湖北省鄉村旅游扶貧政策執行分析

陳娟　胡丹丹

[摘? ? 要] 良好的扶貧政策是實現鄉村振興的基礎，然而任何政策的落實都需要有效地執行。運用模型分析和定性研究等方法，基于史密斯的政策執行過程模型，從政策框架、執行機構、目標群體及政策環境四個維度對湖北省鄉村旅游扶貧政策的執行狀況進行分析，可以發現：湖北省鄉村旅游政策已初步形成體系并取得顯著成效，但存在政策可操作性不強、執行機構執行偏差、目標群體素質低下、鄉村旅游同質化等種種問題，需要從完善政策框架、優化執行機構執行能力、改善目標群體素質以及社會環境等方面來優化鄉村旅游扶貧政策的執行效果。

[關鍵詞] 湖北省;鄉村旅游;扶貧政策;政策執行;史密斯模型

[中圖分類號] F592.0? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2019）10-0100-08

一、問題的提出

對于鄉村旅游的起源眾說紛紜，王婉飛認為鄉村旅游最早起源于法國巴黎[1]，也有學者認為鄉村旅游的興起以意大利“農業與旅游全國協會”的成立為標志，但可以確定的是鄉村旅游最早起源于19世紀的西歐國家。20世紀80年代，西方國家逆城市化開始顯現，城鎮居民開始逃離都市生活的壓力，尋求鄉村的寧靜與安逸，鄉村旅游逐步發展起來，甚至在一些發達國家鄉村旅游的迅速增長對于改善農村不景氣的經濟狀況起到了促進作用，被認為是改變鄉村經濟結構的重要途徑[2] 76-80。而我國的鄉村旅游起步較晚，萌芽于20世紀80年代。1989年4月，在中國農民旅游協會第三次代表大會上，正式將“中國農民旅游協會”更名為“中國鄉村旅游協會”。隨后，國家旅游局在1998年、2006年、2007年、2010年分別將旅游主題定為“華夏城鄉游”“中國鄉村游”“和諧城鄉游”“中國鄉村游”，給鄉村旅游的發展帶來了良好的契機。2015年以來，鄉村旅游產業的發展成為脫貧攻堅的重要抓手之一。鄉村旅游扶貧不同于“輸血式”的財政扶貧、救濟扶貧或物資捐助等方式，它是一種借助于農村旅游資源的開發，以市場為導向，在政府和社會力量的幫扶下，增加貧困人口經濟收入的“造血式”扶貧。

隨著社會各界對鄉村旅游扶貧的愈發重視，學術界的相關研究也如雨后春筍般涌現。就目前來看，我國對于鄉村旅游的研究主要采用定性研究，內容集中于概念辨析（鄧小海等，2017）[3] 265-269、探究發展模式或機制（毛峰，2016）[4] 212-217、分析發展現狀（吳靖南，2017）[5] 99-103、取得的成效（馬聰玲，2016）[6] 55-57等方面，而鮮有研究聚焦于鄉村旅游扶貧政策的執行過程。我國各級政府在鄉村旅游扶貧上已經作出了全方位的部署，然而“政府目標的實現、決策方案的落實，關鍵在于行政執行”[7]。因此，本文將基于史密斯政策分析模型，分析湖北省鄉村旅游政策的執行過程取得了怎樣的成績，遭遇了哪些困境，又如何避免鄉村旅游扶貧政策陷入形式主義的泥潭等。

二、分析框架

1873年，美國學者托馬斯·史密斯于《政策執行過程》一文中，首次提出了一個描述政策執行過程及其影響因素的模型[8]。史密斯認為影響政策執行的變量主要有四個（見圖1）：一是理想化的政策（Idealized Policy），它是指政策制定者試圖導致的理想化的作用形式，包括政策方案是否可行，政策目標是否合理等;二是執行機構（Implementing Organization），主要指政府部門的人員配備是否合理，執行人員是否具備必要的能力和素質等;三是目標群體（Target Group），即政策對象，政策執行的直接受眾，主要指目標群體的組織或制度化程度、接受政策的能力等;四是政策環境（Policy Environment），指影響政策執行的外部要素，包括政治、社會、文化、經濟環境等。該模型說明有效地執行必須以這四大因素的良好互動為前提。如果各要素發生“緊張”，通過機構進行“處理”，并將結果“回應”到政策執行過程中，以實現執行系統平穩;如果沒有問題出現，則進行“建制”，然后再間接予以“反饋”，最終形成一個相互作用的循環。

史密斯模型在我國公共政策分析領域得到廣泛運用，如義務教育政策、房屋拆遷政策、精準扶貧政策、二孩政策等。可見，利用該模型來探討政策的執行情況具有普遍性和穩定性，該模型的四個因素基本上被公認為公共政策執行過程中的主要影響要素。但該模型忽視了各執行機構之間以及執行機構與社會力量之間的協調與配合，也忽視了政策執行的具體背景和地域特點，因此本文在原有模型的基礎上會加入其所忽視的因素，來分析湖北省鄉村旅游扶貧政策的執行過程。

三、湖北省鄉村旅游扶貧政策執行現狀分析

（一）湖北省鄉村旅游扶貧政策已初步形成體系

2013年11月，習近平總書記首次提出“精準扶貧”的概念，各地改以往的“大水漫灌”式粗放扶貧為“滴灌”式精準扶貧。據統計，我國農村貧困人口從2012年底的9899萬減少到2018年底的1660萬，累計減少貧困人口8239萬人[9]。可見，我國貧困地區正在不斷地從貧困的泥潭中擺脫出來。2016年國務院先后印發《鄉村旅游扶貧工程行動方案》《“十三五”脫貧攻堅規劃》等文件;2017年國家發改委等部門聯合印發《促進鄉村旅游發展提質升級行動方案》等文件，著力營造鄉村旅游良好發展環境;2018年文化和旅游部聯合多部門發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》《關于促進鄉村旅游可持續發展的指導意見》等，將鄉村旅游作為實現鄉村振興的重要舉措。這一系列政策不僅對鄉村旅游扶貧做出戰略規劃，引入社會力量對鄉村旅游扶貧開發進行一對一的幫扶，還注重資金支持，拓寬融資渠道，以帶動更多貧困地區脫貧增收。

湖北省為響應中央戰略，從2010年“兩圈一帶”到2014年“兩圈兩帶”再升級到2018年鄉村旅游七大片區發展格局。2018年湖北省相繼出臺《關于支持深度貧困地區旅游扶貧行動方案》和《湖北省“鄉村旅游后備箱工程”實施方案》，致力于將旅游業轉變為深度貧困地區脫貧致富的重要產業和動能，將銷售旅游產品變為農民創收的重要門路，以帶動10萬戶以上農民脫貧致富。同時，全省積極探索“互聯網+旅游”的發展模式，將電商扶貧與旅游扶貧相結合。據湖北省2018年脫貧攻堅發展報告指出，全省共有35個貧困縣實施旅游扶貧工程，帶動17.78萬貧困人口增收[10]。湖北鄉村旅游政策基本涵蓋了政策的總體規劃、資金投入、資金監管等方面，融入了政府、市場、社會、貧困人群等各方力量，已初步形成協調發展的體系，試圖引爆貧困地區經濟發展的乘數效應。

（二）湖北省鄉村旅游扶貧政策執行的成效

1. 多種可借鑒的旅游扶貧方式正在發力。湖北省各級政府著力破解鄉村土地流轉、農宅租賃等瓶頸，發動企事業單位、城市社區、行業協會等結對幫扶貧困村或貧困戶，學習借鑒其他地區的成功經驗，不斷引導鄉村旅游產業由單一的“農民自營+政府引導”模式向“景區帶村”“能人帶戶”“合作社+農戶”“公司+農戶”等多元化經營模式轉變。“景區帶村”指依托本地的優質旅游資源，建設一個輻射全域的景區，吸引一批旅游相關企業，給當地群眾增加就業機會，以推動當地經濟的發展。例如，恩施市沐撫鎮開發的恩施大峽谷景區就為本地居民提供了760個工作崗位。“能人帶戶”是指在鄉村旅游發展中，以一些具有突出經營管理能力或其他才能的人為主導，帶動貧困戶參與鄉村旅游服務，從而實現共同致富的發展模式。“合作社+農戶”指村民在村或鎮旅游合作社的帶領下投入鄉村旅游行列，實現脫貧增收。“公司+農戶”指公司以旅游為切口，組織和培訓農民，讓他們加入到鄉村旅游產業中來，農民可從中獲得土地流轉費、入股分紅、租賃費或勞務費等實現增收，公司與農戶呈現出互相依存、利益共沾的關系。

2. 特色鄉村旅游品牌聚集效應正在提升。為吸引更多的游客，湖北省越來越注重旅游品牌建設和宣傳推廣工作。各地幾乎每年都會舉辦鄉村旅游文化節等活動，并通過微信、微博、抖音等社交軟件進行宣傳，以加強鄉村旅游的知名度和外界對湖北省鄉村現狀的再認識。隆中“草廬·諸葛亮”、利川“龍船調”、建始“黃四姐”、秭歸龍舟節、武當功夫等一批具備了一定規模和優質服務的文化旅游品牌，經過互聯網等各類媒體的宣傳，已經在人們心中留下了深刻印象，品牌聚集效應也在不斷地提升，帶動了當地經濟的快速發展。同時鄉村旅游品牌吸引著外部投資進入貧困地區，以改善貧困地區的基礎設施，提升貧困地區居民的幸福感和歸屬感。

3. 鄉村旅游產業投融資渠道正在拓寬。資本是整合和推動鄉村旅游發展的核心要素。湖北省各級政府一方面積極爭取財政撥款和專項金融支持，以建設和完善基礎設施和公共服務體系。另一方面，不斷改革和完善融資體系，鼓勵支持私營企業、民間資本與政府合作共同健全農村公共設施，打造鄉村特色旅游市場。2018年上半年，中國農業發展銀行湖北省分行審批旅游項目資金30.98億元，其中審批道路交通類扶貧過橋項目37個，總里程達5425公里，農村公路類貸款總額29.45億元，惠及建檔立卡貧困人口28.6萬人[11]，不僅解決了貧困地區“出行難”問題，也為鄉村旅游業的發展提供基礎設施條件。同年，制定出《湖北省扶貧資金項目公告公示辦法》要求將扶貧資金主動全面、真實及時地向社會公開，以接受公眾的監督。寬松的投融資環境不僅為鄉村旅游的發展提供了保障，也促進了鄉村旅游產業中利益共同體的形成，以實現“雙贏”或“多贏”。

四、湖北省鄉村旅游扶貧政策執行的困境

（一）政策框架：鄉村旅游扶貧政策缺乏可操作性，覆蓋范圍較小

在湖北省政府的領導下，各級政府都根據自身情況對本地鄉村旅游的發展作出了整體規劃。但就具體的發展模式而言，各地區的旅游項目不夠注重當地特色，缺乏獨特形式，導致各個貧困村旅游發展缺少特色。雖然是在精準扶貧，但精準度并不高。鄉村旅游的成功要讓游客“看得見山，望得見水，留得住鄉愁”，因此需要基層政府花費大量的時間、精力、財力對各個貧困村深入考察調研，制定出切實可行的鄉村旅游規劃，才能真正意義上幫助貧困人口脫貧致富。另外，在各級鄉村旅游規劃里只是將旅游規劃細化到每個鎮、每個街道要建成多少數量的農莊和農家樂等作出安排，但對于鄉村旅游如何建立機制引入社會力量，如何將鄉村旅游扶貧與智力扶貧、文化扶貧、科學扶貧等方式結合起來，鄉村旅游的開發應如何保護當地的生態等問題并沒有作出詳細規定。

（二）執行機構：壓力性體制下基層執行機構存在執行偏差

隨著鄉村振興戰略的部署，“三農”問題已經上升到前所未有的高度，各類促進“三農”發展的政策相繼出臺，但其效果取決于基層的實際執行情況。目前我國政府縱向劃分為中央、省、市、縣、鄉鎮五個層級，鄉鎮政府處于體系的最底層，是政策的直接執行者，是國家與農村之間溝通的“橋梁”。而上級政府則需要通過績效考核、專項整治、巡視監督等方式進行政策監控，并將這些政績考核結構與基層工作者的晉升直接掛鉤，在無形中給基層官員造成一種“追求政績”的壓力。博弈論認為，在利益競爭和沖突中，每個人總是做出讓自己利益最大化的抉擇。因此，在中央政策與基層執行者的利益產生沖突時，基層的自利性會使其對有利于自身利益的政策全力以赴;反之則會象征性執行或隨意執行。在鄉村旅游扶貧政策執行過程中，有些鄉鎮為獲取突飛猛進的績效，便默許開發商肆意開發，甚至以犧牲生態為代價;或者將扶貧資金用于現有的發展前景已明朗的行業，而忽視對于旅游業的支持，使得本來就處于弱勢的旅游行業因基礎設施的落后或資金的匱乏，無法吸引更多的游客消費，從而使得旅游資源白白浪費。

（三）目標群體：貧困居民素質較低，對扶貧政策的了解不充分

目標群體作為政策的直接受眾，其對政策的認同或配合程度直接影響政策執行的成效。鄉村旅游扶貧政策的目標群體主要是指所在地區有旅游資源的貧困人口。截至2017年底，湖北省共有500個深度貧困村，恩施土家族苗族自治州、黃岡市和十堰市三地的深度貧困村數量居于全省前三位次（見圖2）。本文選取鄖西縣農村居民支出數據，其中食品支出占總支出的40%，而教育文化支出僅占6%。貧困地區群眾的文化素質原本就低于富裕地區，加之財富的不平等，就會加劇這種低文化素質的惡性循環，也就導致在鄉村旅游實踐中，農民處于弱勢地位而沒有話語權，政府和企業主宰著當地資源。而村民只能獲得土地流轉費或從事低端勞務工作，形成外來者賺大頭、當地人賺零頭的“抽血機制”，真正貧困人口的利益就被邊緣化，進一步拉大了貧富差距，導致精準扶貧的政策失靈。

（四）旅游環境：鄉村旅游同質化嚴重，難以實現可持續發展

從2011年開始，我國政府愈發重視旅游在扶貧工作中的作用，各種政策方針相繼出臺，在全國范圍內掀起一股“鄉村旅游熱潮”，各地爭先模仿成功模式，鄉村旅游景點呈“井噴式”增長態勢，但同時也導致鄉村旅游項目的同質化較為嚴重。湖北省大部分鄉村旅游的發展思路以小村或小鎮為載體，策劃思路、經營理念、發展模式等大同小異，民俗體驗上多以農家樂、采摘園、垂釣園、兒童游樂等為主，缺乏新意。另外，旅游產品同質化。旅游產品應該是能夠體現當地特色的一些產品，但在湖北的鄉村旅游產品中卻種類單一，雖然各個縣市都有自己的產品，可大多是“換湯不換藥”，無法充分展示當地的旅游文化特色。這種單一和雷同的旅游項目和產品難以帶來持續性的經濟效益，從而影響鄉村旅游產業的可持續發展。

五、優化湖北省旅游扶貧政策執行的建議

（一）完善政策體系，協調各方利益，吸納社會力量投入到鄉村旅游扶貧工作

在實際扶貧中，許多地方政府注重物質扶貧，忽視精神扶貧;重資金扶貧，輕文化扶貧;缺乏監督而“扶強不扶弱”等問題。因此，鄉村旅游扶貧的政策體系除了開發規劃、建設原則等一些宏觀指導外，還應注重將鄉村旅游扶貧與科技扶貧、智力扶貧、文化扶貧等扶貧形式結合起來。將鄉村旅游作為扶貧產業必然需要在稅收、補貼、信貸等方面給予一定的政策傾斜，以充分吸引社會力量，使得更多的資金進入鄉村旅游開發，從而為鄉村旅游創造良好的資金環境。對于集資發展的鄉村旅游產業，要事先做好利益分配工作，在激勵企業加大投入力度的同時，保護好本地居民利益，防止“飛地化”，注重經濟效益、生態效益和文化效益等的均衡發展。另外，建立健全鄉村旅游監管和反饋系統，全方位監控政策運行的每一個環節，縮短問題反饋路徑，以減少政策在實際執行過程中的誤差。從而在貧困地區形成資源合理利用、生態持續發展、市場規范有序、整體運轉高效、監管強而有力的鄉村旅游體系。

（二）優化政策執行機構的執行能力，健全監督體系

20世紀70年代，韓國政府實行的“新村運動”，使得瀕臨崩潰的農村地區的居民收入增長趕上甚至超越城市居民的收入。“韓國新村建設運動之所以能夠取得成功，其中一個重要的原因在于充分發揮地方基層政府的作用”[12]。在我國“職責同構”的政府間關系中，基層政府作為政府與公眾之間的“傳聲筒”，決定著政策是否能夠落地生根。因此基層政府首先要具備良好的政策領悟能力和組織協調能力。扶貧政策的最終目標是實現全社會的脫貧，基層政府不僅要將政策文本下發到每家每戶，還應建立公開的聽證制度，對政策進行通俗易懂的解釋，同時了解貧困戶需求，聽取群眾對于鄉村旅游資源開發的意見和建議，認真記錄歸類或解答疑惑。其次，整合農業、林業、質檢等部門，嚴格審查旅游項目的合法性與合理性，將專家論證、風險評估和基層群眾參與確定為項目審批的前置條件[13] 149-153。目前，湖北省對于鄉村旅游開發項目的審查主要以不定期抽查為主，因此需要發揮基層黨組織和群眾自治組織的作用，建立和完善旅游扶貧開發的監督機制，實時監控開發進展，減少政策執行的盲目性，發現問題及時反饋，杜絕政策執行的形式主義，確保鄉村旅游扶貧項目合乎法律、合乎民意。

（三）改善農民素質，引導和吸引公眾參與

國家農業政策的最終受益者是農民，政府的扶持只能暫時緩解三農問題，其根本仍要提升農民自身的素質，以保持農村發展的內源力，實現真正的“內部造血”。鄉村旅游市場存在一定的風險，而農民又具有“厭惡風險的特性”①，大部分農民會采取觀望的態度。因此，在鄉村旅游扶貧政策執行過程中，需要吸引農戶參與到現代鄉村旅游培訓中來。但就目前我國農村的常住人口來看，仍以老人、婦女、兒童為主，難以承擔艱巨的農業生產活動，因而需要鼓勵青壯年農民返鄉學習和培訓，通過他們的血緣和地緣網絡在鄉親中傳播政策，引領鄉村振興建設。另外，純企業化的旅游開發方式容易出現產品同質化，而當地居民具有濃厚的鄉土氣息，本身是一種重要的旅游吸引物，具有無法模仿的競爭優勢，因此，在鄉村旅游發展中應把當地居民納入開發體系之中，展現獨特的鄉土人情，以形成更持久的吸引力。

（四）做好政策宣傳工作，營造鄉村旅游本土化氛圍

扶貧政策在基層執行時可能會出現政策效果減弱、政策傳遞滯后等情況，而政策宣傳則是普及政策內容和解答目標群眾疑惑的有效方式之一。在鄉村旅游扶貧政策宣傳中，基層政府要真正理解旅游扶貧的用意，不能片面追求經濟的增長，要全方位、多渠道地對扶貧政策進行宣傳，以贏得農民的理解和支持。由于農民獲取政策信息的渠道狹窄，大部分只能通過傳統媒體獲知政策文本，他們只能將政策最終的結果與政策文本進行比較，卻無法知曉現實因素對政策效果的影響，往往對鄉村旅游持半信半疑態度。因此，基層官員要耐心做好扶貧政策解答工作，積極宣傳本地的旅游資源和發展前景。Sharply認為“鄉村旅游可持續發展的本質就是本地化”[14]，而實現鄉村旅游本地化最重要的兩個途徑就是產業鏈本地化和經營者共生化。政府要對本地的特色資源進行摸底調查，進行產品分類，對貧困地區土特產品進行深加工和個性化包裝，實現產業鏈本地化，以解決鄉村旅游低層次的重復建設和產品同質化問題。同時，為滿足較高層次顧客需要，必須引進經驗豐富的經營者，引導其與本地經營者實現共生互補，以保證鄉村旅游可持續發展。

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[責任編輯：楊一帆]

Abstract： A good poverty alleviation policy is the basis for rural revitalization. However， any policy needs to be implemented effectively. Using model analysis and qualitative research methods， based on Smith's policy implementation process model， from the four dimensions of policy framework， implementing agency， target group and policy environment， the implementation status of rural tourism poverty alleviation policy in Hubei Province is analyzed， and it can be found： the rural tourism policy of Hubei Province has initially formed a system and achieved remarkable results， however， there are various problems such as weak policy operability， implementation bias of implementing agencies， low quality of target groups， and homogenization of rural tourism. It is necessary to improve the policy framework， optimize the executive capability of the implementing agencies， and enhance the quality of the target group and social environment to optimize the implementation effects of rural tourism poverty alleviation policies.

Keywords： Hubei Province; Rural Tourism; Poverty Alleviation Policy; Policy Implementation; Smith Model