南平市PPP項目的融資困境與對策建議

周良偉

摘 要：本文結(jié)合南平市PPP項目開展情況，分析項目融資難的原因，從項目各參與方立場出發(fā)，提出解決PPP項目融資難題的基本策略和方法。

關(guān)鍵詞：融資;困境;對策;社會資本;金融機構(gòu)

1 南平市PPP項目融資難的概述

南平市PPP工作在市委、市政府堅強領(lǐng)導(dǎo)及各部門積極配合下，堅持“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險”的定位，規(guī)范推廣運用PPP。截至2018年12月，入財政部信息平臺項目41個，投資金額830.69億元。其中，入管理庫34個，金額634.31億元。落地項目27個，金額564.50億元。入庫和簽約落地個數(shù)位居全省第五，投資金額位居全省第一。2017年以來，國家各部委相繼出臺了一系列規(guī)范性文件，開展自查清理工作，金融機構(gòu)風(fēng)控部門對于PPP項目合規(guī)性審查愈發(fā)嚴(yán)格，加之當(dāng)前銀根緊縮，對于純政府付費或大額度可行性缺口補助等項目，由于項目自身現(xiàn)金流不足以覆蓋項目成本，加之項目自身前期審批手續(xù)不齊等，金融機構(gòu)很難審批放款，造成部分項目停工，PPP項目融資難問題突出。截至2018年12月，南平市PPP項目簽約比例為65.85%，已落地項目中完成融資的PPP項目比例為44.4%，PPP項目融資難在一定程度上阻滯了項目推進。

2 PPP項目融資難的原因分析

目前PPP風(fēng)險分擔(dān)及防范機制沒有系統(tǒng)構(gòu)建起來，融資難愈加普遍是正常的事，在金融環(huán)境收緊的時候更易爆發(fā)。當(dāng)前在PPP強監(jiān)管背景下，國家各部委相繼出臺了一系列規(guī)范性文件，PPP市場規(guī)模增速下降，資本金受制于債務(wù)性資金的“穿透”監(jiān)管，融資面臨更嚴(yán)格的合規(guī)性審查或項目退庫風(fēng)險，金融機構(gòu)對融資更為謹(jǐn)慎。由于目前PPP相關(guān)制度尚未健全，社會各界人士對PPP項目的理解認知不一，項目怎樣才算是合規(guī)，合規(guī)的PPP項目是否隱性負債，一直沒有相關(guān)政策文件予以明確，有的金融機構(gòu)因此存在“觀望心態(tài)”，尚未授信的項目就“停貸”，已授信的項目就“惜貸”。總體上看，融資難、融資貴的現(xiàn)象在短期內(nèi)較為突出。

2.1 從政府方角度進行原因分析

目前優(yōu)質(zhì)PPP項目相對稀少、政策協(xié)同與配套相對不夠、PPP項目前期準(zhǔn)備工作“不到位”、地方財力趨緊等因素，進一步加劇了項目不規(guī)范、融資難等問題。原因有：一是地方在配置土地、資源等資產(chǎn)時，往往遇到法規(guī)不銜接等政策顧慮。二是PPP項目前期準(zhǔn)備工作“不到位”問題。存在較大部分項目以可研（部分項目為“大可研”）的估算，甚至匡算造價開展PPP招商，加大財政支出預(yù)測，不利于財政支出分析，占用支出空間，也不利于精確有效控制投資額和今后預(yù)決算審計工作。三是出現(xiàn)了PPP“大干快上”的傾向，有些項目未經(jīng)嚴(yán)格論證導(dǎo)致項目質(zhì)量不高、規(guī)范性不強，這將為未來PPP的支付風(fēng)險埋下了較大隱患。

2.2 從社會資本方角度進行原因分析

社會資本只做工程不管運營，又不增信，自然出現(xiàn)融資難。原因是多方面的：其一，大多數(shù)股東以施工企業(yè)為主，以賺取施工利潤為主要目的，缺乏與政府、金融機構(gòu)長期合作的意愿，重建設(shè)輕運營。其二，社會資本為降低資產(chǎn)負債率、不增加現(xiàn)有負債、加強風(fēng)險隔離等，更愿意“出表”，不愿提供擔(dān)保，加劇了融資增信這一難點。部分強勢客戶融資條件高，比如要求債權(quán)融資期限與PPP合同期限同步。其三，部分社會資本缺乏契約精神。PPP項目存在社會資本談判時間長、合同簽約落地難、資本金遲遲不到位、項目推進緩慢等情況。原因多方面，有政策不夠完善、缺少前期審批手續(xù)，但社會資本缺乏契約精神，存在先中標(biāo)后談判的思想也是原因之一。在社會資本收到中標(biāo)通知書后，社會資本提出一攬子的問題，幾十條甚至幾百條修改條款，再談判時間長，進一步加劇融資難度。

2.3 從金融機構(gòu)方角度進行原因分析

目前除了政策性銀行（國開行等）以外的商業(yè)銀行對PPP投資貸款持較謹(jǐn)慎態(tài)度，創(chuàng)新動力不足。金融機構(gòu)風(fēng)險管控部門基于風(fēng)險防控，對PPP項目屬性、項目收益以及主體擔(dān)保方面要求更加嚴(yán)格。原因是多方面的：其一，金融機構(gòu)項目貸款審批主要基于歷史經(jīng)營的信貸評估體系，PPP項目公司大都因為成立時間短，經(jīng)營業(yè)績有限、有效資產(chǎn)抵押物少、成長過程中不確定因素多，特別是信息不對稱、資本退出難等瓶頸問題，影響金融機構(gòu)的投資預(yù)期，加大了PPP項目評估難度。其二，目前PPP項目整體質(zhì)量不高，契約意識不強，資產(chǎn)變現(xiàn)較難，尤其是PPP項目的公共性導(dǎo)致資產(chǎn)抵押、權(quán)利質(zhì)押的利益主張受到限制，金融機構(gòu)對于這些風(fēng)險缺乏有效的防控措施。其三，大多數(shù)PPP項目周期長、資金需求大，金融市場現(xiàn)有資金多為短期限、偏剛兌，容易出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性錯配。金融機構(gòu)擔(dān)心目前合作的社會資本提前抽身、政策變動風(fēng)險的發(fā)生，在PPP項目長期運營、政策等風(fēng)險沒有社會資本與政府承擔(dān)、第三方提供增信措施不足的情況下，金融機構(gòu)還是傾向于傳統(tǒng)的抵質(zhì)押貸款。

3 解決PPP項目融資難的對策建議

PPP融資難是政策環(huán)境、政府、社會資本、金融機構(gòu)等多方原因形成的，下面將從政府、社會資本、金融機構(gòu)等各方提出解決PPP項目融資難的建議：

3.1 規(guī)范發(fā)展，提高可融資性

政府方應(yīng)加強PPP監(jiān)管，規(guī)范項目運作，促進項目質(zhì)量提升，繼續(xù)推進財政發(fā)改、金融機構(gòu)、行業(yè)主管部門等領(lǐng)域改革，出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策提高各方參與PPP項目的積極性，進一步提高項目可融資性。首先，要堅持規(guī)范發(fā)展。一是統(tǒng)籌考慮，尤其對于支出責(zé)任較高縣市區(qū)，策劃具有價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。重視項目前期各項準(zhǔn)備工作，滿足行業(yè)管理規(guī)定和基本建設(shè)程序。針對財預(yù)〔2017〕50號、87號、財辦金92號等規(guī)范性文件，組織開展學(xué)習(xí)，認真貫徹落實相關(guān)文件的精神要求，逐一排查整改，確保項目開展合法合規(guī)。其次，要把好項目入口關(guān)、嚴(yán)格項目入庫。堅持要求不適宜采用PPP模式、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，杜絕無法實現(xiàn)物有所值、財力無法承受、不具可融資性的項目。完善落地項目，建議實施機構(gòu)結(jié)合項目具體情況，系統(tǒng)性梳理建設(shè)規(guī)模（尤其工程包、“大可研”項目），嚴(yán)格控制投資，降低財政支出。盡快完善項目前期審批手續(xù)，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，完成項目融資。組織完善項目績效考核管理體系，合理分配風(fēng)險、嚴(yán)格按效付費、降低財政支出壓力。尤其是，嚴(yán)把支出紅線，建立財承監(jiān)測系統(tǒng)，開展PPP項目財政支出責(zé)任專項核查，確保一般公共預(yù)算支出“10%的紅線”以內(nèi)。最后，出臺相應(yīng)優(yōu)惠政策推動各類金融機構(gòu)參與。目前僅政策性金融機構(gòu)尤其是國開行方面對PPP政策支持相對較多，商業(yè)銀行在這方面的政策尚不明朗，因此需要進一步出臺更多優(yōu)惠政策，提高各類商業(yè)金融機構(gòu)參與的積極性。發(fā)揮PPP基金的支持引導(dǎo)作用，以此提高融資的可獲得性，促使社會資本參與到項目之中。開展融資擔(dān)保，這是當(dāng)前政策不完善背景下用來控制風(fēng)險的必要措施，政府可建立財政支出責(zé)任風(fēng)險基金，提供一定的融資或增信支持。

3.2 明確責(zé)任，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)

社會資本方應(yīng)深刻認識到社會資本的責(zé)任不僅是“B”——建設(shè)，更主要的是“O”——經(jīng)營和管理。要優(yōu)化合作安排，實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)，基于長期運營，規(guī)范開展PPP投融資業(yè)務(wù)。首先，在 PPP項目中真正轉(zhuǎn)變重建設(shè)、輕運營的思維，關(guān)注運營績效、風(fēng)險共擔(dān)，充分發(fā)揮社會資本在融資、建設(shè)、運營等方面的比較優(yōu)勢，努力拓展市場，積極開展真股權(quán)、規(guī)范的PPP業(yè)務(wù)。其次，嚴(yán)格按照國資委下發(fā)的國資發(fā)財管〔2017〕192號《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》的要求，要建立健全 PPP項目管理制度，從預(yù)算約束、事前可研決策、事中項目實施管理、事后投資評價等方面細化管控流程，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的管理機制，加強企業(yè)投資、財務(wù)、法務(wù)、審計等部門的協(xié)同配合，形成管控合力。企業(yè)總部要加強集團管控，明確集團對PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級子企業(yè)的具體管理責(zé)任，加強對重大投資的管控，嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟性的項目，杜絕盲目決策，遏制短期行為，抑制“跑馬圈地”“工程拉動”等亂投資行為，嚴(yán)格規(guī)模控制，防止推高債務(wù)風(fēng)險。最后，鑒于PPP項目期限較長，出于防范風(fēng)險考慮，同時也是為了解除PPP項目融資的后顧之憂，社會資本方應(yīng)當(dāng)超前考慮退出機制，在投資決策前就考慮項目融資安排。社會資本方可增厚項目資本金、資產(chǎn)證券化、IPO等。

3.3 轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，提供專業(yè)服務(wù)

金融機構(gòu)方應(yīng)不斷進行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，主動幫助地方政府謀劃PPP項目、設(shè)計主要交易結(jié)構(gòu)，所以金融機構(gòu)自己要調(diào)整。首先，業(yè)務(wù)要前移，前端介入項目，從協(xié)助地方開展PPP項目謀劃和前期研究論證工作開始，提供融資、財務(wù)等專業(yè)顧問服務(wù)。其次，要認識到長期投資的風(fēng)險，做更多的盡職調(diào)查，嚴(yán)格評估PPP合同條款、社會資本的組成、施工質(zhì)量、運維規(guī)劃以及概預(yù)算包括投資回報率，倒逼社會資本認真準(zhǔn)備長期運維。要密切關(guān)注社會資本、項目入庫合規(guī)性，以及地方債務(wù)、財政管理與年度預(yù)算等，加強對PPP項目融資的風(fēng)險防范工作。最后，選擇重運營、契約精神好的社會資本作為合作伙伴，全程參與項目。

4 結(jié)語

綜上所述，在政府投資需求大和嚴(yán)控政府債務(wù)的背景下，南平市將積極尋求更多的社會資本參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，發(fā)揮出社會資本的技術(shù)和資金優(yōu)勢，創(chuàng)造出更多經(jīng)濟社會效益。同時，也要加強對PPP項目融資的風(fēng)險防范工作，采取有效措施，降低融資風(fēng)險，保障PPP項目各個參與方的切身利益，促使南平市PPP項目順利地進行下去。

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