基本養老保險全國統籌的思路與實踐

編者按：黨的十九大報告中明確提出：“盡快實現養老保險全國統籌”。基本養老保險全國統籌已經成為養老保險制度發展、社會保障公平正義的重點和難點任務，更是人民群眾獲得感、安全感、幸福感的重要組成部分。由遼寧社會科學院閆琳琳副研究員主持的國家社會科學基金項目“基于收入再分配的養老保險全國統籌實現路徑研究”（項目編號：15CRK001）正是一項關于找尋基本養老保險全國統籌實施路徑的應用型研究。最近課題組成員圍繞課題主旨分別從基本養老保險全國統籌的思路與實踐、社保征管體制改革與全國統籌、中央與地方的全國統籌博弈、全國統籌的困境及對策等方面撰寫了四篇階段性成果，在此集中呈現給各位讀者。

[摘? 要]基本養老保險全國統籌基本思路的確定應以收入再分配和財政補貼水平為“雙標準”、以實現基本養老保險全國統籌“一對接”為原則，既體現統籌層次提升的收入再分配效應，同時也立足于現實財政支持能力，實現與現行省級統籌的平穩過渡。本文從基本養老保險全國統籌四種模式擴展提出全國統籌六方案，以基尼系數測算基本養老保險全國統籌的收入再分配效果，再結合“雙標準”“一對接”原則提出基本養老保險全國統籌選擇路徑及對策建議，以期待實現養老保險省級統籌向全國統籌的順利過渡。

[關鍵詞]養老保險;全國統籌;收入再分配;財政負擔

[中圖分類號]F840.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）08-0042-07

一、問題的提出

目前，養老保險全國統籌已經成為全面建成小康社會、社會保障公平正義的重點和難點任務。養老保險制度為企業職工生存公平與勞動公平的實現發揮了重要作用。養老保險全國統籌的實現路徑既要考慮養老保險政策轉換成本，考慮財政對于養老保險負擔能力，還要考慮養老保險統籌層次轉換的順利接軌與銜接。養老保險政策轉換成本是從各個主體自身利益最大化角度出發而產生的額外成本，其可行性在于降低利益調整程度，增加制度剛性。辛寶海，盧馳文（2006）認為兼顧養老保險各方面利益關系是解決提高養老保險的統籌層次問題的關鍵。[1]高和榮，薛煜杰（2019）指出基本養老保險全國統籌面臨著建設使命、統籌任務、收支平衡以及信息技術支撐等眾多因素的挑戰。[2]曹信邦（2009）認為除了協調各方面的利益關系、降低制度轉換成本，養老保險全國統籌中央財政和地方財政的支付能力也是路徑選擇的關鍵點。鄭秉文（2007）提出全國統籌的有效路徑為國家財政給付基本保障養老金與單位個人給付個人賬戶養老金。岳宗福（2019）闡明了養老保險全國統籌的口徑和內容，并指出實現職工基礎養老金全國統籌是實現養老保險全國統籌的基本目標。劉偉兵、楊揚（2018）認為養老保險全國統籌受到各地區養老保險歷史債務負擔、制度覆蓋率、基金收支結余等方面顯著差距的影響。何文炯（2018）指出推進基本養老保險全國統籌，是一個巨大的工程，需要明確制度定位，建立科學合理的待遇確定、調整機制和周密的方案。這些重要的文獻和思想大多處于全國統籌理念和觀點的架構層面，少見結合養老保險全國統籌的收入分配重新梳理與財政支付的可行性提出基本養老保險全國統籌方案和實施路徑。基本養老保險全國統籌的基本思路和實踐要點是要以全國統籌的收入再分配效果和中央地方財政支付的可行性為出發點，實現省級統籌向全國統籌的平穩對接，這是基本養老保險全國統籌路徑選擇的核心依據和重要目標。

二、基本養老保險全國統籌的基本思路

基本養老保險全國統籌路徑選擇考慮的出發點，首要是實現養老保險的“六個統一”①，其次是縮減地區間的收入差距，顯現地區間的收入再分配，更重要的是要在財政支持的現實性和可行性下選擇路徑，以實現在基本養老保險全國統籌路徑上的公平、正義、共享。養老保險省際間、群體間收入再分配水平可以作為全國統籌路徑選擇的實施依據;其收入再分配水平的高低又同時關系著財政補貼需求和制度對接操作。充分考慮制度轉軌難度、財政對收支失衡的支持力度和缺口補貼難度，形成兼顧收入再分配和財政補貼水平的基本養老保險全國統籌路徑。

基本養老保險全國統籌可以選擇以收入再分配和財政補貼水平為“雙標準”、以“一對接”為原則，結合現實財政支持能力和收入再分配效應，實現全國統籌的平穩過渡。鑒于現階段養老保險基金缺口造成的財政壓力，基本養老保險全國統籌宜采用低財政補貼水平、適中收入再分配的起步模式，以全國統籌模式與省級統籌模式較易對接實現全國統籌路徑的“一對接”原則。全國統籌模式與省級統籌模式的差異決定了統籌層次提升的制度轉換成本，進而決定了能否順利實行基本養老保險全國統籌。

三、基本養老保險全國統籌方案設計

基本養老保險全國統籌的方案設計可以選擇延續現行的計發辦法進行調整，也可以選擇全面改革。考慮到養老保險改革難度，以延續現行計發辦法進行調整較為可行。核心的調整要素為繳費基數的確定。繳費基數可以根據全國社會平均工資、全國平均繳費基數、省社會平均工資、省平均繳費基數、個人指數化工資等指標進行設定。全國統籌的模式可以細化為：全國社會平均工資或全國平均繳費基數模式;（全國社會平均工資或全國平均繳費基數+個人指數化工資）/2模式;（全國社會平均工資或全國平均繳費基數+省社會平均工資或省平均繳費基數+個人指數化工資）/3模式;個人指數化工資模式。勞動者個體工資與統籌工資（養老保險繳費基數）差異，帶來了不同模式之間收入再分配效果的差異。

模式I：全國社會平均工資（全國平均繳費基數）模式

模式Ⅰ的基礎養老金以全國職工平均工資或全國平均繳費基數為基數發放，發放比例按累計工作年限計算。這一模式充分消除了地區差異、區域差異、個人差異，只考慮勞動者的工作年限。這是一種全國統一的基礎養老金繳費基數，大大提高了欠發達地區和低收入者的養老金水平，實現的收入再分配效果最強。

模式II：（全國社會平均工資或全國平均繳費基數+個人指數化工資）/2模式

模式Ⅱ在模式I的基礎上加入了個人工資（個人指數化工資）的影響，兼顧了全國平均水平和個人貢獻。基礎養老金以全國職工平均工資或全國平均繳費基數和個人工資的均值為基數發放，養老金給付水平取決于全國平均工資和個人工資水平，兩者的權重相同（各為0.5）。模式Ⅱ中基礎養老金繳費基數不再是全國統一的平均工資水平，全國平均收入工資水平和個人工資水平均對養老金給付水平有影響，在一定程度上縮小了養老金收入差距，養老保險統籌收入再分配效果次大。

模式III：（全國社會平均工資或全國平均繳費基數+省社會平均工資+個人指數化工資）/3模式

模式Ⅲ在模式Ⅱ的基礎上又加入了各省平均工資水平，基礎養老金以全國職工平均工資或全國平均繳費基數、省平均工資和個人工資水平的均值為基數發放，三者對養老金給付水平的影響程度相同（各為1/3）。模式Ⅲ采用中央、省（市）和個人三者工資加總除以3的給付標準，基礎養老金計發在個人工資水平和全國平均工資水平的基礎上進一步考慮了各省平均工資水平的差異，體現了省際和個人兩個層面的收入差距，收入再分配效果在模式Ⅱ的基礎上進一步遞減。

模式IV：個人指數化工資模式

模式IV曾是全國計劃經濟時期養老金的給付方法，這種模式以個人工資水平作為養老金的給付標準，基礎養老金計發基數為退休前一年個人工資水平。基礎養老金給付按照個人貢獻計發，沒有考慮區域間、人群間的差異，僅根據個人貢獻給付基礎養老金，因此沒有任何收入再分配效果。

從基本養老保險全國統籌計發辦法各模式的分析（表1）可以看出，從模式I到模式Ⅳ，平均收入水平對養老金給付標準的影響越來越小，基礎養老金收入再分配力度越來越小，收入再分配程度逐步降低。其中模式Ⅰ完全按照平均原則分配基礎養老金，收入再分配效果最大，而模式Ⅳ的養老金給付僅僅考慮個人工資水平，平均收入對養老金給付無影響，無任何收入再分配效果。

從模式I到模式Ⅳ，逐漸增大了勞動貢獻對養老金給付標準的影響，越來越側重勞動公平，弱化生存公平。如模式Ⅳ完全體現的是勞動對等原則，收入再分配效果為0，即實現了“勞動公平最大化”，而模式Ⅰ充分考慮老年人的生存權利，收入再分配力度最大，即實現了“生存公平最大化”。可見，隨著統籌模式的調整，收入再分配效果與生存公平程度呈同向變動趨勢，而與勞動公平程度呈反向變動趨勢。進一步將模式Ⅲ變形，即按一定比例分配養老金給付水平，一部分拿到中央統收統支，另一部分實行省級統籌模式，根據分配比例可分為1/3中央統籌模式和1/2中央統籌模式。

根據四種模式的整理與變形，形成了基本養老保險全國統籌“六方案”：方案一即全國社會平均工資（全國平均繳費基數）模式;方案二即（全國社會平均工資或全國平均繳費基數+個人指數化工資）/2模式;方案三即（全國社會平均工資或全國平均繳費基數+省平均工資或省平均繳費基數+個人指數化工資）/3模式;方案四即1/2中央統籌模式，1/2仍為省級統籌;方案五即1/3中央統籌模式，2/3仍為省級統籌;方案六即個人指數化工資模式，具體見表2。

在基本養老保險全國統籌的六種方案中，第一種方案高收入地區向低收入地區、高收入群體向低收入群體的收入再分配程度最高，最大限度體現生存公平;以全國社會平均工資或全國平均繳費基數為計發基數消除了地區間和各群體之間的收入差距，收入再分配力度最大，但要面對巨大的財政補貼壓力以及高收入地區的“抵觸”壓力。

第二種方案將個人指數化工資引入養老金發放模型中，在體現生存公平基礎上，進一步體現勞動公平;以全國平均工資或全國平均繳費基數結合個人指數化工資為計發基數將收入再分配范圍擴大到省際之間，收入再分配力度較省級統籌有所增大。

第三種方案在考慮個人收入差異的基礎上，進一步反映省際收入差異，收入再分配程度低于前兩種方案。以全國平均工資或全國平均繳費基數、省平均工資或省平均繳費基數和個人指數化工資為計發基數既擴大了收入再分配范圍，同時也考慮了各地區經濟發展差異。

第四種方案和第五種方案是第三種方案的變形，第四種、五種方案將1/3、1/2采用全國統籌一元化發放，采取按比例方式分配養老金給付。即一定比例上繳中央賬戶，實行全國統籌一元化發放，剩余部分留存地方，實行省級統籌發放，在體現生存公平的基礎上，充分體現“多繳多得”的勞動公平原則，既促進勞動力的合理流動，也體現地方經濟發展差異。

第六種方案為統籌養老金以個人指數化平均工資計發，完全體現“多繳多得”的勞動公平原則。以個人指數化工資為計發基數不存在收入再分配效應。

四、基本養老保險全國統籌各方案的收入再分配效果測量

養老保險統籌層次提升帶來各地區之間養老金計發給付的公平性問題，既要體現計發給付的全民普惠公平，同時還要矯正初次分配帶來的不公平。本文提出利用“基本養老保險全國統籌基尼系數”測量系數，分析31個省份全國統籌的收入再分配效果。取值為2010年31個省份社會平均工資和全國社會平均工資。

“基尼系數”是考察收入再分配均衡程度的重要經濟統計指標。選擇協方差法來測量我國養老保險統籌層次收入再分配的效應大小具有很強的可行性和現實性，基尼系數分組數據的協方差公式[3]如下：

（1）

其中，人均收入和人口比重分別為Xi和Pi，μ為總人均收入。

基尼系數測量值越大，表明基本養老保險全國統籌方案的收入再分配力度越小，基尼系數測量值越小，表明基本養老保險全國統籌方案的收入再分配力度越大，見圖1。

圖1? 基本養老保險全國統籌基尼系數比較

根據基尼系數調節力度計算公式可以得到全國統籌各方案基尼系數、辛恩指數和分配差（見表3）。方案一基尼系數為0，MT指數為0.129，縮小分配差100%;方案二基尼系數為0.066，MT指數為0.063，縮小分配差48.8%;方案三基尼系數為0.088，MT指數為0.041，縮小分配差31.8%;方案四基尼系數為0.065，MT指數為0.064，縮小分配差49.6%;方案五基尼系數為0.086，MT指數為0.043，縮小分配差33.3%。與未物價修正比較，物價修正后基礎養老金全國統籌分配基尼系數有所提高，收入再分配作用稍有減弱。基本養老保險全國統籌各方案收入再分配效果的強弱排序為全國統籌方案一>全國統籌方案四>全國統籌方案二>全國統籌方案五>全國統籌方案三>全國統籌方案六。基尼系數調節力度的強弱排序為全國統籌方案六<全國統籌方案三<全國統籌方案五<全國統籌方案二<全國統籌方案四<全國統籌方案一。從基尼系數結果來看，基礎養老金全國統籌縮小初次分配差，實現了更公平的分配。

養老保險統籌層次收入再分配功能不僅體現在收入再分配范圍、收入再分配深度、縮小群體間收入差距以及勞動負擔程度等宏觀收入再分配效應層面，同時也體現在統籌前后個人福利變動程度的微觀收入再分配效應。這種微觀收入再分配效應通過全國統籌各方案基尼系數得以體現。根據基尼系數的綜合測算結果，方案一收入再分配力度最大，方案三和方案五為進入全國統籌收入再分配力度較小方案，也是易于省級統籌與全國統籌對接的方案。

五、基于“雙標準、一對接”全國統籌的實踐

財政補貼能力是基本養老保險全國統籌能夠實現的關鍵。為確保基本養老保險全國統籌的順利開展，財政負擔壓力是路徑選擇的重要關鍵點。財政補貼程度是對基本養老保險全國統籌各方案擇優選擇的又一主導標準。

根據基本養老保險全國統籌各方案的財政負擔壓力進行測算，2020-2035年基本養老保險全國統籌的財政負擔壓力為全國統籌方案一>全國統籌方案二>全國統籌方案三>全國統籌方案六=全國統籌方案四=全國統籌方案五;2036-2050年全國統籌方案二>全國統籌方案三>全國統籌方案一>全國統籌方案六>全國統籌方案四>全國統籌方案五。（見表4）

從上表中綜合考慮來看，基本養老保險全國統籌方案四和基本養老保險全國統籌方案五是較為符合“雙標準”的，改革成本較小，財政負擔壓力適當的方案。如果再進一步的比較全國統籌方案四和全國統籌方案五的實施難度，從財政低水平投入起步的角度來看，可以選擇全國統籌方案五作為起步方案，之后再逐步提高全國統籌中央賬戶的比例。

基本養老保險全國統籌的基本目標是實現省際間、群體間的收入再分配，收入再分配水平是衡量各統籌方案是否合理的基本依據，以財政支持現實可行性和制度對接現實可行性為評價標準。根據“雙標準”“一對接”的路徑選擇標準，基本養老保險全國統籌初期應以基礎養老金1/3全國統籌、2/3省級統籌（方案五）模式起步，既能夠體現收入再分配效果，同時也能夠降低財政補貼壓力，實現與省級統籌的平穩對接。養老金全國統籌部分能夠實現生存公平，保證勞動力在全國范圍內的自由流動，避免遷移對勞動力的養老金福利帶來損失，同時也能夠避免收入再分配力度過大造成中央財政負擔過重。2/3養老金實行省級統籌能夠實現與現行省級統籌模式的平穩對接，充分反映地方經濟發展差異，體現“多勞多得”的分配公平原則。隨著地區間、群體間收入差距逐漸縮小以及財政支持能力持續提高，基本養老保險全國統籌最優模式由1/3全國統籌模式向2/3全國統籌模式轉變，逐步實現方案一的全國統籌方案。

基本養老保險全國統籌的實現除了科學、精準的路徑選擇之外，還需要基本養老保險全國統籌的相關政策引導、推進機制和配套措施的建立與逐步完善。根據基本養老保險全國統籌合意模式，確定科學合理的全國統籌推進體系、政策引導機制、配套措施和完善法律保障體系，妥善處理現行制度存在的問題，不斷完善配套管理措施，提高全國統籌合意模式的現實操作性。出臺完善的政策框架，科學、規范的確定基本養老保險全國統籌制度設計、參數選擇及配套措施，明確規定參保人群、繳費率、繳費基數、退休年齡、計算和調整津貼水平的公式。特別是在中央調劑金制度、費率費基“雙降”實施過程中，建立健全中央政府補貼各省養老保險基金的測算體系，為推進基本養老保險全國統籌的實現提供權威的依據，將全國統籌納入社會保障法律軌道，利用國家的法制規范為基本養老保險全國統籌提供可靠性、安全性的擔保。建立完善的管理和服務體系能夠擴大養老保險覆蓋面，降低管理成本，進而降低基本養老保險全國統籌財政支出。各省應加大對養老保險基金的督導力度，切實擔負起全國統籌管理和服務的責任，也要根據本地情況，相應制定符合本省人口、經濟、社會發展情況的規定和細則，促進基本養老保險全國統籌的完善與實現。

參考文獻：

[1]辛寶海，盧馳文.推進財政體制改革提高社會保險統籌層次[J].理論探索，2006，（05）.

[2]高和榮，薛煜杰.基本養老保險全國統籌面臨的挑戰及其應對[J].華中科技大學學報（社會科學版），2019，（1）.

[3]習明，洪興建.基尼系數的一種簡便計算方法——協方差公式[J].統計與決策，2007，（21）.

責任編輯? 魏亞男