǔ)概念出現(xiàn)的頻次越低，則不能完全說(shuō)明概念不具有重要性。以“長(zhǎng)效管理”為例，它在原始語(yǔ)句中僅出現(xiàn)在兩名受訪科員的話語(yǔ)表達(dá)中。相較于“運(yùn)動(dòng)式治理”方式以短時(shí)間和高強(qiáng)度換取的行動(dòng)效果，河長(zhǎng)制成為一種長(zhǎng)效機(jī)制才是使新時(shí)代流域治理可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。從一定意義上講，概念出現(xiàn)頻次較低恰好是概念意義受到低估的表現(xiàn)，值得引起關(guān)注。

4.話語(yǔ)關(guān)聯(lián)構(gòu)建。在話語(yǔ)構(gòu)建關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)中，要對(duì)已經(jīng)析出的基礎(chǔ)概念進(jìn)行關(guān)聯(lián)匹配，從而產(chǎn)生初始范疇。范疇作為哲學(xué)意義上的最一般概念，反映出客觀現(xiàn)實(shí)世界的理論性和規(guī)律性。河長(zhǎng)制工作情境中的初始范疇也體現(xiàn)著公共治理領(lǐng)域中最為樸素和穩(wěn)定的方法論意義。通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)概念的功能界定，匹配得到關(guān)于T江流域河長(zhǎng)制工作的9個(gè)初始范疇（參見(jiàn)表3）。

（三）結(jié)果呈現(xiàn)與效度檢驗(yàn)

基于初始范疇提煉形成河長(zhǎng)制治理的話語(yǔ)模型是本文的研究重點(diǎn)，將預(yù)留的60條話語(yǔ)作為模型效度的檢驗(yàn)依據(jù)，能為話語(yǔ)模型提供更有力的理論解釋。

1.話語(yǔ)模型提煉。初始范疇勾勒的是河長(zhǎng)制工作在T江流域這一基層情境中的靜態(tài)圖像，而由初始范疇聚類(lèi)上升得到的關(guān)鍵要素所呈現(xiàn)的是河長(zhǎng)制工作的公共能量場(chǎng)中各主體采取策略不同的形式和內(nèi)容上的話語(yǔ)互動(dòng)模式。依據(jù)對(duì)初始范疇的話語(yǔ)規(guī)則判定，總結(jié)得出影響河長(zhǎng)制治理成效的以下4個(gè)核心要素。（1）制度規(guī)劃。制度規(guī)劃對(duì)應(yīng)于初始范疇中的啟動(dòng)條件、目標(biāo)定位和實(shí)現(xiàn)路徑，其規(guī)則表現(xiàn)為：?jiǎn)?dòng)條件是制度規(guī)劃的依據(jù);目標(biāo)定位是制度規(guī)劃的預(yù)期;實(shí)現(xiàn)路徑是制度規(guī)劃的基石。（2）執(zhí)行保障。執(zhí)行保障對(duì)應(yīng)初始范疇中的過(guò)程控制和效果調(diào)節(jié)，其規(guī)則表現(xiàn)為：過(guò)程控制是河長(zhǎng)制政策執(zhí)行的矯正器;效果調(diào)節(jié)是河長(zhǎng)制政策效果的控制閥。（3）部門(mén)協(xié)調(diào)。部門(mén)協(xié)調(diào)對(duì)應(yīng)的是職能協(xié)作和公私合營(yíng)兩大初始范疇。河長(zhǎng)制工作的順利進(jìn)行離不開(kāi)各涉水部門(mén)的通力合作，更少不了各方社會(huì)力量的鼎力支持。（4）層級(jí)聯(lián)動(dòng)。層級(jí)聯(lián)動(dòng)對(duì)應(yīng)于府際溝通和基層管理，有上有下的信息資源流動(dòng)和“最后一公里”的努力都是河長(zhǎng)制工作能從中央貫徹到基層并取得政策實(shí)效的組織保證。

從T江河長(zhǎng)制工作中采集到的332個(gè)話語(yǔ)樣本中提煉、歸納、匹配、總結(jié)得到河長(zhǎng)制治理的4個(gè)核心要素——宏觀的制度規(guī)劃、微觀的執(zhí)行保障、縱向的層級(jí)聯(lián)動(dòng)、橫向的部門(mén)協(xié)調(diào)，其共同構(gòu)成影響河長(zhǎng)制治理績(jī)效的話語(yǔ)模型。

2.話語(yǔ)效度檢驗(yàn)。話語(yǔ)效度檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)在于：當(dāng)提出新的話語(yǔ)樣本時(shí)，不增加新的認(rèn)知環(huán)節(jié)，且無(wú)法從中提取出新的語(yǔ)詞、概念、范疇和要素時(shí)，則可判斷最終形成的話語(yǔ)模型是飽和的，即通過(guò)效度檢驗(yàn)。通過(guò)對(duì)預(yù)留的50條話語(yǔ)進(jìn)行認(rèn)知環(huán)節(jié)和提取內(nèi)容的飽和度檢驗(yàn)，不產(chǎn)生新的認(rèn)知環(huán)節(jié)和提取內(nèi)容，因此，可以肯定河長(zhǎng)制治理績(jī)效的話語(yǔ)模型具有效度。

三、關(guān)于河長(zhǎng)制治理的話語(yǔ)模型的討論

河長(zhǎng)制治理績(jī)效影響因素的話語(yǔ)分析模型由一個(gè)核心、四個(gè)基本節(jié)點(diǎn)共同組成。具體來(lái)說(shuō)，以河長(zhǎng)制工作實(shí)踐作為互動(dòng)核心，形成頂層設(shè)計(jì)→要素激活→細(xì)化流程→信息流動(dòng)的工作流程，并以信息在政府層級(jí)間的上下流動(dòng)形成對(duì)河長(zhǎng)制頂層設(shè)計(jì)的修正完善，由此構(gòu)成促進(jìn)河長(zhǎng)制治理績(jī)效不斷提高的政策閉環(huán)。

（一）理順河長(zhǎng)制治理的政策統(tǒng)一性與政策變通性的關(guān)系

從組織管理的視角看，在以河長(zhǎng)制為治理機(jī)制的流域管理活動(dòng)中，制度規(guī)劃可以被看作為保證“決策正確制定的組織原則”[9]（p.8），是政策周期的起始環(huán)節(jié)。制度規(guī)劃是指各級(jí)政府依據(jù)已有理論探索或?qū)嵺`創(chuàng)新在結(jié)合歷史與現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上所作出的一系列價(jià)值判斷和事實(shí)判斷的集合，既包括中央政府基于政策整體性的研判，也包括地方和基層政府對(duì)應(yīng)的政策變通性規(guī)定。

通過(guò)對(duì)T江流域河長(zhǎng)制日常工作的話語(yǔ)建構(gòu)分析，包含自然條件和歷史條件在內(nèi)的啟動(dòng)條件是制定制度的話語(yǔ)情境：充分認(rèn)識(shí)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)內(nèi)涵和早期工業(yè)化建設(shè)累積的生態(tài)破壞存量是做出生態(tài)環(huán)保優(yōu)先的價(jià)值判斷基礎(chǔ);充分考慮當(dāng)?shù)氐乃谋尘昂徒?jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類(lèi)型對(duì)水質(zhì)污染源的影響是做出因地施策的事實(shí)判斷前提。目標(biāo)定位是對(duì)河長(zhǎng)制制度規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)預(yù)判：建立黨政推動(dòng)、職責(zé)清晰、結(jié)構(gòu)完整、統(tǒng)籌整合的治水協(xié)調(diào)組織是化解“九龍治水”僵局的必然選擇。層層認(rèn)可的整治動(dòng)力、環(huán)保優(yōu)先的整治思路、多管齊下的整治手段、有的放矢的整治重點(diǎn)使得“碧水攻堅(jiān)戰(zhàn)”能夠按計(jì)劃、分步驟地有序展開(kāi)。在制度的初創(chuàng)時(shí)期需要作出長(zhǎng)遠(yuǎn)且穩(wěn)定的戰(zhàn)略目標(biāo)，并分解成可執(zhí)行的計(jì)劃任務(wù)，朝令夕改和標(biāo)準(zhǔn)滯后同樣會(huì)損害基層的創(chuàng)新積極性，加大治理成本。

（二）通過(guò)部門(mén)協(xié)調(diào)解決河長(zhǎng)制治理中的理性行為整合問(wèn)題

流域水資源的多功能性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性已經(jīng)決定了流域公共治理是一個(gè)綜合性問(wèn)題，這里必須要有相關(guān)各方的共同參與、協(xié)同共治才能得以解決，所以必須打破行政區(qū)劃界限的剛性約束制度，破解碎片化管理問(wèn)題。受到行為理性約束和信息資源匱乏所帶來(lái)的限制，流域內(nèi)單個(gè)部門(mén)無(wú)法單獨(dú)應(yīng)對(duì)后工業(yè)時(shí)代高度復(fù)雜性與高度不確定性所帶來(lái)的治水風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)以激活更多的治理要素投入是必要的。

水危機(jī)的根源體現(xiàn)在流域公共管理的制度安排[10]，治水責(zé)任被分散在多個(gè)治水部門(mén)之間。當(dāng)前我國(guó)的主要涉水管理部門(mén)包括主管水污染治理和生態(tài)修復(fù)的環(huán)保部門(mén)、主管水資源保護(hù)使用及開(kāi)發(fā)的水利部門(mén)，在涉及如污水管網(wǎng)鋪設(shè)、養(yǎng)殖區(qū)規(guī)劃、違規(guī)建筑拆除、水土保持等具體水危機(jī)整治項(xiàng)目時(shí)，還需要聯(lián)合具有特定執(zhí)法權(quán)限的住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門(mén)承擔(dān)具體的治水業(yè)務(wù)。正如充分考慮到抽調(diào)各職能單位人員組成河長(zhǎng)辦能夠化解一定程度的協(xié)同阻力，由農(nóng)業(yè)、住建、水利、環(huán)保等職能單位組成的河長(zhǎng)辦也能迅速開(kāi)展日常的流域治理業(yè)務(wù)工作。科學(xué)的制度設(shè)計(jì)為部門(mén)協(xié)調(diào)提供便利，部門(mén)高效協(xié)同也是制度規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的主體保證。從社會(huì)參與的途徑看，主要表現(xiàn)為直接購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品與服務(wù)、雇傭勞動(dòng)、委托第三方、媒體輿論監(jiān)督、公益宣傳等方面。這一定程度上能夠引導(dǎo)作為主要致污主體且也是重要治污主體的企業(yè)、公民加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)并自覺(jué)改善生產(chǎn)生活方式，但效果相對(duì)有限，是未來(lái)可持續(xù)發(fā)力的方向。

（三）健全河長(zhǎng)制治理的獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制和資源保障機(jī)制

作為一項(xiàng)卓有成效的管理，其中既要有確保決策正確制定的組織原則，同時(shí)也不能忽略推動(dòng)決策按照既定目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的組織原則。如果把成員在組織中的表現(xiàn)作為對(duì)河長(zhǎng)制政策績(jī)效的一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，那么可以說(shuō)話語(yǔ)模型中的制度規(guī)劃是前一種組織原則，而執(zhí)行保障正是后一種原則的表現(xiàn)形式。在話語(yǔ)情境中的制度規(guī)劃所代表的互動(dòng)規(guī)則已經(jīng)建立后，通過(guò)部門(mén)協(xié)同得以充分調(diào)動(dòng)的互動(dòng)主體相繼出場(chǎng)，緊接著需要建立確保互動(dòng)有序進(jìn)行的秩序。河長(zhǎng)制的執(zhí)行保障既是對(duì)政策當(dāng)前成效的管理，也是對(duì)預(yù)期效果的保證。

在T江流域的河長(zhǎng)制治理實(shí)踐中，目前已建立起包含人事管理、資金管理、考評(píng)管理、長(zhǎng)效管理在內(nèi)的過(guò)程控制，確保人力資源、財(cái)力資源、物力資源都能精準(zhǔn)有效地運(yùn)用在流域治理的實(shí)踐工作中，創(chuàng)造更大的政策價(jià)值。過(guò)程控制的設(shè)計(jì)還需考慮適度區(qū)間的存在，毫無(wú)彈性空間的管理和重復(fù)繁瑣的考評(píng)則會(huì)產(chǎn)生基層中存在的“做多錯(cuò)多”和“為了考評(píng)而考評(píng)”等損害政策績(jī)效的行為。同時(shí)，作為政策績(jī)效的調(diào)節(jié)器，激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制的建立健全是確保河長(zhǎng)制取得長(zhǎng)期效果的堅(jiān)實(shí)后盾。激勵(lì)機(jī)制可以通過(guò)正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)兩種方式得以實(shí)現(xiàn)：正向激勵(lì)表現(xiàn)為通過(guò)取得好的流域治理成效作為治理主體謀求職位晉升、獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、贏得社會(huì)聲望的籌碼;而負(fù)向激勵(lì)往往是伴隨環(huán)保督察和環(huán)保問(wèn)責(zé)所帶來(lái)的通報(bào)批評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)約談、調(diào)離崗位、影響職稱等行政性處罰。上述激勵(lì)形式大多針對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的成員，對(duì)于企業(yè)、公民等社會(huì)參與主體，則主要依靠媒體曝光、通報(bào)表?yè)P(yáng)等間接的社會(huì)資本調(diào)節(jié)形式發(fā)揮作用。保障體系包括技術(shù)保障和制度保障。與時(shí)俱進(jìn)的新型網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的運(yùn)用可以提高治理績(jī)效，制度保障更多的是從制度與制度之間的協(xié)調(diào)性進(jìn)行考慮。T江流域河長(zhǎng)制治理中暴露出的缺編少員現(xiàn)象也是基層執(zhí)行時(shí)普遍面臨的困境，體現(xiàn)的正是行政事業(yè)單位人事管理與機(jī)構(gòu)改革重組之間的制度張力。

（四）處理好河長(zhǎng)制治理的頂層設(shè)計(jì)與分層對(duì)接的關(guān)系

中央政府的頂層設(shè)計(jì)、地方政府的細(xì)化落實(shí)和基層政府的實(shí)踐反饋是層級(jí)聯(lián)動(dòng)的內(nèi)涵。在T江流域河長(zhǎng)制實(shí)踐中，上級(jí)政府的指示與精神能夠通過(guò)獎(jiǎng)懲激勵(lì)和績(jī)效問(wèn)責(zé)的形式得到貫徹落實(shí)，然而在人事任免和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方面被“拿捏”住的下級(jí)政府在面對(duì)上級(jí)政府時(shí)則顯得相對(duì)弱勢(shì)。具體表現(xiàn)為上級(jí)對(duì)下級(jí)的考評(píng)“按點(diǎn)給分”，結(jié)果導(dǎo)向的考評(píng)方式一定程度上忽略了下級(jí)政府所付出的努力。流域治理問(wèn)題尤其特殊性，流域與行政管理區(qū)域的不重合使得河長(zhǎng)制工作還涉及府際關(guān)系中重要的上下游區(qū)域平級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)與溝通問(wèn)題。行政管理層次越高，則平級(jí)溝通實(shí)現(xiàn)的難度越大。以T江流域所流經(jīng)的F省和G省為例，生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)想和實(shí)施需要更高一級(jí)行政權(quán)威——中央政府的介入和協(xié)調(diào)。處于行政管理末梢的基層政府往往通過(guò)以非正式溝通和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為特征的基層自治的方式從根本上減少協(xié)調(diào)需求，如通過(guò)村主任教育、熟人勸說(shuō)的方式及時(shí)制止污染行為的發(fā)生，進(jìn)而降低治理成本，這也在一定程度上促進(jìn)了河長(zhǎng)制治理績(jī)效的提高。

可持續(xù)流域治理制度安排包括地方和中央層面政府的介入與企業(yè)、社會(huì)組織和公民參與。在跨界流域治理政策定義和設(shè)計(jì)以及政策執(zhí)行監(jiān)控過(guò)程中充分考慮多元利益相關(guān)者，是在通向可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)流域善治的基本條件。政府層級(jí)聯(lián)動(dòng)背后所代表的是政策信息資源在行政網(wǎng)絡(luò)之間的交換流動(dòng)，基層好的實(shí)踐創(chuàng)新可以通過(guò)政策擴(kuò)散解決另一個(gè)基層的燃眉之急，當(dāng)這種創(chuàng)新的科學(xué)性和可推廣性被驗(yàn)證之后則能被中央政府采納，并成為一項(xiàng)正式制度成果。河長(zhǎng)制正是這樣一種自下而上的基層創(chuàng)新產(chǎn)物。相反，當(dāng)政策在執(zhí)行過(guò)程中被發(fā)現(xiàn)存在漏洞或矛盾時(shí)，及時(shí)的信息反饋是進(jìn)行下一步制度規(guī)劃的調(diào)試依據(jù)。

結(jié) 語(yǔ)

對(duì)河長(zhǎng)制治理績(jī)效話語(yǔ)模型的構(gòu)建，實(shí)質(zhì)上是一種以話語(yǔ)為介質(zhì)而展開(kāi)的對(duì)河長(zhǎng)制治理制度的內(nèi)核進(jìn)行解構(gòu)與重構(gòu)的過(guò)程。福克斯和米勒認(rèn)為“公共能量場(chǎng)是作用于情境的力的復(fù)合”[11]（p.8）。T江流域河長(zhǎng)制工作的場(chǎng)域?qū)嵺`分散在由不同情境和主體相互作用而產(chǎn)生的話語(yǔ)公共能量場(chǎng)中，根據(jù)話語(yǔ)屬性的提煉、語(yǔ)詞邏輯的歸納、概念功能的匹配、范疇規(guī)則的總結(jié)，即本文最終得以重現(xiàn)出使河長(zhǎng)制運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，即互動(dòng)規(guī)則的建立、互動(dòng)主體的識(shí)別、互動(dòng)秩序的維持、互動(dòng)結(jié)果的反饋、互動(dòng)規(guī)則的調(diào)試構(gòu)造了使河長(zhǎng)制治理績(jī)效提高的互動(dòng)循環(huán)。同時(shí)，規(guī)則的前瞻性和穩(wěn)定性、主體的協(xié)作和共識(shí)、秩序的適度和穩(wěn)健以及對(duì)于結(jié)果的利用和尊重都是各關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中需要審慎對(duì)待的。

運(yùn)用話語(yǔ)分析的質(zhì)性研究方法完成對(duì)河長(zhǎng)制治理績(jī)效影響因素的識(shí)別，并構(gòu)建影響因素之間相互關(guān)聯(lián)互動(dòng)以促進(jìn)河長(zhǎng)制治理優(yōu)化提升是本文的創(chuàng)新之處。在邏輯建構(gòu)和聚類(lèi)提取的過(guò)程中存在難以克服的主觀性，對(duì)話語(yǔ)的解讀還停留在較為淺顯的語(yǔ)義文本分析上是本文還可以進(jìn)一步商榷的。相較于依靠形象和聯(lián)想的實(shí)物分析，話語(yǔ)更依賴于對(duì)規(guī)則和概念的解讀與使用，因而往往容易受到語(yǔ)言形式和意識(shí)范圍的限制，難以承載超越話語(yǔ)本身而存在的情感與意志。如何將承載了特定文化意向和感性情境的實(shí)物分析運(yùn)用在話語(yǔ)建構(gòu)范式中，發(fā)揮其內(nèi)含的信息承載和理論知識(shí)的重要價(jià)值，從而更好地實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性和工具理性之間的平衡，可以是話語(yǔ)分析模式繼續(xù)思考的方向。

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[責(zé)任編輯：楊 健]