房屋征遷貨幣化安置視角下房票制度的思考

唐偉杰 陳雪婷 高潔 陳暉 林巧婷

摘要：泉州市泉港區政府為加快解決泉港石化工業區“廠村混雜”問題，保障周邊群眾生命財產安全，決定組織實施泉港石化工業區安全控制區搬遷項目。政府為探索破解拆遷安置困境，在全區范圍內推行“房票”安置新模式。從泉港房屋征遷貨幣化安置背景出發，通過文獻研究和實地調研闡述當前泉港區房票安置的探索與特點，根據實地調研過程中房票推行的情況，針對當前泉港區陷入房票成“綁票”的困境進行分析，并對“房票”新模式在泉港地區廠村混雜背景下推廣實踐提出反思。

關鍵詞：貨幣化安置房票政策房屋征遷

一、文獻綜述

目前國內關于房票政策的研究還不多見，已有研究大多集中在城中村改造與宅基地的整理與退出領域，實行房票政策的地方也不多，且各地房票安置政策各有異同。已知實行房票政策的地區主要有安徽省安慶市、安徽省銅陵市、浙江省湖州市、山東省以及內蒙古郭爾多斯市東勝區。

從房票主管部門來看，一般是建設部門（銅陵市）或者國土部門（安慶市）負責，有的則是在名義上兩者聯合，實際具體由建設部門負責。“房票”安置的實施主體通常是下一級的各片區人民區政府或者街道辦事處進行政策實施落實，如嵊州市指定“城中村改造工作領導小組辦公室負責制定‘房票安置的具體實施方案，會同城中村改造房屋征收實施單位共同實施”[1]。

從“房票”的購買標的來看，各地房票的使用范圍一般限定在“房票”發行地的城市總體規劃用地范圍，例如2015年年初浙江省臺州市路橋區在城中村改造中提出了“房票”式安置的政策，規定房票必須實名制，只可在路橋區范圍內使用[2]。

在使用性質上，購買標的為一手商品住宅，少量城市（衢州市、銅陵市）允許存量房（二手房），限制使用“房票”購買商業、辦公性質的商品房;可用“房票”抵付購房款，不允許買賣“房票”、更不能兌換現金。例如2010年安徽省銅陵市在棚戶區改造中，居民可用房票選購政府投資的安置房，也可選購政府組織在商品住房項目中團購的安置房[3]。2015年安徽省安慶縣提出了房票政策的拆遷新模式，被征收人自行向參與房票結算的房地產開發企業購買商品住房用于房屋征收安置[4]。2015年年初浙江省臺州市路橋區購買價值大于或等于房票總額的一手商品房，不得轉讓、買賣、套現，只可在被征收人、房地產開發企業、征收人之間流通[2]。山東省2016年5月8日出臺政策，對于自愿退出宅基地的農民，按照補償標準發放房票，可抵作購買商品房的房款[5]。

房票定價機制以及優惠政策是房票的核心內容。各地在定價上基本做到同市場接軌，差別在于以縣（區）為單位還是規劃單元為單位去評估市場價是多少[2]。鄂爾多斯市通過公開招標收購房源，入選的房源充分考慮市場價。“政府委托五家評估公司對開發商的項目進行市場化評估，去掉一個最高價，去掉一個最低價，從其余三家取平均價確定政府對房源的控制價，最低的“三類地段”折算后房屋價格為每平方米3822元。”[6]。房票的安置優惠基本上是政府方優惠，房企則基本沒有，僅僅有些“對購買商品房安置的被征收人給予團購價格的優惠，不得隨意漲價和捂盤，按合同約定交付房屋”（路橋區）的軟性表述。相比而言，安徽城市的“房票”政策中房企優惠幅度更大一些[2]。浙江省湖州市吳興區的房票可折價入股，享受分紅[7]。

二、泉港區“房票式”安置的探索

（一）泉港“房票”安置背景

2017年泉港區政府為加快解決泉港石化工業區“廠村混雜”問題，保障周邊群眾生命財產安全，決定組織實施泉港石化工業區安全控制區搬遷項目，在文件中提出房票安置的方案。泉港區“房票”安置指被征遷人全部選擇貨幣補償并且有意向在泉港區域內購買商品房實現住房安置，征遷人將可安置面積內的房屋征遷補償款、補助和獎勵金以等值“房票”形式作為補償資金憑證提供給被征遷人，被征遷人持房票購買泉港區域內的商品房，并通過房票與結算部門進行資金結算。泉港區政府房票補償金額來源于政府貸款，在房票補償額度上有一定程度上的主觀限制。

（二）泉港區“房票”面值

房票初始面額由可安置面積內的房屋征遷補償款（包含主體結構補償、室內二次裝修補償、貨幣補償補助金、按期簽約騰空獎勵金）和區內購房獎勵金兩部分組成。房票上的房屋征遷補償預留款是按照“可安置面積”內1500元/平方米預留，其他的房屋征遷補償款會用“現金存單”另外支付。而區內房購房獎勵金是最高標準為1810元/平方米（指第一時段內簽訂協議并購買簽訂限價協議的商品房時可享受獎勵標準。如果買的是非限價簽約房產，獎勵金會降檔，比如第一時段內簽訂協議的會降為1210元/平方米），累計申請獎勵面積不超過“可安置面積”。

（三）泉港區“房票”使用以及返現或授權

被征遷人所持有的房票僅限在泉港區域內使用，可用于購買商品住房（含二手房）。在保障人均居住面積不少于35m2的情況下，房票還可用于購買店面、鋪位、辦公用房、地下車位、儲藏間等非住宅用房（含二手房），若不想再繼續購買在可安置面積達到75%的（含授權他人使用面積）的條件下，房票剩余購房獎勵金可以用現金形式返現。房票自開具之日起，有效期為3年，僅限被征遷人本人或其配偶、父母、子女等被征遷房屋產權共有人使用，房票剩余購房獎勵金可授權他人使用。

三、泉港區“房票式”安置的特點

（一）“雙限房源”供給形式

“雙限房源”就是“限制銷售價格、限制購房”的對象為房票安置群眾。競拍房地產開發企業與政府簽訂限價開發協議，將50%以上住宅作為“雙限住房”，并制定出臺了《穩定房票房源供應及住房價格實施方案》、《關于進一步加強房地產市場調控的實施意見》等多項政策措施，對房源的銷售價格和購買對象雙向控制。簽約樓盤按照簽約協議規定明碼標價，防止坐地起價。

（二）房源置換更具經濟補償性

根據泉港區房票安置方案，持房票購房可以最高享受購房獎勵金1810元/平方米，參照商品住房市場價值，群眾的房票補償價值，基本上可以將農村自建房與城區商品房按“一比一”置換，改善居住水平。被征遷人人均建筑面積大于70m2，可安置面積=人口數×70m2;被征遷人人均建筑面積（含獎勵面積）小于70m2大于35m2的，可安置面積等于房屋認定面積（含獎勵面積）;若被征遷人人均建筑面積小于35m2，則可安置面積=人口數×35m2。綜合上述不同情況的可安置面積計算公式，在其他影響因素如樓層數、裝修檔次等，相比較貨幣安置以及產權置換而言，房票安置的經濟補償性更強，對應于市場上基本實現1：1房源置換。

四、房票補償現況

（一）房票政策補償額度低

泉港區2017年新樓盤公布的平均價格在4485元/m2，而《方案》中房屋主體結構（磚混）和二次裝修補償評估標準最高為1330/m2，政府另行給予貨幣補償補助金，按時簽約的騰空獎勵金總共計2430元/m2，與目前泉港區房地產市場價相差2155元/m2，盡管拆遷戶選擇產權調換安置或房票安置，都要經過二次裝修，按最低普通裝修費用1200元/m2，拆遷戶搬遷入住每平方房屋重置價為5600元以上。而受市場浮動因素影響，在拆遷開始后，預估泉港區的商品房平均價格會在5000元/m2左右?！斗桨浮分兴朴喌姆课莶疬w補償標準與泉港的現實行情價格存在明顯偏差。房票補償額度相對較低，與市場化不符。

（二）房票政策利益相關人問題分析

1部分征遷村民期望值過高。人們的思維方式以及心里想法會受各種因素的熏陶影響養成一套行為定向及模式，從而影響政策的執行效果。鑒于以往拆遷補償思維，部分村民們對此持有過高的期望值。部分被拆遷戶將房票定義為三平米換一平米，政府1：1置換成了表面功夫。據走訪調查，S片區的村民紛紛通過違規搶建“隨便在地上建起七層樓”，試圖換來更高的補償。許多搶建的資金甚至是通過借貸、會子得來的資金，在拆遷補償中實現利益最大化。“你沒錢，還要給別人利息還有會子，那沒有辦法，那就量，其實你這兩層可以量兩百萬，政府給你壓低，才量一百八十萬，你本來是有利的，現在變成無利的”有村民如是說。村民搶建行為得不到預期的補償值，過高的期望值與現實落差讓村民對房票產生抵觸心理，使得拆遷過程中房票的推行變得更為艱難。

2部分征遷村民不等價對換的思想。部分征遷村民缺乏對房票政策的詳細了解，傳統鄉村中口口相傳的信息傳遞，難免削弱房票的實際效用與價值。其忽略城區地段位置以及經濟發展情況等因素，認為房票的作用是可以等價對換到好地段同樣大小的房子。村民不等價對換的強烈主觀意識先入為主，忽略實際情況，房票政策就是三平米換一平米的“剝削”。從心理上對房票產生抵抗，房票政策的執行效果大大削弱。

五、房票政策的實踐反思

房票補償安置政策最好的平衡點就是達到政府、利益相關人以及第三方之間的共贏，而政府作為房票政策的制定者與實施過程中的協調者，其行為決定了這場利益博弈是否能達到共贏。

（一）房票政策問題的思考

泉港區房票政策是在廠村混雜的背景下泉港區政府實施的拆遷安置政策，其拆遷安置的資金主要來源于政府貸款。因此在執行的過程中便會存在一定的局限性，從而影響政策的有效執行。從房票面值的制定、文件以及實地調研來看，選擇房票進行補償安置是高于其他兩種補償方式。對于中下層被拆遷戶來說，他們本身條件可以等值對換到普通城區甚至距離中心較遠的房源，達到政府所謂的1∶1置換。但對于中上層拆遷戶來說，雖然他們能夠丈量對換的房票面值較高，但要等值對換到城區同等質量水平的原房子的話，便達不到1∶1置換。房票額度的局限性顯而易見。且從房票制定到實施，存在時間延遲性。當房票投放到市場并使用時，市值便可能無法與之相等價。正因為參與市場化，房票本身局限性便更加突出，跟不上日益增長的需求。在市場化運行的過程中，房票與第三方掛鉤，二者之間的接洽不夠透明、公開，便容易讓房票在推廣的過程中受到很大的阻力，使被拆遷戶對此產生誤解。房票本身在設定時便應該進行充分的調研，在廠村混雜的背景下，面臨拆遷的幾個村莊之間的差異性較大，代表性的分別是K村、S村、D村。不論是從整個村的生活水平、環境條件以及村莊本身的資源來說，差異性都是十分明顯的，村民對于拆遷補償的需求以及情感訴求都對房票政策提出一定的挑戰。

（二）行為主體之間的博弈思考

站在政府的角度上，房票政策是有利于整個泉港區發展，一方面貸款得來的拆遷安置資金可以在泉港區進行可持續發展，避免資金外流;另一方面，對于被拆遷戶來說擁有更大的自主選擇權，可根據自身的情況選擇合適的房源。泉港區人民政府作為政策制定以及實施主體可以說是用心良苦。但是在實際上，房票的補償額度的確不夠高，對于那些原本條件優越的被拆遷戶來說，他們得到的補償有一定的落差。在監管者方面，簽約開發商地產的房源價格水平的監管有所欠缺，還需加強嚴控力度，維護被征遷人的相關利益。而對于被拆遷戶來說，他們也應該切合實際，擺正舊有的拆遷就能一夜暴富的觀念。同時，被拆遷戶對于拆遷補償心存有較高的期望值，尤其是很多處在廠村混雜較嚴重的村莊，一方面他們早有想要通過拆遷從而改善生活環境的想法，另一方面又想成為拆遷的最大受益者再者，部分被拆遷戶對于房票對換的概念有所偏差，處在偏遠的廠村混雜地段房子價值很難達到預期中的單純通過房票進行等值對換。而房票政策的實施者沒有發現政策接受方與制定方之間的效果落差。因此，被拆遷戶抱怨政策制定的不合理，而制定者卻認為他們不能互相理解。這二者之間的博弈，不管是利益博弈還是情感博弈，最終目的是要達到雙方共贏，因此“同理心”是十分重要的。行為主體之間互相理解互相溝通，給雙方足夠的理性空間，房票政策的推行便會是拆遷過程中加速劑，而不是不顧被拆遷戶利益的“綁票”。

參考文獻：

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[3]銅陵市住房和城鄉建設委員會銅陵“房票”安置和諧棚改[J].城鄉建設，2014（12）：62

[4]彭日東，張君對鄂爾多斯以“房票”去庫存實現棚戶區改造的調查[J].改革發展，2017（04）：18

[5]李銘波房票安置化解征遷拆之難[J].資源與人居環境，2016（06）：73

〔本文系福建省社科規劃青年項目“福建省城鄉基層社會樣態及治理機制創新研究”（項目編號：FJ2017C051）研究成果〕

（唐偉杰、陳雪婷、高潔、陳暉、林巧婷，福建農林大學）