新時代監(jiān)察法學(xué)理論體系的科學(xué)建構(gòu)

秦前紅 石澤華

2018年以來，學(xué)界已有不少關(guān)于構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)學(xué)科的呼聲，部分地區(qū)已經(jīng)作出探索。但是，對于當(dāng)前意義上的監(jiān)察法學(xué)研究與本輪監(jiān)察體制改革之前的監(jiān)察法學(xué)研究之間究竟存在何種關(guān)聯(lián)，監(jiān)察法學(xué)之理論研究及其學(xué)科建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以哪些學(xué)說觀點為主要依據(jù)及指導(dǎo)，以哪些內(nèi)容為研究對象，以及監(jiān)察法學(xué)有哪些基本范疇等問題，學(xué)界尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究，本研究嘗試填補空白。

一、構(gòu)建監(jiān)察法學(xué)理論體系的現(xiàn)實意義

當(dāng)前意義上的監(jiān)察法學(xué)研究，旨在研究以“監(jiān)察全面覆蓋”為主要特征的我國國家監(jiān)察有關(guān)理論與實踐問題，其指向的是從國家機構(gòu)序列層面而言的統(tǒng)一監(jiān)察，故可稱作國家監(jiān)察法學(xué)。

實際上，我國傳統(tǒng)法學(xué)理論上并沒有“國家監(jiān)察法學(xué)”這個術(shù)語。新中國成立初期，我國先后設(shè)立了中央人民政府人民監(jiān)察委員會和作為國務(wù)院組成部門的監(jiān)察部，后來監(jiān)察機關(guān)在“文革”期間被撤銷。從1987年監(jiān)察部成立到2018年行政監(jiān)察法廢止，我國行政監(jiān)察學(xué)之研究與行政監(jiān)察制度之變革相生相伴。現(xiàn)代意義上的中國行政監(jiān)察制度走過了30年，我國行政監(jiān)察學(xué)的研究亦主要立足于此。所謂行政監(jiān)察學(xué)，旨在研究以“行政內(nèi)部監(jiān)察”為主要特征的我國行政監(jiān)察有關(guān)理論與實踐問題，其指向的是從行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)層面而言的行政監(jiān)察。

當(dāng)前意義上的國家監(jiān)察法學(xué)研究與過去的行政監(jiān)察學(xué)研究之間有著幾乎完全不同的面向。新時代，監(jiān)察法學(xué)研究如若陳陳相應(yīng)、不思進(jìn)取，必將落伍于時代。有鑒于此，在國家監(jiān)察法學(xué)層面開啟監(jiān)察法學(xué)理論研究及其學(xué)科建構(gòu)的新篇章，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。為更大程度地凝聚改革共識，更好地發(fā)揮理論研究的指引和糾偏作用，也有必要提出并建立一套系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密、自給自足的監(jiān)察法學(xué)理論體系。

二、我國監(jiān)察法學(xué)研究的理論基點

監(jiān)察法學(xué)之理論建構(gòu)，首先要建立在科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摶c之上。在嚴(yán)格區(qū)分“監(jiān)察法學(xué)”和“監(jiān)察法”的前提下，所謂監(jiān)察法學(xué)之理論基點，強調(diào)的主要是此學(xué)科存在并延續(xù)的立論依據(jù)和理論前提。

（一）社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則和民主集中制

社會主義國家權(quán)力監(jiān)督原則是權(quán)力制約原則在社會主義國家的一種具體實踐，與西方傳統(tǒng)的分權(quán)與制衡原則相對應(yīng)。以分權(quán)與制衡原則為理論基點，目前世界范圍內(nèi)主要形成了代議機關(guān)下設(shè)監(jiān)察專員、行政機關(guān)內(nèi)設(shè)行政監(jiān)察機構(gòu)和獨立監(jiān)察三種監(jiān)察模式。我國當(dāng)前的國家監(jiān)察模式與前述三種情形皆有差異。我國憲法第3條第1款規(guī)定了中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則，其所形成的一元憲制結(jié)構(gòu)和權(quán)力二層級構(gòu)造，決定了監(jiān)察機關(guān)的憲法定位應(yīng)是人大監(jiān)督之下行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。正是在此基礎(chǔ)上，我國從國家機構(gòu)序列層面而言的國家監(jiān)察制度才有可能形成。

（二）公職人員廉潔義務(wù)

關(guān)于公務(wù)員制度的一個廣受認(rèn)可的原則是：公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵循廉潔義務(wù)。公務(wù)員之廉潔義務(wù)關(guān)涉至少有三：一是個人品德及社會風(fēng)氣，二是政府聲譽及公正信任，三是公權(quán)行使及政權(quán)穩(wěn)定。正如著名啟蒙思想家孟德斯鳩所言：在共和政體和民主政治中，品德是一種國家力量。如果貪污、墮落、腐化，那么法治就會癱瘓，“共和國就成了巧取豪奪的對象。它的力量就只是幾個公民的權(quán)力和全體的放肆而已”。

我國公務(wù)員的廉潔義務(wù)是由憲法和法律共同規(guī)定的，其規(guī)范結(jié)構(gòu)包括命令性規(guī)范和禁止性規(guī)范。我國國家監(jiān)察制度對公務(wù)員廉潔義務(wù)之拓展在于，將其延伸至公職人員廉潔義務(wù)，并具體指向監(jiān)察法第3條所稱的“所有行使公權(quán)力的公職人員”以及第15條所列舉之“6類公職人員”和“有關(guān)人員”。

三、我國監(jiān)察法學(xué)研究的理論指導(dǎo)

近年來，國家監(jiān)察體制改革為全面推進(jìn)依法治國作出了重要貢獻(xiàn)，但由于改革實踐長期缺乏基本理論的指引，諸項改革舉措之間在系統(tǒng)性、全局性和關(guān)聯(lián)性上還存在進(jìn)步空間。為此，理論及實務(wù)界應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察法治原理為理論指導(dǎo)，有序推進(jìn)我國監(jiān)察法學(xué)理論研究和監(jiān)察體制改革發(fā)展。監(jiān)察法治原理的核心價值，乃是通過憲法法律來調(diào)整整個國家監(jiān)察活動。

（一）合法性原則

合法性原則也即形式上的監(jiān)察法治，或稱狹義上的依法監(jiān)察。監(jiān)察法治所蘊含的監(jiān)察合法化邏輯，本質(zhì)上就是要求一切監(jiān)察活動都符合法律，由此在最低程度上使其獲得形式正當(dāng)性。合法性原則作為監(jiān)察法治的基本要求和最低標(biāo)準(zhǔn)，是一切監(jiān)察有關(guān)制度及活動必須符合的前提。在法律適用層面，合法性原則為監(jiān)察活動提出了以下要求：一是法律優(yōu)越，由此確認(rèn)法律與監(jiān)察活動的上下位關(guān)系，保證立法權(quán)相對于監(jiān)察權(quán)的優(yōu)越地位，其基本含義是不抵觸;二是法律保留，即某些法律事項必須由法律規(guī)定;三是依法規(guī)（一般性規(guī)范）監(jiān)察。在具體工作層面，合法性原則還為監(jiān)察活動進(jìn)一步提出主體合法、內(nèi)容合法、程序合法和方式合法等要求。

（二）民主正當(dāng)性原則

民主正當(dāng)性原則乃是合法性原則的一種更高層次的表現(xiàn)形式，符合法律的監(jiān)察于此意義上得到了政治意義上的合法化，其根源則是多數(shù)民主制所賦予的正當(dāng)性。民主正當(dāng)性原則作為監(jiān)察法治的基本方略和一般標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)在監(jiān)察改革方案的討論與形成、監(jiān)察有關(guān)制度及立法的制定與通過、各級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和其他工作人員的產(chǎn)生與履職以及各級監(jiān)察機關(guān)的組織運作與日常活動等各個方面。民主正當(dāng)性原則之缺陷，在于容易犧牲少數(shù)群體的利益，其正當(dāng)性之補強一方面需要結(jié)合共識型決策模式的優(yōu)勢，另一方面更重要的是必須秉持以人權(quán)保障原則作為監(jiān)察法治的價值取向和最高標(biāo)準(zhǔn)。

（三）功能優(yōu)化原則

功能優(yōu)化原則是提升反腐效能以及實現(xiàn)國家監(jiān)察體系與能力現(xiàn)代化的必然要求，既為監(jiān)察法學(xué)之緣起提供了實質(zhì)意義上的理論依據(jù)，同時也是監(jiān)察法學(xué)之延續(xù)及發(fā)展的重要目標(biāo)，因此是監(jiān)察法治的直接目標(biāo)和較高標(biāo)準(zhǔn)。這種功能主義的權(quán)力配置原理，要求將各種國家任務(wù)的相應(yīng)職權(quán)配置給在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢的機關(guān)，由此一方面“實質(zhì)性填充民主集中制的內(nèi)涵”，另一方面也實質(zhì)性解釋了我國監(jiān)察機關(guān)之獨立憲法地位。功能優(yōu)化原則不僅表現(xiàn)在國家憲制結(jié)構(gòu)層面，也同樣適用于監(jiān)察法律實施層面，包括以功能優(yōu)化原則為指導(dǎo)進(jìn)行立法修法、監(jiān)察執(zhí)法和司法適用等。

（四）人權(quán)保障原則

人權(quán)保障原則是建設(shè)中國特色社會主義法治國家的必然趨勢，是監(jiān)察法治的價值取向和最高標(biāo)準(zhǔn)。尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代民主政治最基本的價值觀念、文本表達(dá)和制度要求，是社會主義政治文明的重要標(biāo)志。憲法法律應(yīng)當(dāng)保障公民權(quán)利與自由的實現(xiàn)，這正是法治的價值所在。監(jiān)察法治的根本要求，就在于在憲制框架下保障公民權(quán)利與自由的實現(xiàn)。一方面，就一般公眾而言，國家監(jiān)察之存在本身即在于保障人權(quán);另一方面，就違紀(jì)、違法或者職務(wù)犯罪的監(jiān)察對象而言，監(jiān)察制度及監(jiān)察活動并非單純剝奪他們的權(quán)利，而是在懲治腐敗與保障人權(quán)二者之間各執(zhí)一端，于監(jiān)察法治天平之下作出多方考量并最終維系價值平衡。

四、我國監(jiān)察法學(xué)研究的主要對象

我國監(jiān)察法學(xué)研究的主要對象即監(jiān)察有關(guān)的法律現(xiàn)象、這些法律現(xiàn)象之間的關(guān)系以及它們與其他社會現(xiàn)象之間的關(guān)系。

（一）監(jiān)察基礎(chǔ)理論

所謂監(jiān)察基礎(chǔ)理論，是區(qū)別于監(jiān)察理論基礎(chǔ)的另一個概念，二者休戚相關(guān)，其關(guān)系大致可歸納為：前者通常圍繞后者而建立，同時后者指導(dǎo)前者之研究，并作為前者正確與否之標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察基礎(chǔ)理論，是相對于監(jiān)察法律制度和監(jiān)察實踐應(yīng)用而言的，是關(guān)于監(jiān)察制度、監(jiān)察活動有關(guān)一系列重要問題的理論概括。

（二）監(jiān)察法律制度

所謂監(jiān)察法律制度研究，所指向的是作為實然法而存在的我國監(jiān)察法律及其配套法規(guī)所確立的一系列法律制度。此種法律制度與前述作為監(jiān)察基礎(chǔ)理論而存在的所謂監(jiān)察制度之間既有聯(lián)系又有差異，乃是實然與應(yīng)然、實踐與理論的區(qū)分關(guān)系。監(jiān)察法律制度的研究范圍至少包括五個方面：監(jiān)察組織及其內(nèi)外關(guān)系、監(jiān)察職權(quán)及其范圍、監(jiān)察措施及其程序、監(jiān)察法律制度與其他法律制度的銜接、監(jiān)察法律責(zé)任。

（三）監(jiān)察實踐應(yīng)用

所謂監(jiān)察實踐應(yīng)用，是指對各項監(jiān)察業(yè)務(wù)有關(guān)理論與實踐的研究以及對監(jiān)察管理學(xué)的研究。此方面的研究需注意以下兩點：1. 在法律適用層面，如何在遵循法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定的前提下因地制宜、因時制宜。這里一個重要表現(xiàn)就是：面對不同監(jiān)察領(lǐng)域和監(jiān)察對象之間的較大差異，如何秉持權(quán)力行使的科學(xué)性和謙抑性。2. 在日常運作和管理層面，一方面，在監(jiān)察管理的過程中需要有效運用現(xiàn)代管理科學(xué)有關(guān)理論，提升監(jiān)察實效，實現(xiàn)由經(jīng)驗型監(jiān)察管理到科學(xué)化監(jiān)察管理的轉(zhuǎn)變;另一方面，還要注意強化自我監(jiān)督和外部監(jiān)督，避免“燈下黑”。

五、我國監(jiān)察法學(xué)研究的基本范疇

學(xué)科范疇是學(xué)科建立的基礎(chǔ)。當(dāng)前，學(xué)界對監(jiān)察法學(xué)基本范疇的研究相當(dāng)薄弱，還沒有形成對哪些范疇?wèi)?yīng)當(dāng)歸于監(jiān)察法學(xué)基本范疇的統(tǒng)一認(rèn)識。本文認(rèn)為，下述四對范疇可以作為監(jiān)察法學(xué)的基本范疇。

（一）監(jiān)察法與監(jiān)察法治

監(jiān)察法與監(jiān)察法治，是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系的邏輯起點。它們不僅涉及監(jiān)察法學(xué)理論體系的構(gòu)成，也直接關(guān)乎監(jiān)察法學(xué)理論與實踐的有機統(tǒng)一。我們甚至可以認(rèn)為，監(jiān)察法與監(jiān)察法治是監(jiān)察法學(xué)研究過程中最基本的一對關(guān)系。如此定位，與監(jiān)察法治原理作為監(jiān)察法學(xué)理論建構(gòu)之指導(dǎo)、理論體系之基石、價值評判之尺度的地位是一致的。離開監(jiān)察法與監(jiān)察法治的監(jiān)察法學(xué)研究，必然成為無源之水、無本之木。

（二）監(jiān)察權(quán)（力）與監(jiān)察權(quán)利

監(jiān)察權(quán)（力）與監(jiān)察權(quán)利是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系的核心內(nèi)容。人民主權(quán)學(xué)說的一個著名論斷即在于“主權(quán)在民”。監(jiān)察權(quán)力來源于公民權(quán)利，在根本上統(tǒng)一于公民權(quán)利。這與我國憲法規(guī)定的主權(quán)邏輯和治理邏輯是一致的，即各級人大是人民行使權(quán)力之機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。當(dāng)前，我國監(jiān)察法學(xué)對于監(jiān)察權(quán)利尚處在零星的呼吁階段。筆者以為，監(jiān)察權(quán)利應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察權(quán)一起被列為監(jiān)察法學(xué)的基本范疇，乃至作為監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系之核心內(nèi)容。

（三）監(jiān)察主體與監(jiān)察對象

監(jiān)察主體與監(jiān)察對象是監(jiān)察法學(xué)研究中最重要的兩個主體，是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系中的重要內(nèi)容和主要載體。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察主體主要有兩種類型：一類是國家監(jiān)察委員會、地方各級監(jiān)察委員會等獨立一級監(jiān)察機關(guān);另一類是獨立一級監(jiān)察機關(guān)的派駐機構(gòu)和派出專員。二者之區(qū)分，關(guān)鍵有二：一是明確對象范圍、主體地位、授權(quán)性質(zhì)和前提條件;二是厘清獨立一級監(jiān)察機關(guān)與其派駐機構(gòu)（派出專員）在諸多方面的差異。此外，監(jiān)察主體的相關(guān)問題還包括主體資格和責(zé)任承擔(dān)、職責(zé)權(quán)限和超越職權(quán)等。關(guān)于監(jiān)察對象的識別標(biāo)準(zhǔn)，人大代表作為監(jiān)察對象之特殊性，國有企業(yè)、公辦單位、基層群眾性自治組織中的（從事）管理（的）人員作為監(jiān)察對象之特殊性，“有關(guān)人員”納入監(jiān)察對象是否合理、如何區(qū)別對待等，都值得進(jìn)一步探討。

（四）監(jiān)察行為與監(jiān)察責(zé)任

監(jiān)察行為與監(jiān)察責(zé)任是監(jiān)察法學(xué)研究中的關(guān)鍵銜接點，是監(jiān)察法學(xué)基本范疇體系中的重要內(nèi)容和核心機制。目前，我國監(jiān)察法學(xué)研究尚無“監(jiān)察行為”之概念，而此概念之提出，或可解決目前監(jiān)察法學(xué)研究中的許多難點。參考行政法學(xué)理論和行政法律體系，通常將行政行為與行政權(quán)區(qū)分開來進(jìn)行研究。行政行為作為行政法的核心概念，幾乎貫穿整個行政法學(xué)理論及法律體系。這對監(jiān)察法學(xué)研究亦有借鑒意義。

以監(jiān)察行為概念為中心，還可引申出監(jiān)察行為能力和監(jiān)察主體資格等概念，進(jìn)而實現(xiàn)監(jiān)察責(zé)任與監(jiān)察主體、監(jiān)察權(quán)等概念的并軌。在現(xiàn)代法治國家，權(quán)責(zé)一致原則是權(quán)力運行和機構(gòu)設(shè)置的一項基本要求。監(jiān)察主體履行監(jiān)察權(quán)繞不過去的一個問題是：以誰的名義辦案？誰來承擔(dān)責(zé)任？怎么承擔(dān)責(zé)任？所謂監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，指的是監(jiān)察人員違反監(jiān)察法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。有關(guān)問題至少包括哪些情形下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任、有哪些機制以追究相關(guān)責(zé)任、誰來追究相關(guān)責(zé)任、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等4個層面。如果從監(jiān)察行為出發(fā)，便可以使監(jiān)察權(quán)、監(jiān)察主體、監(jiān)察行為、監(jiān)察責(zé)任等多重概念在現(xiàn)實中實現(xiàn)有序映射。