基礎養老金全國統籌的障礙及對策

張文曉

[摘? 要]推進基礎養老金統籌層次提高是改善民生的重要舉措，然而現階段基礎養老金統籌層次仍主要停留在省級層面。基礎養老金全國統籌面臨發展差異、基礎養老金地區差異、主體間利益沖突和制度實施風險等四大阻礙因素，應盡快推行中央調劑金制度、明確中央與地方權責，完善養老保險信息化管理等應對基礎養老金全國統籌困境的具體對策。

[關鍵詞]基礎養老金;全國統籌;困境;阻礙因素

[中圖分類號]F840.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）08-0062-07

一、問題的提出

中國城鎮職工采用“統賬結合”的基本養老保險模式。個人賬戶的資金由個人按一定繳費比率繳納，體現“少繳少得，多繳多得”的勞動公平。社會統籌的資金為基礎養老金，由企業按一定繳費比率繳納，并由政府社會保險管理部門在一定統籌層次上對不同的統籌賬戶之間進行調劑使用，體現“互助共濟”的制度公平。基礎養老金全國統籌即實現基本養老保險事業在全國范圍內的統籌協調發展，包括基本養老保險制度、基金、管理和技術等層面的全國統籌。[1]過低的統籌層次會使社保基金安全性存在著巨大潛在風險，甚至影響到養老保險互助共濟的功能。近年來，國家將養老保險改革的焦點放在養老保險全國統籌上。2017年10月，黨的十九大報告第一次明確提出“盡快實現養老保險全國統籌”，將提升基礎養老金統籌層次作為改善民生的重要舉措。2018年6月，國務院發布《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，將基礎養老金全國統籌的決策落實到具體實施步驟：從2018年7月1日開始正式實施中央調劑制度，預計到2020年底，全面實現真正意義上的省級統籌，預計從2021年開始，正式實現職工基本養老保險全國統籌。由于城鎮職工養老保險制度中企業及個人的繳費基數、繳費比例以及待遇計發辦法不一致，由此形成了養老負擔、待遇水平以及財政壓力的地區性差異，隨著人口老齡化程度的加深以及跨省人口流動規模的持續增多，地區間的不平衡發展現狀與基礎養老金統籌層次提升的迫切任務，使得基礎養老金全國統籌陷入困境。

理論界對基礎養老金全國統籌的理論和實踐進行了有益的探索。在全國統籌的影響因素方面，學者們認為一是地區差異阻礙了統籌層次提高（王曉軍，2005;袁志剛，2005），二是財力和財政體制制約了統籌進度（張曉軍、劉繼東，2002;劉德浩，2010），三是多主體利益摩擦影響了統籌層次提升（江春澤、李南雄，2000）。在全國統籌路徑選擇方面，學者們大多主張采取逐步過渡的方式，張利軍（2009）提出按照“三步走”戰略，由省級統籌過渡到“全國統一預算、分省余缺調劑”再逐步過渡到全國統收統支的模式。劉偉兵等（2018）提出由省級統籌過渡到“基礎養老金待遇+地方附加基礎養老金”方案，最后實現養老保險基金的統收統支。

為此，全面分析基礎養老金全國統籌的現狀、困境及阻礙因素，對于加快推進基礎養老金全國統籌，保障地區間養老金資金權益，降低養老金運行風險具有非常重要的現實意義。

二、實現基礎養老金全國統籌的益處

養老金運行狀況的地區差異更突顯出提升養老金統籌層次的必要性，只有逐漸實現養老金的全國統籌，才能完善養老金的籌資模式，促進養老基金的收支平衡，取得養老保險的收入再分配效果，以達到社會整體福利水平提高的目標。

（一）全國統籌是養老保險制度公正的體現

養老保險全國統籌是體現公平并促進社會正義的制度設計，包括程序公平和結果公平兩方面。程序公平是指養老保險制度的起點是實現制度全覆蓋和人員全覆蓋，使每個公民都能公平地享受制度帶來的福利。結果公平是指基礎養老保險在繳費方式與待遇計發上統一，以避免養老保險基金可能出現的收不抵支情形。

（二）全國統籌能實現省際基金的調劑余缺

由于目前中國基礎養老金的省級統籌未完全實現，調劑養老金余缺的輻射范圍只能停留在縣市級，無法實現省際間的合理轉移，養老保險制度的初衷——“互助共濟”功能就無法得以實現。這樣一來，基金缺口地區養老金支付能力降低，最終將影響整體養老保障制度的平穩運行。

（三）全國統籌能緩解人口結構變化的難題

隨著人口老齡化程度的加深，必然會出現養老保險基金入不敷出的隱患。與此同時，隨著經濟發展和城鎮化進程的推進，勞動力人口在省際之間的流動愈加頻繁，人口流出地面臨養老保險征繳數額下降帶來的養老金缺口風險，人口流入地面臨養老保險轉移接續不暢帶來的社會風險。基礎養老金全國統籌將實現養老金在全國范圍內的統收統支和統一管理，能提高養老金的總體抗風險能力，能確保流動人口享有相應的養老保障。

三、實現基礎養老金全國統籌的障礙

（一）基礎養老金地區差異

中國基礎養老金統籌層次的提升是個循序漸進的歷史過程，逐漸由縣市級統籌過渡到省級統籌，最后過渡到全國統籌。2009年底，全國所有的省級行政區都制定了省級統籌的制度，但截至2017年底，按照真正意義上較為規范的省級統籌標準（養老金省級統支統收，并在全省范圍內余缺調節、互助共濟），目前只有北京、天津、上海、廣東、重慶、西藏、青海、陜西8個省份實現省級統籌。基礎養老金統籌層次提升困難，主要源于基礎養老金地區差異明顯，表現在地區養老負擔、養老金待遇水平以及地區財政壓力三方面。

1.地區養老負擔差異

地區養老負擔主要體現在三個方面（見表1）。

（1）人口老齡化進程。人口老齡化指數是衡量社會人口結構是否呈現老年狀態的基本指標，以65歲以上老年人口占總人口比重作為判斷依據。據統計，2017年中國人口老齡化達到11.4%，已超過國際上定義人口老齡化7%的界限值。此外，中國人口老齡化狀況存在地區發展不平衡的情況，2017年人口老齡化最高的地區為重慶，其數值為14.28%，最低的地區為西藏，其數值為5.8%。從區域性來看，東北地區的人口老齡化程度最高，其平均值達到12.8%，西部地區的人口老齡化程度最低，其平均值為9.83%。老年人口相對比例的差異，引起地區間養老金受益群體對養老金需求的差異。

（2）老年人口扶養比狀況。老年人口扶養比是衡量社會養老負擔高低的基本指標，以老年人口占勞動年齡人口比重作為判斷依據。據統計，2017年中國老年人口扶養比為15.9%，即每100名15-64歲勞動年齡人口要負擔6.3名65歲以上的老年人，比2010年上升了4個百分點。此外，中國老年人口扶養比也存在地區發展不平衡的情況，2017年老年人口扶養比最高的地區為重慶，其數值為20.6%，最低的地區為西藏，其數值為8.2%。老年人口扶養比的差異，引起地區間養老金收支平衡的差異。

（3）制度贍養比狀況。制度贍養比是衡量制度養老負擔程度的基本指標，以年末離退休人數占總參保職工人數比重作為判斷依據。據統計，2017年中國制度贍養比為37.7%，相當于2.7名繳費的在職職工贍養1名離退休人員。此外，中國制度贍養比也存在地區發展不平衡的情況，2017年制度贍養比最高的地區為黑龍江，其數值為76.8%，最低的地區為廣東，其數值為12.1%。制度贍養比的差異，引起地區間養老金支付壓力差異。

2.養老金待遇水平差異

養老金待遇水平差異主要體現在兩方面，一是人均養老金水平，即當年基金支出比當年離退休人口總數，直觀反映養老基金的支付水平，二是養老金替代率，即離退休人員的養老金領取水平比當年當地在崗職工平均工資，衡量勞動者退休前后生活保障水平。

據統計（見圖1），2017年中國人均養老金水平為2876元/月，養老金替代率為45.3%。各地區養老金待遇水平差異顯著，其中山西、云南、西藏、青海和新疆5個地區的養老金替代率超過了60%，且人均養老金水平也高于全國平均水平，主要分布于西部地區，主要是由于以上地區的工資水平較低，離退休人員較少，在一定程度上抬高了養老金替代率水平。安徽、四川、甘肅和吉林4個地區的養老金替代率低于40%，且人均養老金水平低于全國平均水平，主要是由于以上地區多為勞動人口流出省份，養老基金支出的負擔較重。

3.財政養老壓力差異

養老金財政壓力主要體現在養老基金的結余方面，可具體分為當年結余和累計結余，是衡量養老基金運行狀況的基本指標，當結余出現負數時，說明養老基金在運行過程中出現收不抵支的狀態，需要財政予以支持，以至于財政養老壓力大。

據統計，2017年中國養老基金結余狀況良好，其中當年結余5258億元，累計結余43884.6億元，然而各地區養老基金結余情況具有較大差異（見圖2）。養老基金當年結余為正的省份有25個，其中結余最多的省份是廣東，其金額達到了1559億元，而出現基金虧損的省份有6個，即黑龍江、吉林、遼寧、山東、湖北和青海，其中東北三省成為基金虧損的“重災區”，當年基金虧損最嚴重的是遼寧省，其金額達到了344億元。除黑龍江省外，養老基金普遍存在累計結余，其中廣東省累計結余達到了9246億元，而黑龍江省的基金虧損達到了486億元，出現基金欠賬的情況，財政補貼壓力巨大。

以上得知養老金征繳與發放的政策存在較大的省際差異，因此，若實施全國統籌之后，有可能挫傷養老基金盈余地區的繳費積極性。按照規定，現階段企業養老金繳費比例為20%或19%，具體比例由省、自治區、直轄市人民政府根據自身特點進行確定。制度碎片化導致繳費率差異明顯，以2016年為例，城鎮職工基本養老保險繳費率最低的是廣東省和浙江省，均為22%（其中單位14%，個人8%），繳費率最高的如上海、天津、遼寧等地，均為28%（其中單位20%，個人8%），繳費率越低，企業負擔越小，繳費面會越廣，其養老基金越有可能出現盈余。[2]而全國統籌政策建立在各地碎片化的政策實踐基礎之上，養老基金盈余越多，被中央拿走的錢就越多，這將挫傷基金盈余地區的繳費積極性，加大中央財政壓力。

此外，實施全國統籌之后，地區間養老待遇水平會產生相對變化。現階段養老金待遇確定方法是由各省所在地的在崗職工平均工資和本人指數化平均工資作為計算依據，一旦實現基礎養老金全國統籌，將采用統一的待遇水平標準，這將引起地區間養老待遇水平的相對變化。一方面，高收入者的養老待遇相對降低，有可能引起養老金保障水平的不足，使得養老金領取者產生“吃虧”的不滿情緒，影響社會的穩定與和諧。另一方面，低收入者的養老待遇相對提高，但有可能存在繳費能力限制，反而降低參保率，此外，地方政府容易出現“搭便車”的消極懈怠情緒，更加依賴中央財政補貼，影響養老基金的可持續發展。

（二）地區間經濟發展差異

由于中國地區間資源稟賦各異，加之國家政策的引導，經濟發展處于不同階段，地區間顯示出不平衡發展的現狀。由此帶來的養老金收支平衡問題，是阻礙實現基礎養老金全國統籌的主要原因。

我國東部沿海地區經濟發展速度較快，人民相對較富裕，是處于勞動年齡人口的主要流入地，省內養老基金普遍存在盈余，養老金支付能力較強，且待遇發放水平相對較高。2017年，養老基金累計結余最多的為廣東省，共計9245億元，在崗職工平均工資最高的為北京市，高達134994元。我國中西部地區經濟發展起步稍晚，社會經濟發展相對落后，但省內養老基金基本實現收支平衡。2017年中西部地區中只有湖北省和青海省養老基金當年結余不足，但累計基金都有結余。我國東北地區養老基金收支不平衡的問題突出，一是經濟發展定位不明確，以投資拉動經濟的發展模式，使得產能過剩產業居多，無法帶動經濟繁榮;二是存在制度轉型的歷史欠賬，在國有企業改制過程中，出現近800萬下崗職工，養老金支付壓力巨大;三是人口流失嚴重，東北地區已成為“年輕人的流出地，老年人的停留地”，養老金難以實現可持續發展。

（三）主體間利益沖突

中央政府與地方政府之間既存在目標上的一致性又存在直接利益的博弈[3]。基礎養老金全國統籌對于中央政府而言，是強化養老金制度的“兜底”責任和整體抗風險能力，對于地方政府而言，是保障地方經濟發展，促進社會穩定和諧的手段。然而現階段，中央政府負責制定養老保險政策，地方政府負責征收和發放養老金，考慮地方政府自身利益最大化的行為傾向，基礎養老金全國統籌會造成基金盈余地區的養老金流出，影響地方政府對本地區財權與事權的控制。正確處理中央與地方利益的平衡，基礎養老金全國統籌將實現帕累托改進，提高社會整體福利，而一旦利益平衡被打破，地方會出現消極或抵制情緒，最終使基礎養老金全國統籌的實施效果大打折扣。

地方政府與地方政府之間存在橫向競爭壓力。首先，基礎養老金全國統籌意味著統一繳費率，征繳率較低省份的企業面臨企業經營成本的提高，可能會導致當地企業的撤資，削弱了地區發展的競爭力。其次，基礎養老金在省際間的調劑余缺，會導致地方政府用于當地公共事業的可控資金發生變化，對于基金流出省份來說，削弱了地區福利水平的競爭力。第三，容易出現“窮幫富”的現象，基金有結余的地區不一定屬于發達地區，這可能導致老年人口扶養比較低、養老金待遇水平較低、養老金有結余的欠發達地區，成為養老基金的流出地，影響社會和諧穩定。

（四）制度實施風險

基礎養老金統籌層次提升的實施效果依賴于養老保險由省級統籌向全國統籌的銜接與管理，涉及到養老保險金的征繳和管理兩方面。現階段我國的養老保險基金采取收費的方式來籌集，在征繳層面主要存在兩方面問題。第一，養老金征繳力度不夠。黨的十九屆三中全會做出關于社會保險費征收體制改革的決定，改變原來由稅務部門和社保部門征收的“雙主體”體制，明確將基本養老保險費交由稅務部門統一征收，雖然有明確的制度，但征繳業務和權利的整合過程相對緩慢，影響養老基金的整體征繳水平。第二，養老金征收缺乏法律強制性，個人與企業在繳費過程中容易出現道德風險，職工可能會隨意中斷繳費，企業可能會出現不繳、漏繳或選擇按最低標準繳費的行為。事實上，中國城鎮職工基本養老保險存在名義繳費率虛高，但實際繳費率較低的現象，據統計，2003-2016年，實際繳費率由19.9%上升到22.3%，上升速度緩慢。[4]

在養老保險管理層面，面臨信息系統的挑戰。在大數據發展背景下，統一化、標準化和共享化的信息系統無疑會為養老基金的管理帶來新的生機。然而，目前養老金管理仍停留在省級層面，各地區在繳費基數、繳費比例和待遇計發上不統一，在經辦職責、權限和服務標準方面不統一，參保人員的信息無法實現共享，給養老保險信息化管理帶來了很大的風險與挑戰。

四、實現基礎養老金全國統籌對策建議

（一）推行養老金中央調劑金制度，縮小養老金地區差距

由于當前大多數省份在養老金收支情況和歷史債務方面存在差異，基礎養老金統籌層次直接從省級統籌上升到全國統籌的難度較大。加快推行養老金中央調劑制度，可以作為養老保險全國統籌的過渡性政策，在縮小地區差異、均衡養老負擔、平衡中央與地區利益方面有重要調節作用，是實現統籌層次漸進式上升的重要手段。中央調劑金制度是指，地方政府將征收的職工養老保險基金按一定比例上繳到中央，由中央統一建立調劑基金，以收定支撥付給地方。2018年6月國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，提出了中央調劑金制度從2018年7月1日起實施，上解比例從3%起步，并逐步提高，具體上解額和撥付額見以下公式。

某省份上繳額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應參保人數×上繳比例。上繳額公式中規定了應參保人數作為參數，體現了中央政府與地方政府目標的統一，地方征繳覆蓋面的擴大，有利于中央調劑基金的籌集，也有利于增加地方除上繳額外的剩余基金。

某省份撥付額=核定的某省份離退休人數×全國人均撥付額=核定的某省份離退休人數×籌集的中央調劑基金/核定的全國離退休人數。體現了中央政府與地方政府利益的統一，既能實現基金在省際范圍內的調劑余缺，使制度贍養比較高、工資水平較低的省份獲得更多的撥付額，又體現了中央政府與地方政府的責任分擔，地方政府在獲得撥付額后存在的基金缺口仍需由地方政府承擔，激勵這些基金缺口地區通過合理合法手段增加基金收入。

（二）明確中央與地方的權責劃分，平衡中央與地方利益

基礎養老金全國統籌是對中央與地方在社會統籌養老金管理和控制上的權責重新定義，包括具體職責劃分及財政分擔機制。在職責劃分方面，中央政府主要負責制定普惠又公平的養老金政策法規、管理社會統籌部分養老金的收支平衡、履行養老基金管理的行政監督職責，地方主要負責養老保險征繳的具體事務，規范參保主體的繳費行為。在財政分擔機制上，中央政府主要負責中央基礎養老金的按時足額發放和區域間基金缺口的協調，地方政府主要按中央制定的統一比率上繳中央基礎養老金和個人賬戶養老金的按時足額發放。

由此可見，按照財權與事權相統一、財力與支出責任相匹配的原則，全國統籌需要中央政府承擔更大的財政責任，尤其是對歷史欠債和轉制成本的承擔，需要中央政府和地方政府共同改變過去非規范的、隨意性的財政轉移支付制度，這樣才能平衡中央和地方的利益，既減輕中央政府“統包統攬”的壓力，又能緩解地方政府對中央政府的過度依賴。

（三）完善養老保險信息化管理，減輕制度實施風險

建立全國范圍內標準化和一體化的養老保險信息管理系統，以網絡為依托，采取統一信息采集標準，統一公共服務平臺、統一操作方法將各省參保人的基本信息、繳費記錄、待遇發放等數據，形成全國養老保險大數據庫。有利于提高養老保險全國統籌與異地結轉的精細化、多維化、非結構化管理決策水平，促進社會保障制度的完善和勞動資源優化配置，促進基礎養老保險全國統籌的合理性和可操作性的統一。

一方面，養老保險信息化管理有助于減少養老保險關系轉移接續環節，提高流動人口參保率，保障流動人員的養老待遇發放水平，促進勞動力市場一體化進程。另一方面，養老保險信息化管理有利于實現中央與地方之間的信息共享，確保中央能夠實時掌握地方職工平均工資、在職應參保人數、離退休人數、養老金征繳情況，保證中央養老金基金池的充足，防范養老保險資金風險。

參考文獻：

[1]褚福靈.關于基本養老保險全國統籌的思考[J].中國社會保障，2013，（6）：36-38.

[2]鄧大松，程欣，汪佳龍.基礎養老金全國統籌的制度性改革——基于國際經驗的借鑒[J].當代經濟管理，2019，（03）：89-97.

[3]鄧悅，汪佳龍.城鎮職工基礎養老金全國統籌中的央地關系研究——基于博弈論的分析視角[J].社會保障研究，2018，（04）：4-13.

[4]鄧大松，薛惠元.城鎮職工基礎養老金全國統籌的阻礙因素與對策建議[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2018，43（4）：103-112.

責任編輯? 魏亞男