鄉村治理的維度透視與善治選擇

王謙　李天云　杜鈺

[摘? ? 要] 新時代鄉村治理現代化是實現鄉村振興戰略和國家治理現代化的根基與支撐。自治活力、法治秩序、德治精神和技治賦能是透視新時代鄉村治理的主體維度、功能維度、價值維度和科技維度的理論之窗。從自治、法治、德治三治融合走向自治、法治、德治、技治四治合一是新時代鄉村治理的必由之路。自治為體、法德兩用、技術賦能是新時代鄉村治理因應新時代中國社會主要矛盾轉化的理性選擇，也是鄉村善治的最優組合。

[關鍵詞] 鄉村治理;鄉村善治;自治活力;法治秩序;德治精神;技治賦能

[中圖分類號] D422? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）10-0091-09

習近平總書記在《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》中指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”[1] 32繼而，國務院又出臺了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》。意見中正式提出了自治、德治和法治三治合一的鄉村治理新思維，這是對轉型中國鄉村治理實踐需求的準確把握和積極回應，意味著新時代鄉村治理開啟了新起點。自三治融合提出以來，學界對于自治、法治、德治的研究如火如荼地開展起來，產出了一系列新思想、新觀點和新成果，充分體現了中國學者的學術自覺和學理追求。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，推進新時代鄉村治理的學理探討百尺竿頭，更進一步。要在自治、德治、法治三治合一的基礎上利用大數據、物聯網、人工智能等互聯網科技為新時代的鄉村治理賦能升級，從主體維度、功能維度、價值維度和科技維度對鄉村治理進行全景透視，實現自治、德治、法治和技治四治融合，發揮自治活力、法治秩序、德治精神和技治賦能的整體效用以尋求鄉村善治的最優組合，這是新時代鄉村治理深度研究的著眼點和切入點。要在鄉村振興視域下更加注重治理有效、在鄉村善治話語中更加注重協同治理、在治理變遷中更加注重鄉村綜合現代化建設，從統治走向治理、從單一治理走向復合治理、從單一現代化到綜合現代化的理念創新，這是新時代鄉村治理深度研究的轉折點和支撐點。在對鄉村治理進行維度透視和理念創新的基礎上進行路徑優化，塑造四治融合的鄉村治理格局，推進鄉村綜合現代化建設，摸石過河與頂層設計協調推進，這是新時代鄉村治理全面推進的落腳點和著力點。

一、新時代鄉村四治融合的維度透視

（一）自治活力：新時代鄉村治理的主體維度與內源動力

相對于“他治”而言，自治在中外都是一個綿延的話題。古羅馬和古希臘的城邦自治、中世紀的城市自治、近代美國的鄉鎮自治和日本的町村自治都是自治的典例，可以說任何一個地區、一個國家的治理都是包含著自治的混合式治理，即由自治、法治、德治和技治組合而成的混合模式。人的類本質和主體性內在地決定了自治是人類治理的關鍵和核心，并且隨著文明的推進不斷從自發走向自覺、自主和自力。一般認為，在自治、德治、法治構成的鄉村治理體系中，自治為本是核心，是一種內生性約束;法治為要是保障，是一種外生剛性約束;德治為基是支撐，是一種內生外生交雜的柔性約束。中國的傳統社會有著豐富的鄉村自治經驗，相關研究文獻汗牛充棟，以費孝通為代表的學者對于中國傳統社會的鄉村治理進行了廣泛深入的研究。縱橫治理組合（縱向治理包括自上而下的國家治理和自下而上的村莊自我治理;橫向治理包括橫暴的權力、同意的權力、長老的權力和時勢的權力）、正式與非正式治理組合（法與禮）、上下分層治理組合（帝制中國與士紳治鄉）以及村落與氏族治理組合（非法典化的村落、氏族規則）是鄉村治理的主要形式[2]。不難發現，在傳統中國社會的鄉村治理之中已經可以感受到自治、法治、德治的脈動，如“皇權不下縣，縣下皆自治”，而鄉土中國的差序格局更是鮮明地體現出鄉村治理中的自治傳統。新世紀以來，關于自治、法治和德治的討論持續升溫，三治融合呼聲日高，直到黨的十九大報告正式提出要三治融合，加強基層基礎建設。

在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，在新時代鄉村治理中自治作為主體維度，是推進鄉村治理現代化的內源動力。自治從“個體-組織-制度”三個層面為鄉村治理賦權增能，促發村民的主人翁精神，增進村民自我發展、自我服務、自我管理、自我完善的自覺自主自力意識，是推進治理改革，發揚治理民主，實現治理覆蓋，推動治理創新的動力機制和活力源泉[3]。新時代鄉村自治意味著村民本身并非僅僅是被治理的對象和客體，也是治理的主角和主體。由黨、政府、村民組織和社會組織等構成的多元主體是鄉村自治的治理主體。大量研究表明，由于村民個體、村民組織和社會組織治理主體角色的認知模糊和參與缺位，鄉鎮政府和村委會越位、錯位，導致鄉村自治的組織化程度不高，制度體系內卷化嚴重，個體形態和組織形態的社會參與權利虛化、效能低下，客觀上導致了鄉村治理低效乃至無效。

鄉村自治是新時代鄉村治理的主旋律，是新時代鄉村治理的核心和本體，自治為體、法德兩用、技術賦能是新時代鄉村治理因應新時代中國社會主要矛盾轉化的理性選擇，也是鄉村善治的最優組合。新中國成立以來，中國的鄉村治理經歷了從土地改革到鄉村振興的六個時期。隨著新時代社會主要矛盾的轉化，對于鄉村治理中的矛盾要從二元結構到全景觀照，運用好歷史唯物主義和辯證唯物主義的方法論，促進鄉村治理范式轉換，要以鄉村現代化主要矛盾為靶向，在制度供給、法律安排、政策規范上作出適應性調整、總體性建構、整體性重塑，做到將鄉村治理的內生性演化和創造性轉化相結合，形成自治為體、法德兩用、技術賦能的鄉村治理體系和治理能力現代化格局。在鄉村自我治理中要堅持奧斯特羅姆提出的自主治理的八項原則，包括清晰界定邊界的原則、一致性原則、集體選擇安排原則、監督原則、分級制裁原則、沖突解決機制的原則、對組織權的最低限度認可原則和推行分權制組織的原則，以增量改革的方式打破制度壟斷和制度鎖定，在摸石過河中完善頂層設計[4]。要以完善的自我治理體系及要素打破農民原子化、碎片化的生存困境，激發村民參與活力，打破鄉村制度內卷化、懸浮化失范困境，激發鄉村治理體系的規則活力，打破鄉村組織的專業化和組織化低下的脆弱困境，激發鄉村治理能力的協同合力，全面統籌推進農民農業現代化，實現農村經濟建設、政治建設、生態文明建設、文化建設、社會建設和黨的建設齊頭并進，穩中向前促進鄉村振興[5]。

（二）法治秩序：新時代鄉村治理的功能維度與公共理性

法治就是依法治理。法治是現代國家治理的主要方式，法治秩序是在系列秩序中具有優先性和基礎性的，是高階秩序。“國無常治，又無常亂，法令行則國治，法令馳則國亂”，法治興則國興，法治強則國強。法治是維護國家穩定、促進經濟發展和推動社會變革的權威保障，同時又以法治秩序承載著自由、民主、平等、公正等價值訴求，因此法治秩序既蘊含著新時代鄉村治理有效的功能維度，也彰顯出公共理性的成熟。在保護性功能層面，新時代鄉村法治要求在鄉村治理實踐中自覺運用法治思維和法治方式解決問題，借鑒“楓橋經驗”，推進法治鄉村、清廉鄉村、平安鄉村、和諧鄉村建設，加大鄉村普法力度、健全鄉村基本公共法律服務體系以培養村民的法治思維，讓法律規范公共權力變為鄉村治理的常態，解決鄉村治理中公共權力失范和村民維權失序的兩個“老大難”問題。在建設性功能層面，法治秩序是協調內生秩序（原生秩序和次生秩序）和外生秩序的基準和潤滑劑，法治是鄉村共建共治共享格局塑造的保障，是打破鄉鎮政府一元化管理體制機制的突破口，是解決基層群眾自治組織弱化和功能變異的切入點，是防范政府治理和社會治理失范失序的支撐板，以法律形式明確規定和厘清鄉鎮政府、基層黨組織、村莊、基層市場共同體和農民合作組織的權、責、利、能之間的關系，有利于降低村民生產生活的交易成本，提高鄉村經濟協作能力。

新時代鄉村法治不僅具有理性層面的建設性和保護性功能，而且還有利于促進公民社會的良性發育，促發公共領域的成長，增進公共理性，以良法促善治。“現代公共理性不是國家理性，而是橫跨國家、政黨、政府、利益集團和個人之間，并以成熟自律的公民社會為基礎的利益整合的能力和機制”[6]。鄉村治理既不能只有自上而下的國家的治理，也不能只有自下而上的村莊自我治理，也就是說既不能只有國家（政府）理性，也不能只有個體理性，而要培育公共理性。培育公共理性就要在國家與社會之間培養具有批判精神和監督功能的彈性第三域——現代公共領域，通過建設基于人民主權上的現代法治和基于公共精神的現代公共輿論，以公共理性為橋梁和紐帶將個體理性、精英理性、大眾理性、政府理性以及政黨理性等串聯起來，打破鄉村政治異化（去政治化、政治弱化、極端政治化）的困境，促進公民社會成長，推進鄉村政治現代化。可以說，沒有法治現代化就沒有政治現代化，沒有政治現代化的鄉村治理現代化也是不完整的，新時代鄉村治理現代化必須加強政治建設，把法治建設擺在重要位置。

新時代鄉村法治是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的關鍵所在。要明晰鄉村法治秩序構建的障礙和癥結，推進鄉村法治平衡充分發展。隨著改革開放進程的推進，由工業化、市民化、城鎮化為基本內容的鄉土結構的迅速變遷對法治建設提出了新的要求，鄉村法治權威的衰減也對基層政府提出了新的要求，這也是送法下鄉的出場邏輯[7]。面對法治權威信仰的喪失和現有法治規范與鄉村治理實踐脫節的現實困境，新時代鄉村法治秩序的建構勢在必行、時不我待。新時代鄉村法治建設，既要形成科學高效的村民維權機制，更要形成鄉村公共權力的規范制約機制。推進鄉村法治建設要立足鄉土情景進行合理的法律機構設置和制度創設;要以法治思維引領消除官本位心態并結合掃黑除惡專項斗爭克服鄉村特權現象，重塑法治權威;要健全鄉村基本公共法律服務體系，轉變法律服務方式，利用互聯網技術推廣普及法治教育，以基層司法工作者、駐村干部宣傳教育和在線教學等形式推進法治秩序建構。重構鄉土規范，既要重視法律法規的剛性約束，也要重視道德倫理的柔性約束，做到軟約束與硬約束共發力、軟治理與硬治理相融合。

（三）德治精神：新時代鄉村治理的價值維度與公共責任

中國向來是一個注重以德立國、以德治國的國家，鄉村德治彰顯的既是價值維度，更是公共責任。德治即以德治國，相對于作為顯性治理的自治和硬治理的法治而言是一種隱性治理和軟治理。鄉村德治的涵義就是以道德為標準在追求內在價值的同時形塑一套公共行為規范，在自治和法治的基礎上來實現鄉村治理現代化。“法治是準繩，任何時候都必須遵循;道德是基石，任何時候都不可忽視”[8]。在鄉村治理現代化中法治與德治是相互補充、促進和相得益彰的關系，都具有規范行為、調節關系、維護秩序的作用，在鄉村治理現代化過程中法治與德治不可分離、不可偏廢，要發揮德治作為一種非正式治理的靈活性，增強鄉村自治的有效性，彌補鄉村法治的不足，強化道德對法治的支撐作用，把道德要求貫徹到法治建設中去。

當下鄉村德治存在多重困境，一方面，在工業化、市場化、城鎮化的過程中，鄉村人力資源流失嚴重，空心化現象突出，優秀傳統文化難以有效傳承。市場經濟理念對鄉村傳統文化的沖擊導致了鄉村階層的急劇分化和價值取向的多元化，從熟人社會到半熟人社會再到陌生人社會，以血緣關系、宗族關系、共同道德倫理為紐帶的道德體系不斷消解、文化共識日益消減。另一方面，鄉村意識形態分散化傾向明顯，在封建專制的官方意識形態退出歷史舞臺的同時，宗教迷信等文化糟粕又趁虛而入，在經濟快速發展過程中商品拜物教、資本拜物教和貨幣拜物教在鄉村社會的蔓延又導致了鄉村德治的退化和異化，鄉村社會誠信缺失、重利輕義、道德滑坡、違法亂紀等現象在一定程度上成為鄉村振興建設中面臨的客觀現實，西方國家的意識形態侵入更是見縫插針，這些舊有或新生的非主流、不健康的意識形態阻礙了中國特色社會主義主流意識形態的傳播，對鄉村德治提出了挑戰。

德潤人心，德治揚正氣。鄉村德治建設要以主流意識形態重構鄉村公共規則，以公共責任激發鄉村公共精神，多措并舉形成以德化人的公序良俗。鄉村德治首要在于正確處理道德之繼承與變革的關系，道德分為可變的道德和不可變的道德，也就是說道德有常亦有變，因此要把握道德的恒常性，也要把握道德的時代性，在鄉村德治實踐中積極挖掘優秀傳統道德文化，積極培育和汲取符合新的社會之理、維持新的社會存在的新道德、新風尚[9]。在鄉村德治中要發揮基層干部在以德治村中的關鍵表率作用，鄉村干部要提高自身道德素質，爭做道德建設的倡導者、示范者，以德修身、立威服眾，踐行社會主義核心價值觀，以官德建設引領民德建設。鄉村德治的落地暢行，還要建立健全有效的道德激勵約束機制，黨和政府要出臺具有普遍性的鄉村道德建設規范文件，發動鄉村組織的建設帶動作用，同時立足鄉土、鄉風、鄉情的道德特殊性。既發揮村規民約的公共規范約束作用，也重視建立健全鄉賢治理和大學生村官參與等多元主體參與的激勵機制，發揮社會成員的公共責任精神，讓遵守公序良俗成為自覺行為，形成鄉風文明的社會景象，讓鄉村德治成為鄉村治理現代化的底色、亮色和特色。

（四）技治賦能：新時代鄉村治理的科技維度與治理延展

科技支撐是《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中明確提出的關于現代鄉村治理體制建設的指導思想內容，由人工智能、物聯網、大數據等系列先進科技構成的鄉村技治是現代鄉村治理體制的科技維度，技術賦能是現代鄉村治理延展和升級的必由之路。科學技術日新月異，治國理政要與時俱進，具有升級思維。鄉村治理現代化不僅僅包括自治、法治、德治，還必須包含技治，技治是實現自治、法治、德治的加速器和凝合劑，自治、法治、德治、技治四治合一是現代鄉村治理體制的應然要求，也是鄉村治理現代化的實然要求（見圖1）。

科技支撐在鄉村治理現代化中的重要性隨著人工智能、大數據、物聯網等互聯網技術的發展日益顯現。人工智能、大數據和物聯網等技術變革創新對傳統線下多層國家權力結構和單向治理模式產生了巨大的沖擊，現代政治的發展也已無法回避技術變革對治理結構和治理方式帶來的變遷[10]。鄉村治理信息基礎的完整性、時效性、準確性以及鄉村重大決策制定的科學性、政策執行的協同性、政策評估的精準性都將因鄉村技術治理大大改善、大大提高。鄉村技治為智慧鄉村建設提供了機會和空間，鄉村技治有利于推動鄉村社會治理的專業化、智能化水平，促進治理延展和治理升級[11]。

科技支撐要求將科技治理的思維、方式和運行機制貫徹到鄉村治理的實踐之中，以技治整合自治、法治和德治的合力，發揮協同效應。鄉村治理現代化內在地規定了運用科技治理的思維、方式和機制進行創新性的治理。現代鄉村治理體制建設恰逢新的科技革命大潮，鄉村治理并不是閉門造車，而是要解放思想、實事求是、與時俱進，利用新技術、新理論、新方法攻克鄉村治理的頑瘴痼疾，覆蓋鄉村治理的真空盲區，降低鄉村治理時間成本、經濟成本和社會成本，鄉村技治有利于增強自治活力、助力法治秩序、弘揚德治精神，以技術賦能來更快更好地推進鄉村治理升級。

二、新時代鄉村治理的善治選擇

（一）新時代鄉村善治的要素與類型

善治是政府與公民之間的積極而有成效合作、達到公共利益最大化的治理，由合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效、參與、廉潔、穩定、公正十個基本要素構成，是有效的、健全的、良好的、理想的總體性治理[12]。鄉村善治是善治在鄉村治理場域的實踐，鄉村善治是由自治、法治、德治、技治構成的組合框，既有單一的善治，又有復合善治，最優的鄉村善治是四治合一的協同治理。結合新時代鄉村治理的理論與實踐，合并同類項后鄉村善治的基本要素可以分為參與性、秩序性、回應性、成本性、效率性、穩定性六個基本要素。按照高、中、低的方式對自治、法治、德治、技治在六個方面進行檢視，可以發現只有協同治理才能發揮整體效應（見表1）。

對自治、法治、德治、技治進行不同的組合，理論上可以得到善治的不同類型，單一式為主的善治包括單一的自治善治、單一的法治善治、單一的德治善治和單一的技治善治四種類型;兩兩組合式為主的善治包括自治法治組合式、自治德治組合式、自治技治組合式、法治德治組合式、法治技治組合式以及德治技治組合式六種類型;三治復合式為主的善治包括自治法治德治復合式、自治法治技治復合式和法治德治技治復合式三種類型;此外還包括自治、法治、德治、技治四治融合式善治。要實現鄉村善治，必須朝著發揮鄉村治理高參與性、高秩序性、高回應性、低成本性、高效率性和高穩定性方向不斷努力，實現最優組合。由于單一式善治現實性不大，因此善治組合主要分為兩兩組合式、三治復合式和四治融合式，可以將其視為基本型善治、改進型善治和最優型善治。最優型善治就是要形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的現代鄉村治理體制，形成共建共享共治的格局。

（二）綜合現代化與鄉村治理善治選擇

中國的現代化建設是一種綜合現代化，中國的鄉村治理也要以綜合現代化的方式推進。現代化是由工業革命開啟的，從18世紀開始計算至今已經有幾百年的歷史。現代化既是一個世界現象，又是一種文明進步，更是一個發展目標[13]。中國現代化的開啟比西方晚了約1個世紀，西方18世紀開啟的工業革命拉開了現代化的序幕，中國直到清朝末年才開始現代化，民國時期進行了局部現代化的建設。新中國成立以來全面推進四個現代化建設，進入新時代現代化又增加了新的內容。根據現代化問題研究專家何傳啟的觀點，由于中國現代化建設具有人口規模大、發展不平衡、后發趕超、粗放發展等特點，截至2014年中國的發展階段處于第一次現代化（從農業社會到工業社會）的成熟時期，發達國家都處于第二次現代化（從工業社會到知識社會）。現代化具有階段性、非線性、創新性與科技革命緊密相關的特點，中國的現代化建設是第一次現代化和第二次現代化同步協調建設的綜合現代化過程[14]（如圖2）。

在綜合現代化視域下，鄉村治理體系和治理能力現代化必須要符合現代化建設的規律。鄉村治理的模式選擇上，要堅持自治、法治、德治、技治四治合一的善治模式，明確多元主體的角色定位、發揮公共文化的價值塑造功能、優化鄉村治理的制度環境，集聚多種治理的整體效能，在自治、法治、德治三治融合在理論和實踐上不斷推進的同時，更加注重技治，這是從工業社會向知識社會過渡的題中之義。塑造四治合一的現代鄉村治理格局，要始終堅持以黨性、人民性、公共性為原則，以人民為中心，落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。在鄉村治理的重點選擇上，強化制度供給，解放關鍵要素，抓好工作部署，提高治理質量，實現從生產發展到產業興旺、從村容整潔到生態宜居、從生活寬裕到生活富裕、從管理民主到治理有效，因地制宜，梯度推進，行穩致遠實現鄉村振興。在鄉村治理的短板處理中，要注重優先級，既要一以貫之地重視和優先解決鄉村治理中的秩序性、回應性和穩定性的問題，克服無序、劣序保持良序;也要精益求精地改進參與性、成本性和效率性問題，實現從基本型善治向改進型善治邁進;更要以發揮自治的主體性功能、法治的保障性功能、德治的規范性功能、技治的整合性功能，以功能優化提升治理效能、克服治理短板。

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[責任編輯：李利林]

Abstract： The modernization of rural governance in the new era is the foundation and support for realizing the rural revitalization strategy and the modernization of state governance. Autonomy， rule of law， rule of virtue and rule of technology are the theoretical windows for the main， functional， value and technological dimensions of rural governance in the new era. It is the only way to govern the countryside in the new era from the integration of autonomy， the rule of law and the rule of virtue to the integration of autonomy， the rule of law， the rule of virtue， and the rule of technology. Autonomy is the body， the rule of law and the rule of virtue are both used， and the rule of technology are the rational choices for the transformation of the main contradictions of socialism with Chinese characteristics in rural governance in the new era， and also the optimal combination of good governance in rural areas.

Keywords： Rural Governance; Good Governance in Rural Areas; Autonomous Dynamic; Legal Order; Spirit of the Rule of Virtue; The Rule of Technology