博弈論視角下基本養老保險全國統籌發展研究

姚明明

[摘? 要]基本養老保險的全國統籌，是在省級統籌基礎上的更高層次、更廣范圍的社會統籌形式，是對省級統籌的提升和強化。基本養老保險全國統籌對解決省級統籌中存在的養老金結余地區不均衡、養老金缺口地區支付風險加劇等問題，具有重要意義。但是，基本養老保險的全國統籌同樣面臨著中央與地方的利益沖突，從博弈分析的角度，需要梳理二者之間的辯證關系，從而推進地方與中央密切配合，在加快完成中央調劑金制度基礎上，實現基本養老保險的全國統籌。對此建議，加快實行養老資金管理一體化、實現基準統一化、改進基本養老保險合約治理，以及合理核定養老待遇標準等。

[關鍵詞]基本養老保險;全國統籌;博弈分析

[中圖分類號]F840.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）08-0055-07

目前，我國在全國范圍內建立了基本養老保險省級統籌制度。省級統籌是基本養老保險統籌的較高層次，在一個省內實現了養老資源的優化組合，有利于緩解省內市縣級基本養老保險基金結余不均的矛盾，有利于勞動力省內流動與勞動力資源的優化配置?；攫B老保險的省級統籌，是養老保險制度向前改革進步的重要一環。但是，隨著人口老齡化、地區經濟發展的不均衡等因素的影響，基本養老保險省級統籌在實際運行過程中，面臨諸多問題，迫切要求統籌層次更高、統籌范圍更廣。全國統籌作為基本養老保險統籌的最高層次，已經成為解決省級統籌中突出問題的必然選擇，也是我國社會保障制度改革和完善的重要內容之一，而如何協調各方利益、做好各種配套改革，保證在省級統籌的基礎之上實現全國統籌，是新時期擺在我們面前的一個現實課題。

一、基本養老保險全國統籌的研究現狀

社會統籌作為養老金籌集模式，是基本養老保險制度中的一個，具有特殊、深刻而豐富的組成部分，如在功能上表現為幫助參保者個人及其單位分解負擔（養老金投入標準化）、分散風險（養老金收支集中化）和分配福利（參保者回報產權化）等?；攫B老保險制度社會統籌的核心是要促進人們應保盡保，推進不同參保者之間利益的平衡和養老資金收支的總體平衡，化解養老基金負債，為所有已經參加保險繳費的人員提供公平合理和穩定可靠的養老保障。按照養老保險社會統籌的層次和范圍的不同，從低層次向高層次分別為縣級、市級、省級和全國統籌。目前，我國基本養老保險正由省級統籌向全國統籌過渡，省級統籌是基礎，全國統籌是方向?；攫B老保險的全國統籌，是對省級統籌的提升和強化，不僅可以解決基本養老保險省級統籌存在的諸多問題，如中央與地方權責劃分不清、地區之間基本養老保險結余不均衡等，而且有利于形成全國統一的勞動力市場，促進勞動力跨省自由流動;同時有助于實現在全國范圍內對基礎養老保險基金調劑資金余缺，分散各個省份的養老基金的支付風險;并有利于實現社會公平，保障職工養老保障權益，進而推動養老保險制度的可持續發展。所以說基本養老保險省級統籌是基于中國現實國情約束下的一種必要的過渡性制度安排，而全國統籌才是基本養老保險社會統籌的最終形式。

國內學者對基本養老保險的全國統籌方面的研究，主要包括基本養老保險全國統籌的理論依據、實踐要求及實現路徑。

（一）基本養老保險全國統籌的理論依據

陳元剛、李雪、李萬斌（2012）以大數法則原理，得出基本養老保險統籌層次越高，潛在的支付風險就越低，即分析認為基本養老保險的全國統籌，能夠降低支付風險;從社會公平理論的角度，分析認為基本養老保險全國統籌，能夠實現養老金的二次分配，全國范圍內調節余缺，實現社會公平，化解社會矛盾;從博弈論理論的角度，認為基本養老保險的全國統籌，實質上是各個利益相關主體相互博弈的結果。陳昱陽（2018）從風險社會理論的角度，提出作為全國統籌過渡形式的養老金中央調劑金制度，是將單一省份的養老金支付風險轉化為全國共同分擔風險，在很大程度上提高了各省應對養老金支付風險的能力。夏珺、李春根（2016）以委托——代理理論作為補充，闡明了中央政府在基本養老保險全國統籌中的主導作用。

（二）基本養老保險全國統籌的實踐要求

沈燕、鄧大松（2015）分析了2000年到2011年全國東、中、西部基本養老保險的地區差距，并對31個省、市、自治區的基本養老保險收支和結余情況做了細致分析，得出了基本養老保險的區域非均衡發展的結論，并提出加快實現全國統籌的必要性。楊良初等（2018）以浙江省為例，探討了基本養老保險全國統籌的客觀必然性。高和榮、薛煜杰（2019）從人口老齡化、地區發展不平衡以及實現養老保險制度的社會公平性等角度，全面闡釋了推進基本養老保險全國統籌的必要性。

（三）基本養老保險全國統籌的實現路徑

穆懷中，閆琳琳，張文曉（2014）通過測算養老保險全國統籌層次下的收入再分配系數，并利用卡爾多——?？怂箼z驗等明確了養老保險全國統籌的可行方案以及具體實施步驟和方案。穆懷中、張文曉、沈毅（2016）從財政支付適度水平的角度，提出了基本養老保險實現全國統籌的具體路徑，如提高轉移支付比例，適度匹配地區經濟發展不平衡的客觀要求。賈玉嬌（2019）提出了養老保險全國統籌的分析框架，如制度轉向、深化社會保險制度改革、提高社會治理能力等。韓克慶（2018）提出了實現養老保險全國統籌的漸進方案、過渡型方案和激進型方案三種，以期實現養老保險的全國統籌。

綜上，從當前研究看，國內學者圍繞基本養老保險全國統籌的理論基礎、客觀必然性展開了廣泛、深入的探討，同時也針對基本養老保險全國統籌面臨的困境提出了對應解決方案，對推動全國統籌的實現，具有一定的借鑒意義。但是，在充分解釋或分析全國統籌過程中中央政府與地方政府之間的利益關系方面，尚不深入。

二、當前基本養老保險省級統籌面臨的困境

基本養老保險的社會統籌，隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟不斷完善，也進行了統籌層次的不斷調整，先后經歷了“企業統籌”→市、縣級統籌→部分省級統籌→省級統籌→中央調劑基金制度與省級統籌并存等統籌模式。穩步建立了“統賬結合”城鎮職工基本養老保險制度，并提出了“六統一”[根據原勞動保障部、財政部聯合印發的《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕3號）中規定的省級統籌標準，“六統一”指的是統一制度和政策、統一繳費比例和繳費基數、統一待遇計發辦法、統收統支、統一編制和實施基金預算、統一業務規程等]的省級統籌標準。但是，從目前省級統籌的地區差異看，市級和縣級實現了“六統一”的標準，而完全的省級統收統支模式，并沒有在31個省、市、自治區實現。我國基本養老保險的省級統籌完全實現，仍存在短板地區，仍然需要不斷推進省級統籌，為早日實現全國統籌奠定堅實基礎。

（一）中央與地方權力與責任的不匹配，省級財政負擔重

現行的基本養老保險省級統籌意味著省級財政成為了養老保險收支的主要責任主體，調劑省內養老保險資金余缺、彌補資金缺口、保證養老金按時足額發放成了省級主管部門的責任。這種責任不僅體現在養老金按時足額發放上，更是體現在基金籌集上。在當前各地經濟發展不平衡、基金缺口大、省級財政吃緊的情況下，市縣級政府的地方保護主義行為使本來就短缺的養老金來源問題顯得更加突出，無異于使省級財政雪上加霜。雖然中央財政每年都會對各省進行養老保險缺口的轉移支付，但是，中央對各省的轉移支付基本穩定，當各省出現養老金缺口陡然增加時，作為確保本省基本養老保險按時足額發放的第一責任人，省級財政的支付壓力將會加大，省級財政的風險隨之增加。

（二）現行省級統籌機制運行存在缺陷

省級社會統籌是整個基本養老保險制度的運行的核心。中國現行的基本養老保險省級社會統籌機制，存在諸多缺陷，表現為將養老金的社會統籌理解為養老資金收支規范和統一、收入再分配和社會調劑，導致統籌工作簡單化、范圍窄、不全面、層次低、時間短和功能不全等。一是只限于簡單的現收現付和待遇調節，對養老資金收支周期平衡和參保者養老待遇的產權保護考慮不足;二是只限于部分資金的統籌，個人賬戶資金游離在統籌之外;三是只限于部分地區和部分對象的統籌，沒有實現全國范圍和全部單位職工的統籌;四是只限于表面的統籌，對分解負擔、分散風險和分配福利考慮不足;五是只限于比較短期和靜態的統籌，對長周期的、動態的和人口結構變化下的統籌考慮不足;六是只限于養老給付的統籌，對相關保障功能的提升考慮不足。三個不同的社會統籌層次功能比較見表1。

（三）基本養老保險省級統籌轉向全國統籌面臨觀念上的障礙

基本養老保險全國統籌的難點是化解養老基金負債。主要原因是主流的觀念存在偏差，特別是基本養老保險結余為正的省份，認為全國統籌是犧牲本省基本養老保險利益以彌補結余為負的地區，造成本省的養老金待遇降低。地區間的養老待遇容易相互攀比，就高不就低，具有提高保障標準的期望和強大社會壓力。同時，信息不對稱，調節養老金收支間隔時間長，政府之間有尋租的可能性，也是一個重要影響因素。養老金資產是現實的，而養老金負債是隱藏的、潛在的、未來的、長時間的，統籌層次越高，統籌范圍越大，社會統籌的功能越強，但做好養老金全國統籌的工作難度也越大。

三、基本養老保險全國統籌中利益相關方辯證關系分析

（一）中央政府與地方政府的權責利益關系

1.中央政府在基本養老保險全國統籌中的角色

中央政府代表全國行使管理權，同時為實現全民利益最大化，統籌分配所有資源。由于以中央政府為代表的國家權力機關所能掌握的分配資源及分配能力是有限的，個人在年輕時所承擔的養老投入責任和在年老后所擁有的個人財產及其他收入存在很大差異，國家只能在有限政府框架內，通過促進個人及用人單位參保投入，為個人養老提供公共管理和公共服務，幫助個人分解養老負擔、分散養老風險和分配養老福利，在此基礎上為每個人提供基本養老保障，國家在基本養老保險制度中的角色是承保者及有限政府。

作為一個有限政府，政府工作的重心，不是按照身份或者在不同收入的團體之間要設置制度壁壘提供保障，引致利益沖突，而是要促進社會連接，以統一的基本規范替代分散的團體規范，引入社會化標準，建立社會流動性，推進全社會資源優化配置，提供公平、合理和有效的保障。在實施基本養老保險制度過程中，既要發揮政府作為承保者的積極作用，也要規范和限制政府的行為空間，問題的關鍵是怎么讓政府行為更加的精明與合理，在為參保者提供養老保障和分散風險的同時，也為承保者自己建立社會公信力和分散風險，從制度設計上體現服務性、有限性、公平性、合理性和效率性。

2.地方政府在基本養老保險全國統籌中的角色

地方政府作為基本養老保險的征繳方、承保方、有限管理者及養老金發放主體，承擔多項事務，是中央政府政策的執行者。在基本養老保險的省級統籌層面，從理論上看，基本養老保險的省級統籌，是將養老保險金全部歸結到省級層面，由省級層面統一調度、管理和分配使用，能夠實現統收統支，在很大程度上促進地方政府基本實現事權與財權的匹配，能夠控制本地區養老金的收支。但在實際運行中，真正意義上的省級統收統支的省份仍是少數，更多的是省級調劑金制度或其他制度，說明在省級統籌層面仍然滯后。

同樣，從理論上，基本養老保險實行全國統籌后，一方面養老金的征繳、承保及發放等事務還是要由地方政府承擔，而養老金的運營管理及調劑余缺，將由中央統一管理。當中央政府政策與地方政府的利益一致時（如基本養老保險結余少或存在缺口的地方），地方政府將積極執行中央決策。如果中央政府的政策與地方自身利益存在相悖時，有可能出現消極執行或不執行的現象。因此，地方政府在基本養老保險全國統籌中的角色和行為取向，取決于財權與事權分配的情況。

（二）基本養老保險結余多地區和結余少地區的利益關系

基本養老保險在省級統籌層面，客觀出現了地區結余的不均等。部分中西部地區和東北地區，受人口老齡化程度高、人口外流規模大以及經濟增長速度不快等經濟社會因素的影響，屬于典型的勞動輸出型省份和經濟欠發達地區，造成養老金積累速度慢、積累規模低，甚至出現收不抵支的養老金缺口存在。而相對發達的東部、沿海東南部地區，基本養老保險結余相對充沛。在推進基本養老保險全國統籌中，基本養老保險結余多的地區與結余少的地區（含存在缺口地區），勢必表現為零和博弈，即全國統籌的目的是平衡各地養老金負擔，在全國范圍內實現支付風險共擔。很明顯，對部分發達地區而言，勢必對本地區勞動者退休養老待遇產生影響，也迫使養老金資金支配出現被動化。同時，在基本養老保險全國統籌后，基本養老保險繳費率將全國統一，在一定程度上削弱了發達地區養老保險繳費率低的優勢，進而增加地區企業的經營成本，影響經濟增長動力。

基本養老保險結余少的地區，是基本養老保險全國統籌的純粹受益方，通過全國統一制度、統一管理、統一繳費比例和統一養老金發放，有效緩解了本地養老金支付壓力，也緩解了地方財政壓力。

四、養老保險全國統籌的中央政府與結余地方政府博弈分析

為進一步分析基本養老保險在全國統籌中，中央與地方政府之間的相互關系，采用博弈理論展開分析。按照博弈理論的一般研究范式，需要明確博弈參與人、策略集及支付矩陣。在此，以中央政府與地方政府為主要參與人，這是因為基本養老保險的全國統籌，是強制性制度安排，必須由最高權威領導機關頂層設計與統一部署。地方政府既包括養老金結余充沛的地區，也包括結余較少甚至出現養老金收支缺口的地區。二者在基本養老保險全國統籌中的策略明顯不同，養老金結余充沛的地區更多地考慮爭取更大基本養老保險的財權和事權，而基本養老保險結余較少甚至出現收支缺口的地區，由于全國統籌能夠降低本地區支付風險和緩解本地財政壓力，更多地依附于中央決策。因此，博弈的對象主要是中央政府與養老金結余較多的地方政府（以下簡稱結余地方政府）。

（一）基本假設

假設一：博弈參與主體（中央政府和結余地方政府）均了解自身的博弈狀況，且處于完全理性和符合完全信息條件。

假設二：中央政府推動基本養老保險全國統籌的目的在于實現全體人民的全數保障和終身保障。

由于基本養老保險是一種對活著的老年人提供經濟保障的資金，對從事養老金業務的承保者，在養老金的支付范圍、支付時間和支付責任上具有特殊性。對于有參保投入的人員，從退休后領取養老金的資格來看，一個都不能少，而且從開始領取養老金之后直到死亡都享有，不因壽命長短而有所改變，這是整個制度解決問題的底線。因此，基本養老保險制度的目標函數是全數保障和終身保障。即在一個合理的制度中，養老金權益保障的對象絕不應該是只對參保者中的一部分（有選擇性）提供保險收益，而是基于對全體參保者提供保險收益，在保障性質上是一種全數保障和終身保障。

假設三：在基本養老保險全國統籌過程中，有結余的地方政府采取的策略多為“執行”和“不執行”，對應的，中央政府為彌補有結余的地方政府的部分損失，傾向于采取“激勵”策略以調動地方政府積極性，而對于不執行的地方政府，則采取“處罰”策略。

假設四：在結余地方政府選擇“執行”策略時，獲得收益為R1，與此同時，中央政府獲得收益R*，并有C0（CO≥O）的激勵支出，用于獎勵結余地方政府的“執行”行為。當結余地方政府選擇“不執行”策略時，獲得收益為R2，并且R2>R1，這是因為結余地方政府仍保留了大量基本養老保險，但是同時面臨來自中央政府的處罰B。中央政府此時的策略可以是“處罰”，處罰成本為B（B≥0），此時的收益為來自處罰的費用收益，但仍要付出基本養老保險的調整成本C1;如果采取“激勵”，則中央政府收益為-C0，并需要付出基本養老保險的調整成本C1。

（二）博弈分析過程及結論

根據以上假設，將中央政府與結余地方政府在不同博弈策略下的收益與成本進行權衡，得到雙方的支付矩陣，如下表2所示。

從表2可以看出中央政府和結余地方政府在不同策略下的對應支付向量，當結余地方政府對基本養老保險全國統籌采取執行策略時，中央政府的占優策略是“處罰”，此時獲得支付向量為R*+B，大于R*-C0;而當結余地方政府采取“不執行”策略時，中央政府的策略為“處罰”，獲得的支付向量為-C1+B，同樣大于-C0-C1，因此得出中央政府無論結余地方政府是否執行基本養老保險的全國統籌政策，中央政府的占優策略是“處罰”。同理，當中央政府采取“激勵”策略時，地方政府采取的策略為“不執行”，因為該策略下的支付向量R2+C0大于R1+C0;當中央政府采取“處罰”策略時，地方政府采取的策略仍然為“不執行”，因為R2-B大于R1-B。因此，上述博弈的結果中，中央政府和結余地方政府均有一個占優策略，即（處罰，不執行）。

從策略均衡結果看，要實現中央政府與結余地方政府之間的策略均衡達到（激勵，執行）的預期結果，一方面需要中央政府采取可信的、大額的處罰，至少能夠彌補中央對基本養老保險調整的成本C1。另一方面，要充分調動地方政府的積極性，可以通過非數量化的激勵手段，如官員晉升機會、地方優先發展政策等提高地方政府參與基礎養老保險全國統籌的積極性。

五、對策建議

改進基本養老保險社會統籌機制的主要途徑，是轉變基本養老保險省級統籌觀念，實行全面的、深層次的、跨期平衡的和多功能的全國統籌。

（一）實行基本養老保險基金管理一體化

將個人賬戶資金并入社會統籌，對基本養老保險的所有收支實行全國和全社會統籌，實行養老基金收支兩條線、集中統一管理和投資增值。中國人口基數大、繳費參保人新增潛力大且新人工資收入提高，將其納入社會統籌，可以更多地籌集和轉軌紅利，提高參保者保障水平，為解決大規模已退休的老人的養老基金支付籌集資金問題，推進新老制度平穩接續。不僅如此，還有利于實現全國統一制度和社會公平。

（二）實行基準統一化和增長比率化

國家以個人積累為前提和基礎，引入和核算個人系數，實行參保周期資金平衡，推進全體參保人受益基準化，按照社會平均工資周期參保者的基本標準，由承保者對所有參保者平等提供基本養老合約服務，建立和按期公布全國統一的基本養老保險待遇合約發放標準。結合參保者的結構變化因素和養老基金收支平衡余額的實際變化，每年對基本養老待遇標準進行一定比率的統一調整。

（三）改進基本養老保險合約治理

圍繞分解負擔、分散風險和分配福利，國家實行統一的基本養老保險費率，在基本養老待遇給付方面執行同一辦法，促進用人單位為其職工進行養老投入，實行養老金資產專用和封閉運行，推進承保者對所有參保者提供承諾并堅守承諾，對養老繳費投入進行必要的強制和必要的限制，在制度的服務對象和保障標準上引入因果關系，化解養老風險，控制機會主義，對參保者和承保者雙方的權利進行管控，建立保護機制。

（四）合理核定養老待遇標準，維護參保者資產權益

由于在養老基金的產權歸屬上，屬于全體參保者集體所有，每個參保者按份（相對產權）所有，承保者并沒有所有權。雖然養老基金既有來源于參保者個人的投入，也有來自參保者的用人單位的投入，還有來自承保者的政策扶持投入以及其他衍生的相關投入，但這些資金一旦進入制度內，在最終產權上就全部屬于參保者所有，用于為參保者提供養老保障。因此，需要在參保者的個人養老保險收益標準上，引入社會平均工資基本周期參保者，以一定時期的保險投入為基礎，以相應時間的參保者的相對財產權利為依據，以年金分配法為方式，按照以收抵支的原則進行確定社會平均基本養老保險標準，結合參保者個人的相對產權，進行計算核定其養老待遇標準。

（五）健全中央調劑金制度，逐步實現基本養老保險全國統籌

進一步健全中央調劑金制度，加大對養老金資產余額、地區負債（缺口）的調節力度，彈性推進基本養老保險全國統籌。從總體上看，在某一時間，基礎養老保險制度內每一筆錢都對應一份相對產權，當期社會平均基本養老保險標準就是相對產權的價格，每個參保者的相對產權按照相應年齡組的平均退休余命加權匯總再乘以當期社會平均基本養老保險標準就是養老基金負債，全部養老金及資產的當期余額是養老基金資產，養老基金負債與養老基金資產要始終保持基本平衡。在養老基金負債與基金資產不平衡時要通過調節平均養老金標準或增加財政投入等每年進行調節和修正。在養老基金資產大于養老基金負債時，需要按照參保者的相對產權進行分配，提高平均養老標準，激發發達地方繳納養老保險的積極性。在養老基金資產小于養老基金負債時，需要控制養老標準增長或者由承保者進行財政投入實現財務平衡，從而降低養老金缺口地區的財政負擔，緩解養老金支付風險。只有這樣，才能確?；攫B老保險從全省統籌穩定過渡到全國統籌。

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責任編輯? 魏亞男