土地征收補償制度研究綜述

朱紫菱 劉慶

摘要：現階段由于土地征收補償制度尚未完善，難以解決被征地人日后的生活和就業的問題，因此需要進行適當的補充修改，以促進城鄉協調發展，早日實現共同富裕的宏偉目標。本文總結了各個國家和地區的征地補償制度在補償方式、補償范圍、補償標準等方面的特點和規律，分析了眾多學者參考各國和地區制度提出的革新意見，結合我國經濟發展水平和地域特點為征地制度改革提供借鑒。

關鍵詞：土地征收失地農民征地補償

隨著城市化進程的擴張，土地需求日益增加，同時受我國土地產權制度的影響，土地征收已成為擴大城市建設用地面積的主要合法途徑之一，而我國的征地補償制度也經歷了一段漫長的演變。新中國成立后，經過土地改革，土地變為農民私有，土地征收制度誕生了，征地的補償交給農民個人。而在初期階段，伴隨著三大改造完成，土地由私有制變為社會主義公有制，法律也隨著進行調整，土地補償對象由農民轉為農村生產合作社。這一時期由于當時國家經濟發展戰略，農村與農民有時需要犧牲個人的利益，合力支援國家建設，因此補償費時常少補或不補。在中期發展階段，改革開放后，80年代初，標準以年產值來衡量，但該段時期地方政府與開發商從中謀取大部分的土地增值收益，而被征地人幾乎不能從中受益[1]。后期發展階段，法律隨著社會發展逐漸不合時宜，國家為了維護農民利益，保障被征地人權益，提出了同地同價，統一年產值標準等措施。然而征地補償仍舊較低，農民因征地補償上訴問題時有發生，因此征收補償制度也有待進一步的補充完善。本文將從補償方式、補償范圍、補償標準三個方面闡述征收補償制度。

一、補償方式

補償方式的選擇極有可能影響被征收人未來生存和就業的方向，因此各個國家根據經濟現狀采取了不同的應對方式。首先，以貨幣來實現之后的安置，即純貨幣補償。在國外，該方式以美國為代表，其補償方便快捷、成本低、易操作，然而也存在著弊端，即失地農民的事后安置、就業問題。對此，歐洲國家如德國除了貨幣補償外還包括補償地和權利等方式，法國也包括了實物補償;亞洲國家如韓國還包括債券補償，日本還包括另外三種補償：土地補償、行為補償和請求權補償，印度也實施代償地補償的方式。我國臺灣也采用了實物土地債券補償的方式[2]。

我國學者通過學習國外的補償方式也提出自己的見解。武光太研究德國的征地補償方式，提出了關于征地方式補償的意見包括社保途徑，土地補償，債券和股權[3]。陳忠宇借鑒了美國土地征收補償方式，主張將土地發展權歸原土地所有人，即被征地集體所有，這樣，可以提高土地利用的公平和效率[4]。而鄭美珍提出補償方式以貨幣補償為主，其他方式為輔，補償落實問題是關鍵[5]。薛剛凌主張貨幣補償可以由一次性轉為分期和終身補償，以實現被征地人的終身保障[6]。李海霞則借鑒了我國兩岸四地的征地補償做法——補償費支付為征收效力完成的要件，認為貨幣補償款應一次性提前劃入被征收人的征地補償銀行賬戶[7]。

在實施過程中，我國大陸地區采用的大多是貨幣補償，但各地區根據其產業結構、經濟狀況的不同還包括了就業安置，社保安置，置換地補償，土地入股分紅等方式。經濟較發達省份征收頻繁，補償方式這方面研究投入較大，因此涌現出多樣化的創新方式。比如，杭州市除貨幣補償外還包括留用地補償，并對留用地進行集體化股份制改造，被征收人可以通過折價入股、出租、自營等方式進行自由處置。廣州市安置制度較為多樣，近郊區可實行物業補償或貨幣補償，遠郊區實行留地補償等措施。長沙包括了置換地補償，規定了土地置換遵循等價置換原則，在置換前后價格不一致的，需采取價值較大地塊進行置換，但需額外繳納地價[8]。而經濟欠發達地區由于征收次數較少，征地補償方式無較多創新，大多是簡單直接的傳統貨幣補償方式。例如湖北省荊門市采用一次性貨幣補償方式將土地補償費和安置補助費直接發放，而安置補助部分則由村內部自行分配解決[9]。

本文認為應當根據當地經濟發展水平和地域特點，選取合適的補償方式。但無論何地，社保制度需完善落實到每戶被征地人，同時，當地政府若資金相對充裕、土地相對缺乏，則盡可能補償權利和債券等無形資產;當地政府若土地相對充裕、資金相對匱乏，則在貨幣補償以外，盡可能補償同類地塊，讓被征地人在喪失原土地的情況下，依舊有地可依。就貨幣是一次性提前發放還是分期終身發放而言，各自有其考慮的方向，本文認為政府可將土地提前撥給第三方（如銀行機構），由第三方代為管理增值，被征地者需分批次取出。這樣既可以防止地方政府補償款項落實不到位，也避免了被征地人一次性取出揮霍而導致日后生存艱難的問題。

二、補償范圍

補償范圍決定了被征地人的應補償內容是否全面，而國外的范圍較寬泛，可以為我國提供參考借鑒。如美國土地征收補償包括了未來土地的預期收益，因此一般大于被征收土地的市場價值。德國的補償范圍包括負擔損失、實體補償和其他財產損失。印度土地補償是包括對土地永久附著物和與被征收土地有關的任何權利和利益[10]。而我國臺灣的征收補償范圍采用列舉式，還包括了對土地的他項權利和附隨利益補償。我國香港還包括對擁有土地產權的任何人的利益損失補償。

我國征地補償范圍僅由土地補償費、安置補助費、附著物補償費和青苗補償費幾項構成，為完善補償范圍，我國學者提出了不同的建議。武光太認為應取消安置補助費，希望可以通過提高標準來增加征收補償費用。王太高提出基于社會負擔人人平等原則，認為確定范圍不應當依據政府所獲得的利益，而是農民因征收造成的損失，因此可以量化的財產損失及重新擇業和就業風險需要算在補償范圍中[11]。王燕認為由于土地承包經營權可以獨立處分，而征收導致承包經營權消失，同時，征收也給被征收地塊外的殘留地造成直接的損失，因此土地補償范圍應當加入土地承包經營權損失和殘留地的損失[12]。呂麗麗認為補償范圍應該包括被征地人全部的損失，我國應該效仿別國經驗，將殘留地損失，鄰接地損失及商業損失算在補償范圍中[13]。李海霞指出征地行為不僅侵害了被征地農民和農村集體的利益，同時也侵害了他項權利人和相關利害關系人的權利，征地補償范圍也需要包括這一方面。

通過學習國外實踐經驗，我國的補償范圍需要在補償對象、補償權利方面進行完善。現行法律規定中補償范圍較窄，除了被征收人外受征地影響的他項權利人的損失沒有考慮，被征地人對土地的發展權、土地承包權等除所有權外的其他權利并未做出補償，被征收地外其他殘留地和臨近地塊權利也未做出規定，這些都是征地補償遺漏的方面。未來的征地補償范圍可向這些方面傾斜，以實現制度的公平公正。

三、補償標準

關于補償標準，不同國家和地區根據補償原則的不同有各自的規定，一般包括完全補償和合理補償。日本存在的爭議是實行完全還是合理補償，但在公益征收中采取完全補償，并以被征收的土地或臨近土地性質相似的地租為準。與日本相似，德國在立法事務中也多采用完全補償，以征收的市場價格為準。韓國也傾向于完全補償原則。而不同的是，美國采用合理補償，不以土地原用途而以土地市場臨近時間自由買賣價為準。加拿大是根據土地的最佳最優用途的市場價格進行補償。同樣，法國也實施合理補償，同時為防止土地投機，以若干年前的地價為準。印度也實施類似于合理補償的原則，包括征收帶來的損失，搬遷費、利息等，以公開市場價值的30%進行補償。英國采用相等補償，以公開市場價為依據。香港、澳門地區以征收財產的市場價值為基礎，臺灣地區根據補償客體不同，選擇采用市場價或者政府定價。

而由于社會制度和土地所有制與其他地區的不同，我國補償標準與土地的市場價值還有一定的差距，是以年產值為準[14]。曾國華借鑒發達國家經驗，認為我國未來應按照土地最佳用途來進行評估，不能簡單粗暴地以土地年產值作為標準[15]。吳傳毅也提出征地補償標準應以被征地人日后的生產生活成本來確定，而非原用途。熊淑芳認為補償標準不能反映土地的勞動生產率和地理位置，不能體現出征收土地后上漲的價值，與政治經濟學原理不符[16]。張娟認為農民失地后就轉化為市民，但是當前補償標準并不能滿足其作為市民的消費生活水平，侵害了農民作為和市民平等的權利。

一些學者也提出了改進措施。康貞花認為韓國根據不同用途規定不同地價標準的公示地價補償方式值得我國效仿，她提議將權威機關發布的“集體土地公示價格”作為基本地價標準[17]。唐烈英主張我國應該借鑒美國經驗，提高征地補償標準，并采用土地評估或仲裁機制對土地價值進行合理的評估，進而為征地農民提供充足的甚至大于土地財產價值的補償，以此擴大土地被征地人權利的保護來進行全面充分的補償[18]。武光太認為我國補償制度改革應從區分經營性和公益性用地兩方面出發，公益性用地以市價為最終目標，而經營性用地則通過市場的方式取得。而王興運則認為我國沒有土地所有權市場且集體所有制度下的土地不存在人類勞動的結晶，因此土地不能等價交換，那土地市場價無從談起，并認為征地補償應統一年產值，提高標準的方式來改善[19]。鄭美珍認為應當將統一年產值和區片綜合地價上升為法律。李增剛提出征收標準的關鍵是取消上下限，并創建征地和被征地方雙方相統一的征地補償形成機制[20]。

本文認為補償標準未來的發展方向，最終目標應該是大多數學者認同的采用市場價格，效仿美國采用土地評估機制，由雙方聘請專業人員對土地價值做出合理評定，以商討的方式實現土地征收。目前應該結合年產值和經濟發展狀況，制定統一的補償標準[21]，將區片綜合地價上升至法律。同時，對于不同的補償客體，采取不同的補償方式，被征收土地采取區片地價，地上附著物采取市價，殘留地應根據導致的實際損失決定，其他土地權利使用的年限作為補償年限，其他與土地有關權利人的補償應基于征收土地造成的直接損失，盡可能使每種補償都合乎情理。

總結

我國城市化發展是建立在犧牲部分農村和農民利益的基礎上的，而隨著城市的快速發展和農村城市差距顯著的拉大，這種觀念將不合時宜[22]。因此，為實現全面小康和共同富裕的目標，改進征收補償制度迫在眉睫。

我國的補償制度不僅不能做到維持被征地人現有的生活水平，反而使其處于一種非農民非市民的窘境，很大可能會導致被征地人過后生活難以為繼。因此，我國需要根據所在地方經濟發展水平和產業結構的不同選取合適的補償方式。同時，對于補償范圍應從補償對象、補償權利等多角度出發來盡可能彌補損失。對于作為核心的補償標準，我國應借鑒國外的合理補償原則的經驗，貫徹落實好統一年產值和區片綜合地價的政策，在改革中最終實現以市場價格為標準的目標。

參考文獻：

[1]朱連奇，韋東，屠高平.我國土地征收補償制度的演變及其改革研究[J].地域研究與開發，2007（05）.

[2]張珵.土地征收基本問題，以公共利益為核心[M].知識產權出版社，2013.

[3]武光太.德國土地征收補償制度及啟示[J].廣東農業科學，2012（06）.

[4]陳忠宇.其他國家（地區）關于土地征收補償的規定及借鑒[J].國土資源情報，2011（10）.

[6]薛剛凌，王霽霞.土地征收補償制度研究[J].政法論壇，2005（02）.

[7]李海霞.兩岸四地土地征收補償制度比較研究[J].學術界，2016（03）.

[8]謝凌昱.我國農地征收補償方式研究[D].南京工業大學，2012.

[9]張鵬.土地征收補償方式多元化政策及其對中部經濟欠發達地區的借鑒意義——以浙江省昆山市為例[J].湖北社會科學，2009（05）.

[10]張娟.我國土地征收補償制度的缺陷與反思[J].特區經濟，2007（03）.

[11]王太高.土地征收制度比較研究[J].比較法研究，2004（06）.

[12]王燕，王秀芝，劉邦凡.改進我國農村土地征收補償制度的若干建議[J].調研世界，2009（12）.

[13]呂麗麗，董彪.我國土地征收補償制度的缺陷與完善[J].

[14]武劍.中印土地征收補償制度比較研究[J].理論月刊，2008（04）.

[15]曾國華.發達國家土地征收補償制度及對我國的借鑒[J].國土資源科技管理，2006（04）.

[16]熊淑芳.我國土地征收補償制度變遷的必要性[J].法制與社會，2010（06）.

[17]康貞花.韓國土地征收補償法律制度及其對中國的啟示[J].延邊大學學報（社會科學版），2011（03）.

[18]唐烈英，唐立文.中美兩國土地征收補償比較與借鑒[J].中州學刊，2014（09）.

[19]王興運.土地征收補償制度研究[J].中國法學，2005（03）.

[20]李增剛.前提、標準和程序：中國土地征收補償制度完善的方向[J].學術月刊，2015（01）.

[21]陳瑩.土地征收補償及利益關系研究[D].華中農業大學，2008.

[22]吳傳毅.科學發展觀視域下的農村土地征收補償制度思考[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2011（04）.

（朱紫菱，湖南農業大學資源環境學院。劉慶（通訊作者），湖南農業大學資源環境學院）