山東省田園綜合體發展的金融困境與對策

李圣梅 肖立華

摘要：田園綜合體是農村一二三產深度融合，實現農村現代化的重要途徑，田園綜合體的建設需要大額資金，金融支持尤為重要。從山東省田園綜合體發展現狀入手，分析了田園綜合體建設中的金融需求特點、金融支持現狀與困境，從銀行業金融機構、農業保險、拓寬融資渠道三個方面提出了破解困境的對策與建議。

關鍵詞：田園綜合體新型農業經營主體涉農貸款農業保險

2017年中央一號文件中首次提出了“田園綜合體”這一新概念。文件指出“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”。2017年財政部確定山東、山西、河北、內蒙古等18個省份開展田園綜合體建設試點，每個試點省份安排試點項目1-2個。自2017年開展田園綜合體項目試點以來，山東省田園綜合體建設發展迅速。

一、山東省田園綜合體發展現狀

（一）鄉村旅游發展迅速，具備田園綜合體建設良好基礎

近年來，隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，人民對美好生活的需要日益增長，在這一背景下，山東省鄉村旅游發展迅速。山東省旅游業統計公報數據顯示：2017年山東省鄉村旅游接待游客4.45億人次，鄉村旅游消費2549億元，分別比上年增長12.1%、15.9%;建成旅游強鄉鎮527個、特色村1180個、星級農家樂4063個、精品采摘園921個、開心農場168個;規模化開展鄉村旅游的村莊已達3500余個，鄉村旅游經營業戶8.4萬戶，吸納安置就業52萬人;61個村被國家旅游局命名為“中國鄉村旅游模范村”。山東省具有良好的田園綜合體發展基礎。

（二）田園綜合體試點項目不斷增多

2017年山東省臨沂市朱家林田園綜合體成為國家首批試點的10個國家級田園綜合體項目之一，濰坊市濰水田園綜合體被選為當年山東省級試點項目。2018年山東省財政共拿出10億元扶持資金，在除青島以外的16個市，每個市選取一個田園綜合體進行試點，至此，山東省共計有國家級田園綜合體項目1項、省級田園綜合體項目17項。

山東省各地市結合自身實際情況探索鄉村振興的新路徑，大力建設田園綜合體項目。2019年2月山東省公布鄉村振興重大項目庫第一批入庫項目223個，其中有34個項目為田園綜合體項目，占第一批入庫項目的15.25%。

（三）出臺國內首個田園綜合體地方標準體系

在綜合提煉朱家林、濰水等省內典型田園綜合體的建設經驗，并充分借鑒浙江、江蘇有效做法的基礎上，山東省質量技術監督局與省財政廳于2018年5月聯合發布了包括《田園綜合體建設規范總則》、《田園綜合體建設規范規劃編制指南》、《田園社區建設規范》和《鄉村創業創新服務平臺建設規范》在內的4項田園綜合體建設地方標準。該標準是國內首個田園綜合體地方標準體系，填補了國內空白，對田園綜合體做了系統全面的規范，為田園綜合體建設提供了技術支撐。

二、田園綜合體建設的金融需求特點

（一）所需資金期限長、金額大

田園綜合體是2017年中央新提出的概念，我國田園綜合體的建設還處于初期探索階段。依據山東省田園綜合體建設地方標準，田園綜合體建設涉及農業產業區、生活居住區、文化景觀區、休閑聚居區和公共服務區五大功能區域。農業產業區是田園綜合體的核心區域，為其他區域的發展和運行提供產業支撐和發展動力;生活居住區為原住民和旅游者提供住處，滿足日常生活需求，人口相對集中;文化景觀區是以農耕文化、民俗、田園風光等為基礎的主題觀光區域;休閑聚集區集休閑娛樂為一體，滿足客戶各種休閑體驗的需求;公共服務區主要為田園綜合體項目的正常運行提供配套服務和保障。農業多功能的開發和拓展、綜合體內各項基礎設施和配套設施的建設周期長、所需金額大。隨著田園綜合體試點項目的成功，各地田園綜合體項目大量涌現，田園綜合體建設所需資金將會越來越多。

（二）田園綜合體內經營主體多元化，資金需求多樣化

田園綜合體是以田園為基礎的綜合體，涉及到農業生產、農產品加工物流、觀光旅游等多種產業。田園綜合體內有普通農戶、家庭農場、專業大戶、農民合作社以及各產業企業等多元化經營主體。多元化的經營主體需求不一、條件各異，涉及的產業種類多，資金需求差異大。經營主體的多元化需要多元化的金融服務。作為新生事物，田園綜合體金融服務無先例可循，需要金融機構創新金融產品來滿足不同經營主體的多樣化的金融需求。

（三）急需差異化、高保障的農業保險保障

田園綜合體是以農業為基礎的“農業+”綜合模式，而農業風險主要有自然風險和市場風險。農業對氣候等自然條件依賴性強，自然風險大。隨著農產品市場化程度的不斷提高，農產品價格波動所引發的市場風險也越來越大。田園綜合體內農戶和各類農業經營主體并存，保險需求差異較大。而現行的農業保險產品搞“一刀切”，未考慮到不同主體的保險需求差異。新型農業經營主體具有規模化、市場化經營的特征，其面臨的自然風險和市場化風險較普通農戶更高，迫切需要更高保障的農業保險。

三、山東省田園綜合體發展的金融支持現狀

（一）銀行業金融機構不斷創新信貸產品支持田園綜合體建設

山東省銀行業金融機構以服務田園綜合體作為實施鄉村振興戰略的重要平臺和抓手，進行信貸產品創新，對田園綜合體試點項目進行重點信貸支持。農業銀行山東省分行的田園綜合體興農貸業務具有很強的代表性。2018年農業銀行山東省分行運用創新的田園綜合體興農貸業務，為朱家林田園綜合體內客戶群體整體融資4.05億元。田園綜合體興農貸創新了標準化、批量化、集約化的服務田園綜合體新模式，為金融機構創新信貸產品支持田園綜合體建設提供了新思路和新方法。

農業發展銀行山東省分行利用農業政策性金融機構的優勢特長，省、市、縣三級行全程參與朱家林田園綜合體的規劃和編制，積極提供融資融智服務，創新綜合收益還款模式，探索出“項目自身收益+整合涉農補貼”的融資模式，對朱家林田園綜合體提供有力的信貸資金支持。2018年農發行山東沂南縣支行獲批首筆現代農業園區中長期扶貧貸款4億元，專項用于朱家林田園綜合體項目建設。

（二）農業保險

1.農業保險產品增多，覆蓋面擴大，發展迅速。山東省自2008年開始啟動農業保險保費補貼以來，種植業保險逐步將玉米、小麥、棉花、桃、蘋果、日光溫室、花生、水稻、冬棗和鴨梨納入補貼范圍，養殖業保險逐步將奶牛、育肥豬、能繁母豬納入補貼范圍，農業保險產品不斷增多，覆蓋面不斷擴大。近年來，山東省農業保險發展迅速。如表1所示，2013-2017年5年間農業保險保費收入從100196萬元增長到235974萬元，增長了1.36倍。農業保險提供的保障從106973萬元增長到201116萬元。2013年山東省7地市發生洪澇災害，農作物受災面積16.6萬公頃，農業保險賠付率達106.76%，2017年山東省4地市遭受旱災，9地市遭受干熱風災害，農作物受損嚴重，農業保險賠付率85.23%。農業保險在一定程度上為農戶提供了風險保障，補償了經濟損失。2018年山東省4個小麥主產縣開展完全成本保險試點，將保險金額由原來的直接物化成本提高到農業生產的全部成本，可以為后續收入保險的推進打下基礎，進一步提高農業保險的保障水平。

2.省級財政加大農業保險保費補貼力度，減輕了縣級財政壓力。2017年《山東省農業保險保費補貼資金管理辦法》的出臺，對東、中、西部不同地區分設不同的各級財政補貼資金負擔比重，東部地區市縣級財政補貼資金負擔比例相對較高，中部地區次之，西部地區最低，考慮到了各地區經濟發展的實際情況，減輕了縣級財政壓力。對產糧大縣的水稻、小麥、玉米三大糧食作物保險的財政補貼力度進一步加大，省財政結合中央補貼資金，對東、中、西部地區分別承擔65%、70%、75%，將縣級財政的補貼比例降為零。以上措施充分調動了縣級政府推動農業保險的積極性。2017年，山東省小麥、玉米和水稻三大糧食作物參保面積分別為4324.78萬畝、3825.36萬畝和57.14萬畝，保險覆蓋率分別約為75.3%、79.5%和36.0%。

（三）各級政府出臺優惠政策，吸引社會資本投入田園綜合體建設

為了廣泛吸引社會資本參與田園綜合體建設，各級政府除了通過財政資金支持引導社會資本流入田園綜合體外，還紛紛出臺各類優惠政策，從人才引進、投融資、納稅方面扶持田園綜合體的建設，吸引各類新型經營主體入駐，為田園綜合體建設提供社會資本。

以朱家林田園綜合體為例，2019-2020年，沂南縣財政每年安排2000萬元預算資金，扶持朱家林田園綜合體的發展：以發放“創業券”的形式對園區內創業主體實施創業激勵;按照投資額的一定比例分段對園區內投資的各類經營主體進行獎勵;對園區內納稅主體按納稅額分段實施稅收獎勵;對由指定擔保公司提供擔保的投資主體提供優惠擔保費率，工業類項目優先提供擔保;對首次申請創業貸款的創業主體實施貼息獎勵等。政府各項扶持政策的出臺，廣泛吸引了眾多社會資本、新型農業經營主體等多方參與到朱家林田園綜合體項目中。截至2019年4月，朱家林田園綜合體項目區內已有合作社31家、龍頭企業3家、專業大戶8家、家庭農場7家，吸引30多家公司和研究機構落戶。作為投資經營主體，企業的入駐為項目建設提供了社會資本。

四、山東省田園綜合體發展的金融困境

（一）金融機構田園綜合體信貸資金供給總量仍然不足

農業是田園綜合體發展的基礎，只有農業發展良好，田園綜合體才能發展良好。2013-2018年山東省金融機構涉農貸款數據如表2所示。

從表2可以看出，近年來山東省涉農貸款絕對額一直在增長，但其在貸款總量中所占的比重卻呈下降趨勢，增長速度逐年下降，且遠低于貸款總量的增長速度，涉農貸款增長率從2014年的12.81%下降到1.88%。

田園綜合體作為新生事物，金融機構對其進行信貸支持還處于探索階段，沒有具體模式可供參考。田園綜合體建設周期長、所需資金數額大，綜合體內各類型經營主體經營期限短或者尚未經營、規模尚小、經營數據少、缺少信貸抵押品，再加上以農業為基礎的田園綜合體經營主體面臨比較大的自然風險和市場風險，對其還款能力存在較大影響。作為以盈利為目的的商業銀行為田園綜合體內經營主體提供信貸支持面臨著較大的信用風險，從而不愿意提供信貸支持或者只提供期限短、金額小的貸款。

目前商業銀行針對田園綜合體的較大額度貸款主要集中在財政資金支持力度比較大的國家級試點項目上，而對于田園綜合體一般項目的資金支持相對較少，田園綜合體發展仍面臨融資難的困境。

（二）農業保險保障水平低，不能滿足不同經營主體的多樣化需求

目前，山東省農業保險的保障水平和保障層次均較低，處于“低保障、廣覆蓋”的階段。種植業保險的保險金額僅為保險標的的直接物化成本，養殖業保險的保險金額為保險標的的生理價值，均未包括勞動力成本、地租成本等其他成本，與農業生產實際成本差距較大。田園綜合體內農業企業、農民專業合作社等各類新型農業經營主體經營規模大、有較高的保費繳費能力，愿意承擔較高的保費獲取較高的保障來轉嫁風險。而“低保障、廣覆蓋”的農業保險已經不能滿足田園綜合體內新型經營主體的風險保障需求。

五、山東省田園綜合體發展金融支持的對策與建議

（一）金融機構主動與田園綜合體內經營主體對接

銀行業金融機構應以田園綜合體作為實施鄉村振興戰略、服務實體經濟的平臺與抓手，主動介入田園綜合體的建設中，主動與田園綜合體內經營主體進行對接。通過溝通交流一方面可以了解其融資需求，另一方面可以加強潛在客戶調查，收集信貸所需相關信息，對潛在客戶進行篩選，選擇經營能力強、資質好、有發展前景的企業進行信貸資金支持，降低信貸資金的信用風險。

（二）加強金融產品創新，滿足新型經營主體融資需求

田園綜合體內新型經營主體涉及到一二三三大產業，多元化的經營主體既有差異又存在一定的共性。農業銀行山東分行的“田園綜合體興農貸”產品正是抓住了田園綜合體內經營主體的共性，將經營主體進行分類，提供了“一類一策”的集約化、批量化、標準化的信貸產品，值得借鑒和推廣。農發行山東分行的綜合收益還款模式也為田園綜合體建設提供了可以借鑒的融資模式。

田園綜合體作為新生事物，起步階段各項基礎設施和配套設施的建設所需資金期限長金額大，同時缺少信貸抵押品。金融機構應積極探索新的抵押方式降低信貸資金風險，探索訂單貸款等供應鏈金融模式以滿足田園綜合體建設資金的需要。

（三）積極探索創新農業保險新產品，提高農業保險保障水平

針對現階段農業保險“低保障、廣覆蓋”的情況，政府相關部門和農業保險公司應在總結農業完全成本保險和收入保險試點經驗的基礎上，提高農業保險的保障水平。針對普通農戶和新型經營主體的繳費能力和保險需求，積極探索創新不同保障水平的、多層次的農業保險產品，以滿足普通農戶和新型農業經營主體的不同保險需求。

農業保險新產品的推出，可以提高農業保險保障水平，提高各農業經營主體的抗風險能力，從而提高其信貸資金償還能力，降低商業銀行信貸資金的信用風險，進而降低田園綜合體內農業經營主體的信貸準入門檻，化解融資難的問題。

（四）拓寬融資渠道，保障田園綜合體建設

田園綜合體項目建設需要大量建設資金的支持。作為國家級和省級試點項目，都能得到中央或省級財政資金的大力支持。但作為將來農業農村發展的主要方向，田園綜合體不應該也不可能過度依賴政府的財政資金支持，僅僅依靠政府、銀行貸款以及農戶的力量遠遠不夠。應拓寬融資渠道，吸引各類社會資本的廣泛參與，為田園綜合體發展提供必要的資金支持和保障。

田園綜合體中基礎設施和配套設施的建設具有公共產品的特性，非常適合政府與社會資本合作的PPP融資模式。廣泛引入社會資本，不僅可以融資，減輕政府財政負擔，還可以融智，讓專業的人做專業的事，提高田園綜合體的建設和運營效率。

田園綜合體的發展需要政府和各類金融機構以及社會資本的共同努力。

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〔本文系山東省社科聯、山東省金融學會金融應用重點研究項目“山東省田園綜合體發展金融支持研究”（項目編號：2018-JRZZ-11）階段性成果〕

（李圣梅、肖立華，青島濱海學院）