政績激勵、財政分權(quán)與地方政府學(xué)前教育支出

摘要：研究基于政績激勵和財政分權(quán)的地方政府公共服務(wù)供給行為偏好并提出假設(shè)，以2009-2016年30個省市地方政府學(xué)前教育支出為面板數(shù)據(jù)，實證分析發(fā)現(xiàn)地方政府競爭強度與地方政府學(xué)前教育支出存在顯著負相關(guān)關(guān)系。外商直接投資越多，地方政府學(xué)前教育支出越少;經(jīng)濟增長速度越快，地方政府學(xué)前教育支出越少。地方政府財政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出存在正向關(guān)系，但是并不顯著。根據(jù)上述研究結(jié)論，認為如何激勵地方政府加強學(xué)前教育支出仍是亟須解決的問題。

關(guān)鍵詞：政績激勵財政分權(quán)學(xué)前教育支出

一、問題提出

自實施學(xué)前教育三年行動計劃以來，我國學(xué)前教育領(lǐng)域有了很大的發(fā)展，地方政府學(xué)前教育供給責(zé)任通過政策文件也不斷強化。但據(jù)2018年數(shù)據(jù)顯示，學(xué)前教育僅占教育經(jīng)費的7.96%，說明所發(fā)布的政策文件對地方政府學(xué)前教育供給所形成的約束力并不強，地方政府學(xué)前教育供給仍極不平衡和不充分。有研究指出，政府增加對學(xué)前教育的投入有利于提高學(xué)前教育機會（劉積亮，2018;張雪，2012）。此外，公眾對學(xué)前教育質(zhì)量要求日益提高。可見，研究地方政府學(xué)前教育支出影響因素對發(fā)展學(xué)前教育具有重要意義。

二、文獻綜述與研究假設(shè)

在地方政府行為理論研究中，晉升錦標(biāo)賽（周黎安，2004;2007）和財政分權(quán)（Oi J C，1992）解釋了我國高速經(jīng)濟增長奇跡下地方政府公共服務(wù)供給行為偏好。具體而言，在晉升錦標(biāo)賽的強激勵作用下，地方政府官員存在圍繞政績展開的競爭行為，其競爭行為主要表現(xiàn)為吸引外資和發(fā)展經(jīng)濟，相應(yīng)地更傾向于發(fā)展有經(jīng)濟效益的公共服務(wù)。在分稅制改革后，財權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府財政壓力加大，會優(yōu)先發(fā)展能夠促進經(jīng)濟發(fā)展的公共服務(wù)。對此，在地方政府行為與公共服務(wù)供給的實證研究中，學(xué)者們也聚焦于從地方政府標(biāo)尺競爭和財政分權(quán)研究地方政府行為與公共服務(wù)供給的關(guān)系。但由于選擇的研究對象和指標(biāo)的不同，實證結(jié)果也不同。一方面，在地方政府標(biāo)尺競爭和財政分權(quán)下，地方官員追求政績會造成地方政府對不同公共服務(wù)有不同資源配置偏好，即教育這類非經(jīng)濟性公共產(chǎn)品，對地區(qū)經(jīng)濟增長無直接貢獻的，政府供給意愿較低，地方政府形成“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的供給格局。地方政府財政自主性越強，越有可能將財政投入到經(jīng)濟建設(shè)中，而不是教育領(lǐng)域（張軍，2007;傅勇、張晏，2007;傅勇，2010;楊東亮，2018等）。另一派學(xué)者則認為，地方政府標(biāo)尺競爭和財政分權(quán)對地方政府教育支出有促進作用（陳碩，2010;楊良松，2013;2015）。顯然，研究對象的不同和研究方法的不同導(dǎo)致結(jié)論存在爭議。本文認為，上述實證研究均以義務(wù)教育階段為研究對象，而政府對義務(wù)教育階段的支出存在一定的約束力，本文以學(xué)前教育為實證對象，更具解釋力。此外，也可以進一步對實證爭議進行檢驗，與此同時也豐富了地方政府行為與公共服務(wù)供給的研究。

目前，地方政府行為與地方政府學(xué)前教育支出關(guān)系鮮有研究，關(guān)于地方政府學(xué)前教育支出的研究主要聚焦于兩方面。一方面是我國地方政府學(xué)前教育投入績效及區(qū)域、城鄉(xiāng)差距（孫佳慧、夏茂林，2018;李祥云、徐曉，2014;趙彥俊、劉敏慧，2017;方超，2018;莊愛玲、黃洪，2015;夏茂林、孫佳慧，2019等）。另一方面是學(xué)前教育成本分擔(dān)（張雪，2016;王春元，2014;劉積亮，2018等）。上述研究指出，一是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政支付能力、人口富裕程度等因素對政府學(xué)前教育投入具有顯著影響，但結(jié)論并不一致。二是地方政府財政投入的增加對學(xué)前教育發(fā)展具有促進作用。以上研究雖對影響政府學(xué)前教育投入的因素進行了實證研究，但是結(jié)論不一，并且對影響因素的選擇未置于一個系統(tǒng)的分析框架之下進行說明，此外也無法說明地方政府行為與地方政府學(xué)前教育支出之間的關(guān)系。

因此本文基于政績激勵和財政分權(quán)，結(jié)合地方政府公共服務(wù)供給行為偏好理論，以學(xué)前教育為實證對象提出以下假設(shè)：

假設(shè)1：地方政府競爭強度與地方政府學(xué)前教育支出負相關(guān)，具體而言：

1a：外商直接投資強度與地方政府學(xué)前教育支出負相關(guān)。

1b：經(jīng)濟增長速度與地方政府學(xué)前教育支出負相關(guān)。

假設(shè)2：地方政府財政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出負相關(guān)。

三、研究設(shè)計與實證分析

（一）研究設(shè)計

1.樣本選取和數(shù)據(jù)來源。本文實證樣本為2009-2016年除西藏自治區(qū)（因數(shù)據(jù)缺失）外的30個省市面板數(shù)據(jù)。地方政府學(xué)前教育支出的數(shù)據(jù)來源于《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》。外商直接投資強度和經(jīng)濟增長速度、財政自主性的數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。控制變量學(xué)前教育資源壓力來源于各省《統(tǒng)計年鑒》及各省教育事業(yè)統(tǒng)計公報、政府網(wǎng)站，人口數(shù)量的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。

2.因變量。本文研究地方政府學(xué)前教育支出的影響因素，將其操作化為幼兒園公共財政教育事業(yè)費和基本建設(shè)支出明細（千元）在各級各類公共財政教育事業(yè)費和基本建設(shè)支出明細（千元）中的占比。

3.自變量。（1）地方政府競爭強度。地方政府競爭強度變量下分為外商直接投資強度（FDI）及經(jīng)濟增長速度，本文分別以實際利用外商投資額在GDP中的占比和GDP增速來刻畫。

（2）地方政府財政分權(quán)程度。本文財政分權(quán)程度指標(biāo)選取具有一般性，用財政自主性來進行刻畫，即操作化為一般財政預(yù)算收入在一般財政預(yù)算支出的占比。

4.控制變量。學(xué)前教育資源壓力和人口總量都會影響地方政府學(xué)前教育支出，因此本文在實證分析過程中控制這兩個變量。其中學(xué)前教育資源壓力用學(xué)前三年毛入園率來刻畫。

（二）實證分析

1.模型構(gòu)建。為了研究地方政府競爭強度和財政分權(quán)程度對地方政府學(xué)前教育支出的影響，本文選取我國2009-2016年30個省市的面板數(shù)據(jù)。以各省市學(xué)前教育支出為因變量，F(xiàn)DI、GDP增速和財政自主性為自變量，學(xué)前三年毛入園率和人口總量為控制變量，并用以上指標(biāo)構(gòu)建如下面板回歸模型（1）：

上式中i為各省市，i=1，2，…30，t為時間，t=2009，2010，…2016，y為地方政府學(xué)前教育支出，x1為FDI，x2為GDP增速，x3為財政自主性，c1為學(xué)前三年毛入園率，c2為人口總量，αi為待估參數(shù)，εit為隨機干擾項。

2.回歸分析。為了避免“偽回歸”問題，本文在模型估計之前進行單位根檢驗和協(xié)整檢驗。對各變量一階差分后，檢驗結(jié)果發(fā)現(xiàn)五個變量為一階單整變量，不存在單位根，是平穩(wěn)序列。pedroni協(xié)整檢驗結(jié)果表明五個變量的統(tǒng)計量伴隨概率均小于0.05，在5%的顯著性水平下顯著，拒絕原假設(shè)，說明五個變量之間存在長期均衡關(guān)系，排除了“偽回歸”問題的存在。接下來以學(xué)前教育支出為因變量，F(xiàn)DI和GDP增速、財政自主性為自變量，學(xué)前三年毛入園率和人口總量為控制變量進行回歸分析，運用stata15.0軟件得到回歸結(jié)果如表1所示：

表1分別列示了混合效應(yīng)模型、固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型的回歸結(jié)果，由于沃爾德F檢驗的伴隨概率為0.0000，小于0.01，在1%的顯著性水平下顯著，因此固定效應(yīng)模型優(yōu)于混合效應(yīng)模型;在固定效應(yīng)模型和隨機效應(yīng)模型的選擇中，采用huasman檢驗，檢驗得到卡方統(tǒng)計量為36.97，伴隨概率為0.0000，在1%的顯著性水平下顯著，因此固定效應(yīng)模型優(yōu)于隨機效應(yīng)模型。綜上模型選擇，最終選取固定效應(yīng)模型來估計回歸參數(shù)，由表1固定效應(yīng)模型估計結(jié)果可以看出，方程解釋平方和為0.617，說明自變量對因變量的解釋程度較好，解釋力度達到61.7%。

若自變量存在多重共線性，會導(dǎo)致模型估計參數(shù)失真，因此使用VIF方差膨脹因子方法檢驗，結(jié)果表明各個自變量的方差膨脹因子的值均小于10，方程不存在多重共線性問題。進一步對固定效應(yīng)模型進行異方差檢驗，得到卡方統(tǒng)計量為1014.42，伴隨概率為0.0000，拒絕原假設(shè)，回歸方程存在異方差，采用廣義最小二乘法（GLS）的估計方法進行回歸，得到最終的結(jié)果如表2所示：

由表2可以看出，F(xiàn)DI的回歸系數(shù)為-1.968，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明外商直接投資強度對學(xué)前教育支出有顯著的負向影響，在其他條件不變的情況下，F(xiàn)DI每增加一個百分點，學(xué)前教育支出平均下降1.968個百分點，假設(shè)1a成立。GDP增速的回歸系數(shù)為-0.0168，并且在10%的顯著性水平上顯著，表明經(jīng)濟增長速度對學(xué)前教育支出有顯著的負向影響，在其他條件不變的情況下，GDP增速每增加一個百分點，學(xué)前教育支出平均下降0.0168個百分點，假設(shè)1b成立。上述結(jié)果證明，假設(shè)一是成立的，地方政府競爭強度與學(xué)前教育支出存在負相關(guān)關(guān)系。財政自主性的回歸系數(shù)為0.0009，表明地方財政分權(quán)程度對地方政府學(xué)前教育支出具有正向影響，但是結(jié)果并不顯著，說明假設(shè)二，地方政府財政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出存在負相關(guān)關(guān)系并不成立。學(xué)前三年毛入園率的回歸系數(shù)為0.0607，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明學(xué)前三年毛入園率對學(xué)前教育支出有顯著的正向影響，在其他條件不變的情況下，學(xué)前三年毛入園率每增加一個百分點，學(xué)前教育支出平均上升0.0607個百分點，說明學(xué)前教育資源壓力對地方政府教育支出具有顯著正向影響。人口總量的回歸系數(shù)為-0.0001，并且在1%的顯著性水平上顯著，表明人口總量對學(xué)前教育支出有顯著的負向影響，在其他條件不變的情況下，人口總量每增加一個百分點，學(xué)前教育支出平均下降0.0001個百分點。

四、結(jié)論

本文基于政績激勵和財政分權(quán)下地方政府公共服務(wù)供給行為偏好的理論研究提出假設(shè)，采用2009-2016年30個省市地方政府學(xué)前教育支出為面板數(shù)據(jù)實證檢驗了地方政府競爭強度、財政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出之間的關(guān)系并得出以下結(jié)論：

第一，檢驗結(jié)果表明，本文假設(shè)一得到驗證，地方政府競爭強度與地方政府學(xué)前教育支出存在顯著負相關(guān)。意味著，地方政府越關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，對學(xué)前教育這類對經(jīng)濟效益無直接貢獻的非經(jīng)濟性公共服務(wù)支出就越少。現(xiàn)今，學(xué)前教育領(lǐng)域矛盾日益尖銳，發(fā)展學(xué)前教育是當(dāng)務(wù)之急。因此，我們需要重新審視地方政府經(jīng)濟發(fā)展和學(xué)前教育公共服務(wù)供給之間的關(guān)系，如何激勵地方政府加大對學(xué)前教育的投入以改善學(xué)前教育環(huán)境是目前亟須解決的問題。

第二，本文假設(shè)二未得到驗證，即財政分權(quán)程度與學(xué)前教育支出不存在顯著相關(guān)關(guān)系，但是存在正向影響。分稅制改革后，財權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府財政壓力使得地方政府官員優(yōu)先發(fā)展與經(jīng)濟增長掛鉤的公共服務(wù)，從而導(dǎo)致財政資源配置不均衡。而財政自主性越高說明當(dāng)?shù)刎斦Y源緊張程度越低，也就表明，地方政府有足夠的財政去支持學(xué)前教育發(fā)展。實證結(jié)果不顯著表明地方政府財政緊張程度與地方政府教育支出關(guān)系并不緊密，主要原因是，一方面，對于財力緊張的地方，上級會向下?lián)芨秾ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金以支持下級政府公共服務(wù)財政支出。這是本文在變量指標(biāo)選取時未考慮到的，因此可能導(dǎo)致結(jié)果的誤差。另一方面，學(xué)前教育資源壓力與地方政府學(xué)前教育支出顯著正相關(guān)，地方政府學(xué)前教育支出可能更多的是受學(xué)前教育資源壓力的影響。

此外，本文還存在諸多不足，一方面，假設(shè)和變量的設(shè)定和選取可以更嚴(yán)謹(jǐn)。另一方面，本文主要基于政績激勵、財政分權(quán)下地方政府公共服務(wù)供給行為偏好提出假設(shè)，討論地方政府學(xué)前教育支出，但本文并未就政府在其他經(jīng)濟性公共服務(wù)領(lǐng)域的支出是否對學(xué)前教育支出存在擠出效應(yīng)做檢驗，因此本文還有待進一步研究。總而言之，學(xué)前教育領(lǐng)域供求之間、質(zhì)量優(yōu)劣之間的矛盾日益尖銳，發(fā)展學(xué)前教育是當(dāng)務(wù)之急。但從地方政府競爭強度、財政分權(quán)程度與地方政府學(xué)前教育支出之間的關(guān)系可以看出，地方政府對學(xué)前教育的重視程度還有待提高，激勵地方政府增加學(xué)前教育支出仍是亟須解決的問題。

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〔本文系華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項目（項目編號：17013031010）階段性成果〕

（賴霜梅，華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）