新時代鄉村治理中法治建設存在的問題及路徑探微

唐克軍　但鈺

[摘? ? 要] 黨的十九大報告中首次提出了鄉村振興的戰略口號。健全鄉村法治建設，既是實施鄉村振興戰略的重要舉措，也是推進國家治理體系現代化的必然要求。進入新時代以來，國家戰略布局的調整為鄉村法治建設提供了外部契機，農村社會結構的變革也產生了鄉村法治建設的內部需求。然而，在農村經濟及其特有的倫理社會結構等因素的影響下，新時代的鄉村法治建設依然存在村民對法治認知不清、法治運行的實踐性不高、法律適用不平等等問題。面對新時代國家發展戰略的要求，加強鄉村法治建設應當依托鄉土特色，因地制宜加大普法力度;應當創新法治方式，發揮法治實效;應當完善機構設置，健全法治督查，為新時代鄉村法治建設創造良好條件。

[關鍵詞] 依法治國;鄉村振興;小康社會;法治建設

[中圖分類號] D920? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）10-0084-07

黨的十八大以來，在以習近平總書記為核心的黨中央的領導下，我國開創了全面依法治國的新局面。黨的十九大首次提出了鄉村振興的戰略口號，竭力為全面建成小康社會補齊短板，其中法治建設是實現鄉村振興戰略的重要抓手。深入研究新時代鄉村法治建設，對全面推進依法治國、實現鄉村振興、決勝全面建成小康社會意義重大。

一、新時代鄉村治理中法治建設的萌生

黨的十八大以來，農村的整體面貌發生了前所未有的變化。一方面，在依法治國基本方略引領下，國家對農村的發展政策有所傾斜，很多地區都已實現大規模機械化生產，這使得農村的整體經濟實力顯著增強，極大地提高了農民的收入水平。另一方面，大規模的生產導致農村很多年輕勞動力奔赴城市尋找生計，而城市對外來人口控制的政策也不如以往那樣嚴格，這些舉措都在不自覺地驅動著農村人口涌向城市，打破了原有鄉村中以家庭倫理關系為主的社會結構。新時代農村的種種變化逐漸萌生了鞏固與加強鄉村法治建設的需要。

（一）國家戰略布局的調整催生鄉村法治建設的需要

第一，全面推進依法治國基本方略，要求加強農村法治建設。黨的十八大以來，習近平總書記在多種場合強調依法治國的戰略布局，提出要把我國建設成為法治國家、法治社會、法治政府，開創了法治建設的新局面。黨的十九大報告明確提出：“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。”[1] 19新時代加強農村治理中的法治建設即是對這一基本方略的呼應。農村作為國家建設的一個重要領域，其法治建設的進程直接影響法治國家建設的大局。從法治建設的歷程來看，我國歷來主推自上而下的法治化模式。這種模式在具備明顯優勢的同時，也存在不夠靈活的缺陷。尤其農村一直是法治建設的薄弱地區，如果忽視農村的特性，缺乏法律應用的靈活性，就會產生各種弊端。因而，全面推進依法治國的基本方略，需要加強農村地區的法治建設。

第二，全面實施鄉村振興戰略，要求加強農村法治建設。“三農”問題歷來是關系著國計民生的根本性問題，一直是全黨工作的重中之重。黨的十九大報告中首次提出鄉村振興戰略，并將其作為全面建成小康社會的重大戰略之一。2018年中央一號文件對鄉村振興戰略的重大意義、總體要求、治理體系等方面都做出了具體規定，并指出，建立自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是實現鄉村振興的基礎。有效的治理離不開人們自覺的激勵約束，更離不開法治的強制規范。鄉村法治秩序是構成我國法治整體的一個重要部分，而法治建設是構建鄉村法治秩序的一種重要方式。因而加強農村地區基層法治建設，不僅順應了國家戰略布局的需要，也是實現鄉村振興戰略的基本要求。

（二）農村社會結構的變遷催生法治建設的需要

第一，農村以家庭倫理結構為基礎的社會關系逐漸疏遠。近年來，農村青壯年勞動力大多外出務工，早已脫離了土地生產。忙碌的生活逐漸淡漠了人與人之間的情感聯系，村民之間的陌生感逐漸增加。此外，隨著信息技術時代的變化，人們獲取的外界信息更加冗雜，農村的生活日益豐富多彩而不再僅僅局限于勞動生產，這些都導致了村民對村莊的認同感呈現整體下降的趨勢。原有的“老規矩”或“老習慣”等對維持農村社會秩序、化解矛盾所起的作用逐漸削弱。在解決自身與他人的利益糾紛時，法律成為越來越多人的選擇[2]。

第二，新時代背景下農民的理性觀念有所提高。這種提高主要表現在兩個方面。首先，農村年輕一代受教育的范圍更廣、層次更高。絕大部分都會接受九年義務教育，很少有少年輟學的情況。不論貧富，家長都意識到了教育的重要性，基本上都會將適齡的孩子送進學校接受教育。教育是啟發心智、培養理性思維的重要方式。這也從一個方面反映出農民理性觀念整體提升。其次，新科技應用在農村越來越普及，這在更大程度上解放了人們的思想，特別是新型農業技術、智能產品的運用，不僅幫助年輕人，甚至中老年人都獲得了更多關于村莊之外的各方面信息。人們的眼界不再僅僅局限于自己周邊，國家大政方針、社會民生等與自己息息相關的問題都逐漸進入他們的視野，這些都潛移默化地提高了他們的理性認知，為農村法治建設的有序進行作了良好鋪墊。

（三）新時代農村新矛盾的解決需要加強法治建設

黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[1] 11。目前，我國已總體上達到小康水平，十幾億人口的溫飽問題已得到解決，但發展不平衡不充分的現狀依然存在。在物質發展的同時，農民對文化生活提出了更高的要求，對社會主義民主法治、公平正義的需求越來越大。因而建設法治鄉村，是鄉村發展不平衡不充分現狀的基本解決之道。

目前，農村發展不平衡不充分的問題依然很突出，主要有農產品的供給需求與供給質量問題、農業現代化問題、農產品的市場競爭力問題、新時代農村主要勞動力需求與素質問題、農村基礎設施建設與工程承包問題、農村社會治理問題、農村生態環境問題，等等;而這些問題的解決都不同程度地依靠鄉村法治的發展[4]。通過對農業、農產品的規劃等建立相應的法律法規、組織機構等，將法治的深度和廣度融入到各項改革措施中，使各方力量協調發力，有序進行，是解決新時代鄉村發展新矛盾的重要舉措。

二、新時代鄉村治理中法治建設的突出問題

新時代背景下，農村的生活方式、生產方式、經濟結構都發生了巨大的變化，也正是這些變化催生了加強農村法治建設的需要。在新的歷史條件下加強農村的法治建設，一方面，既要看到過去幾年農村法治建設取得的顯著成就，農民的民主意識、法治思想較之以往更加濃厚;另一方面，也應切實立足于農村法治建設的基本現實，特別應厘清農村中亂用法律、有法不依等問題產生的根源，以推進農村法治建設獲得新發展。具體而言，這些問題主要分為以下三類。

（一）法律意識薄弱，法治認知不清

根據劉金海2015年對全國范圍內269個行政村3675位村民的調查研究來看，目前在中國大部分的農村中，很多村民抱有官員權力高于法律之上的錯誤認識（其中有34.9%的村民認為權力大于法律的現象著實存在，而有31.3%的村民則認為權力大于法律的情況可能存在或者差不多存在），另外在金錢與法律的關系上，有34.1%的村民認為法律問題是可以用金錢來擺平的[4]。此外，在母法與子法問題上，很多人只聽說過憲法這一國家根本大法，對刑法、經濟法可能還尚有耳聞，而對于行政法、民法等這些概念聞所未聞，對這些法律之間的關系、使用范圍一無所知。對于一般的違法人員，人們只知道其有違法行為，卻不知道他們所犯何法，而將所有這些違法行為都稱之為“犯法”。憑借自己在法律上的一知半解，對周邊發生的違法犯罪行為妄加猜測、評論。

從以上數據分析中，我們可看出，相較于以往新時代農民的法治觀念有所提升，不再是人們常說的“法盲”，能使用一些比較簡單的法律用語評述某些法律事件，而不再僅僅依靠道德倫理。但總體上還是處于較低的水平，對法律與權力、各法律之間關系的認識模糊，亂用法律現象橫生，這些都表明新時代中國鄉村地區法治觀念的薄弱。

（二）法治運行的實踐性不高

黨的十八大以來，在全面依法治國基本方略的指引下，我國法治進程正在有序推進，各領域的法治建設都取得了階段性的成果，出臺了相關政策措施。但在具體落實上，鄉村地區則還有很大的提升空間。在解決利益糾紛時，越來越多的鄉民更加信任法律的權威性，相較于調解和仲裁，訴訟逐漸成為人們解決利益糾紛的首選方式。但由于基層法治機構的配置不足，由此也出現了基層法院面臨訴訟“爆滿”的情況，使得鄉民們的利益訴求不能得到及時有效的解決。由于農村地區特殊的民俗風情，在其他城市范圍內使用的法治建設措施，在農村中運用的效果并不理想，真正應用的范圍并不廣，實踐性不高。

（三）法律的適用性不平等

進入新時代以來，雖然農村社會中的法治建設取得了一定成效，人們的法治意識有所提高。但幾千年來中國傳統家庭倫理社會的影響并未完全消失。“熟人關系”在村民的社會交往中仍然占據著重要位置，仍對人們的行為選擇產生著重要影響。

從整體上來看，目前中國很多地區的部分農民還認為權力大于法律，個人在權力面前是渺小的，因而在解決利益矛盾糾紛時總習慣于拉關系找熟人，以便事情更好更快地得以解決。正是這種“無法拒絕”的請求，使得農村中存在著部分基層領導、村干部、基層法院工作人員以權謀私、干預司法的現象，妨礙了司法公正，使得農村中同等的法律不能公平地適用于每一個人，造成了法律適用的不平等性。這種法律適用的不平等性扭曲了人們對法治的正確認知，容易誤導農民們滋生權錢交易的錯誤認識，動搖他們對法律權威的信仰，對社會法治產生懷疑。

三、新時代鄉村治理中法治建設的現實路徑

補齊鄉村法治建設的短板是我國全面推進依法治國基本方略的必然選擇，對實現國家治理能力現代化起著重要作用。“法律不以民情為基礎，就總要處于不穩定狀態”[5]。因而，鄉村地區的法治建設必須始終立足于鄉村社會基礎，因地制宜地加強法治教育，創新法治服務方式，完善法制督查，才能最終取得良好效果。

（一）依托鄉村特色，因地制宜地加強法治教育

立法的目的就在于維護人們的合法利益和主體權利，只有符合農民需要的法律才能真正起到作用。總的來說，農民的文化程度整體上低于城鎮居民，掌握的消息相對閉塞，時間也會滯后，對國家出臺的眾多法律的實施情況、應用程序尚不能基本掌握，因而有必要根據各地鄉村的實際情況，因地制宜地、有組織地加強對廣大農民的法治教育，使他們及時掌握這方面的信息，減輕農民運用法律的負擔，真正實現法治目的。

目前在中國大部分農村地區，幾乎每個村莊都會設置類似大禮堂、大祠堂等公共場所以便開會、舉行儀式之用。可以在這些地方配置大屏幕、電腦等電子設備，為有組織地開展全村普法教育提供條件。定期在這些公共場所播放有關法治教育、宣傳的視頻，特別是關乎農民切身權益的節目。及時張貼、更新有關法治的海報，組織村民抽空前來觀看，從而潛移默化地提高他們的法治意識，糾正他們落后的法治觀念。同時，還要立足于鄉村地區特有的倫理道德規范，在處理矛盾利益糾紛時，要采取大眾化的解說方式，深入淺出地向村民解釋具體的條款、原因，將冷硬嚴謹的法律規范融入鄉村地區的風俗民情中，使村民更容易接受和理解。

（二）創新服務方式，發揮法治實效

在農村地區，人們在選擇以何種方式解決利益矛盾糾紛時，除分析自己與他人的社會關系外，最主要的還是考慮其中的經濟利益成本。如果為了維護一項權益而失去其他相應的權益，那只會使法律援助成為海市蜃樓，失去其真正的實用價值。因而，在不違反法律的情況下，鄉村法治建設應盡可能地實現其維護農民利益的價值，應充分考慮村民們實際的收入、思想文化水平等各種因素而相應地轉變法律服務方式，使其發揮真正效用[6]。

依據農村的實際情況，轉變法治服務方式。相較于城鎮而言，農村地區的交通條件較差，人們收入較低，因而在法治建設過程中可以酌情考慮，盡量簡化一些不必要的訴訟程序，降低訴訟成本，適當給以補貼，以降低人們對于訴之法律的畏懼，使人們養成應用法律的自覺。同時，也可實現村莊與法院的對點幫扶，在村民自治委員會的全力支持下，可安排法院人員定期前去宣傳輔導，特別是對與農民生活利益切身相關的問題，提供咨詢、調解、立案等服務。村民自治委員會與法院相互配合，不僅可以減少農民運用法律的盲目性，同時，村民之間相互傳播、告誡，也可提升整個村莊的法治素養，使人們的生活逐步法治化，更符合新時代的要求。

（三）完善機構設置，健全法治督查

如果法律不能維護公共利益，成為了個人維護私利的有利工具，那么這不僅會破壞法律的運行機制，而且會大大折損法律的權威，使人們對其失去信任。農村地區執法、司法部門的所作所為直接關系著農民的切身利益，特別是對農民所認為的“關系案”的處理，更是有著深遠影響。

當前，我國社會正在進行全面而深刻的司法改革。不論是在機構設置、責任主體，還是人員配置上，都進行了大刀闊斧的改革。但對于農村地區而言，這種改革必須建立在農民需要的基礎上，符合農民實際的需要，否則就起不到任何實質效果。因而，在農村地區的法治改革，應該建立和完善相應的法治監督機構，更加注重對人情關系的處理，逐漸消除特權現象產生的土壤，使人們看到法治的真正效用，而并非是人情關系網在起作用。

加強農村法治監督機構建設，不僅要完善機關體制的內部監督，健全監察體系，還應鼓勵廣大農民群眾自覺地建立外部監督，機構與機構間互相嚴格審查，農民與官員之間敢于檢舉、監督，建立有效的督查機制。同時，還應當摒棄各種特權思想，嚴格遵照司法程序，公平、公正、公開處理各類案件，確保將鄉村地區法治建設引向正確的軌道，農民的法治訴求得到公正處理。只有這樣，農村地區的法治改革才有扎實的群眾基礎，才能取得良好的效果。

[參考文獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R].北京：人民出版社，2017.

[2]李牧，李麗.當前鄉村法治秩序構建存在的突出問題及解決之道[J].社會主義研究，2018，（1）.

[3]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].中華人民共和國政府網站，2018-02-04.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04-content_5263807.htm.

[4]劉金海.現階段農民法律意識的調查研究——基于269個村3675個農民的問卷分析[J].華中農業大學學報（社會科學版），2015，（1）.

[5]托克維爾.論美國的民主：上[M].董國良，譯.北京：商務印書館，1991.

[6]習近平.習近平談治國理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017.

[責任編輯：李利林]

Abstract： The strategy of rural revitalization was first proposed in the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China. Perfecting the rule of law in rural areas is not only an important measure to implement the rural revitalization strategy， but also an inevitable requirement for advancing the modernization of the national governance system. Since the new era， the adjustment of the national strategic layout has provided an external opportunity for the construction of the rule of law in rural areas， the transformation of the rural social structure has also created the internal demand for the construction of the rule of law in rural areas. However， under the influence of rural economy and its unique ethical social structure， the rule of law in the new era still has problems such as the villagers unclear understanding of the rule of law， the low practicality of the rule of law， and the inequality of law application. In the face of the requirements of the national development strategy in the new era， strengthening the rule of law in rural areas should rely on the local characteristics， and increase the intensity of law-enforcement according to local conditions; innovate the methods for the rule of law and give full play to the effectiveness of the rule of law; improve institutional settings， perfect the supervision of the rule of law， and create good conditions for the construction of the rule of law in rural areas in the new era.

Keywords： Rule of Law; Rural Revitalization; Well-off Society; Rule of Law Construction