大學治理中的學生權力審視及其實現路徑

2019-10-08 04:03:52宋丹劉晏如趙哲

大學教育科學 2019年4期

宋丹　劉晏如　趙哲

摘要：? 大學治理中的學生權力是指在大學重大事務決策過程中，學生依靠自身資源，為了某種利益訴求或實現某種權利而展現的對決策過程和組織結構產生影響和制約的能力。學生權力在西方高等教育發展中的歷史經驗表明，我國大學治理中學生權力的生發需要以完善的制度體系、繁榮的經濟發展與成熟的參與型文化為依托，完成學生權力從“外在派生”向“內在生發”的轉變。如今，學生權力在大學內外部的政策和制度設計中存在缺失，在組織中的功能異化及虛置問題凸顯，學生主體在身份認同和對權力的認知態度上仍有局限。針對現實困境，需要完善學生權力的制度化建構，開辟多元暢通的學生權力行使渠道，構建基于身份認同的學生權力運行機制。

關鍵詞：現代大學制度;學生權力;大學治理;學生參與;治理能力現代化

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0717（2019）04-0041-06

收稿日期：2019-04-30

作者簡介：宋丹（1968-），男，吉林梅河口人，管理學博士，大連理工大學黨委副書記、副校長，教授，博士生導師，主要從事教育經濟與社會發展、教育與人力資源開發研究。劉晏如，大連理工大學高等教育研究院博士研究生;趙哲，管理學博士，中國醫科大學國際醫學教育研究院教育政策研究所講師;大連，116023。

2017年11月，黨的十九大會議提出共商、共建、共享的全球治理觀，意味著我國高等教育事業正面臨著全面提高人才培養質量、完善治理體系、實現治理能力現代化的挑戰。學生參與大學治理是對現代大學人才培養本質職能的回應，也是維護學生權力訴求、促進大學治理結構日臻完善的必然要求。

一、學生權力的基本內涵闡述

（一）學生權力的概念解析與基本特征

第一，權力的定義探討。探討學生權力的內涵，不可繞過其邏輯屬概念——“權力”。“權力”來源于拉丁文“antorias”，意指權威、法令和意志等。在政治學視角下，《中國大百科全書（政治卷）》對權力的定義為：“權力是人際關系的影響力，是權力主體根據自身目的去影響他人行為的能力。”在經濟學視角下，權力以占有可供支配的資源為前提，以利益為目的導向，是各種資源中最易帶來資源的資源。在法學視角下，權力是指由社會合法確認，以社會公益為目標，一定的處理社會資源的資格和能力[1]。雖然“權力”在各理論視角下具有不同的界定，但基本上可以認為，權力是一種力量或能力。因此，本文對權力作“一種特定的能力”的理解，即權力是主體獨有的影響他人的能力。權力生發于某一具體領域的不平衡需要，并以組織系統及其輔助設施為載體，具有固有的邊界性;權力表現為一種控制力、支配力和強制力，其運行依靠于對資源的汲取、占有、配置和保留。

第二，學生權力的定義與特征。“學生權力”作為“權力”的具象概念，具有權力的本質屬性特點，其存在和效能的發揮以主客體之間的非對稱關系為基礎和前提[2]，并對客體產生有效影響。同時，“學生權力”的產生與學生主體的特征和角色緊密相關。當今時代的大學生不僅具有求學背景和求學目的的多元復雜性[3]，更具有身份上的多角色性[4]，他們既是知識的消費者，又是知識的共同生產者;既是大學的“主人翁”，又是人才培養中的“被塑造者”。由此，學生權力具有四個基本特征：其一，學生的“多角色”身份讓權力的生發具有動態變化性和限度模糊性。其二，學生的弱勢主體地位讓學生權力效能的實現多依賴于權力客體對其合法性的認可和接受。其三，學生主體對于學校決策的價值選擇和目標指向受到其認知水平和實踐經驗的局限，學生權力蘊含著可能觸發非理性行為的不穩定性因素。其四，學生權力與以強制手段實施的傳統權力相區別，它會派生出對權力主體的訓練、塑造、傳播乃至生產的功能。然而，學生權力相較于其他權力更容易出現權力缺失、權力異化和權力虛置等問題。

（二）學生權力在大學治理中的表達與應用

第一，大學治理視域下學生權力的表達價值。截至2016年，我國高等教育毛入學率已達到42.7%，正大踏步向高等教育普及化邁進。在此背景下，學生權力在大學治理中的表達存在三重價值意義：首先，學生作為大學的核心利益相關者，大學治理中的權力表達滿足了高等教育邁向普及化階段對學生主體地位召喚的訴求。其次，學生主體的權力覺醒有利于促進高校內部民主化、多元化、多中心治理模式的有效運行。最后，學生參與大學治理是對高等教育人才培養本質的回應，是塑造學生公民價值理念，促進學生公民品質發展的重要途徑。

第二，大學治理中學生權力的運用范疇。學生是參與大學治理的重要力量，而學生權力是學生在大學治理中實現訴求表達的基礎和前提。大學治理中的學生權力是指在大學重大事務決策的過程中，學生依靠自身資源，為了某種利益訴求或實現某種權利而展現的對決策過程和組織結構產生影響和制約的能力。在學生權力運行邊界上，大致可分為學生自治領域、行政管理領域、課程教學領域及后勤服務領域，具體包含了學校發展規劃、校園文化建設、校內制度及政策制定、教學課程設置、教學管理實施、教學質量監控、學生政策出臺、后勤生活保障、獎學助貸評選及評獎等方面。在權力行使形式上，學生權力在大學治理中有決策權、監督權、建議權和咨詢權等權力形式，但總體來說，當前中西方高校的學生多以決策監督者身份間接參與其中，直接行使決策權的行為較為罕見。

二、大學治理中學生權力的歷史追溯與現實訴求

（一）西方大學治理中的學生權力變化

第一，學生權力的五個階段探索性劃分。學生權力在西方大學治理中大致歷經“全盛期”“式微期”“蘇醒期”“高漲期”以及“理性回歸期”五個階段。學生權力的源起可追溯至中世紀的西歐，學生權力與最早的大學相伴共生，并在12世紀到15世紀之間達到迄今為止權力強度的頂峰[5]。在這段學生權力的“全盛期”，無論是因大學管理權集中于學生手中而著稱的“學生大學”——博洛尼亞大學，還是因教師治校而聞名的“教師型大學”——巴黎大學，學生行會都作為正式的法團組織擁有決策的主導權。在意大利的博洛尼亞大學，外國學生由于時常受到當地政府及公民的歧視性對待，自發成立同鄉會進行自我保護。可以說，由同鄉會發展形成的學生行會作為特定歷史時期的產物，是學生團體權力生發的最主要來源，它們有效地維護了學生自身的利益和權益，為現代大學學生權力的確認及運行奠定了基礎。16世紀末，隨著大學校址的固定，政府對經濟的大力干預，大學的權力中心逐步從師生轉移至政府、教會及校外人士，學生的身份由學校的“管理者”逐漸轉變為“被管理者”，“學生治校”的管理模式退出舞臺。在接下來兩個世紀中，學生們處于無權的境遇，進入權力的“式微期”。這種狀態持續至19世紀，德國的“洪堡改革”為學生賦予了選擇課程和參與評價的權力，德國大學“學生聯盟”的建立為學生自治注入了強心劑。到19世紀后期，美國南北戰爭為學生地位的提升拉開序幕，學生在自由和權利意識引領下紛紛建立自治組織，西方各國的學生權力進入“蘇醒期”。20世紀60年代，學生權力在世界范圍內普遍得到承認并有一定的政策保障[6]。1967年，美國大學教授協會發布《關于學生權利和自由的聯合聲明》，將學生在大學事務中的權力和學術自由作為大學共治的重要組成部分。1968年，法國爆發“五月風暴”學生運動，標志著學生權力進入“高漲期”。在美國、聯邦德國、英國、意大利等西方國家相繼爆發的學生運動，極大地維護了學生權益，加快了學校管理體制改革的步伐。美國全國學生協會NSA在此期間制定了“學生權責清單”致力于為學生爭取權利發聲，鼓勵學生與管理者進行談判。到了20世紀70年代末期，在美國有88.3%的院校允許學生代表至少參加學校一個管理決策結構的工作，有14%的大學董事會中有學生代表[7]。20世紀80年代以來，隨著社會的穩步發展，在經濟全球化、博洛尼亞進程（Bologna Process）和信息化大潮的推動下，學生參與大學治理的制度體系逐漸完善，學生對權力的運用日趨規范和理性，學生權力進入“理性回歸期”。

第二，西方大學學生權力變遷的經驗啟示。國情與歷史的異質性，造成了不同歷史時期不同國家大學治理體系和權力運行結構上的差別。大學治理中的學生權力賦予程度與國家發展過程中的政治、經濟、文化有密切的聯系。首先，政治制度規制了權力分配。西方國家基本政治制度的建制原則推崇三權分立，表達了民眾對權力的相互獨立、互相制衡的強烈訴求。在歐洲大陸，學生代表參與大學治理已成為法律事實[8]。法國《高等教育法》中規定：教師、學生和其他社會合作團體參與高校治理，所有成員組織在治理機構中均有代表權[9]。學生權力唯有得到法律的承認，才能從根本上保障學生主體地位。其次，經濟基礎推動了權力選擇。伴隨西方國家的經濟發展，大學逐漸走出“象牙塔”，融入社會生產和民眾生活，開始了由“邊緣—中心”的高深知識研究到實用知識服務的持續轉型，學生作為知識繼承、傳播和創新的重要載體，愈加注重對有用知識及其實現途徑的獲取權、選擇權和監督權等訴求。最后，文化發展喚醒了權力意識。民主自由文化、社會契約文化、公民參與型文化氛圍日益濃厚。當學生的思想受到個性解放、革命思潮的沖擊，受到建立更加自由、和平、公正的社會激勵，學生權力更容易涌現和生發。反觀我國，近現代大學治理中的學生權力多在制度缺失、經濟萎靡和文化禁錮中呈現儀式化象征作用，若要完成大學治理中學生權力從“外在派生”向“內在生發”的轉變，需要完善的制度框架、繁榮的經濟發展與和諧的參與型文化的共同促進。當然，20世紀后半葉發生的學生運動也提醒我們大學治理中的學生權力強度需要控制在一定的閾值內。

（二）我國大學治理中的學生權力彰顯

第一，構建以大學共同治理為核心的現代大學制度逐漸成為共識。目前，學生權力在參與大學治理中的制度建設不斷強化。主要表現為：學生作為學校內部的核心利益相關者，享有參與學校治理的合法權力;學生權力的存在和合理運作是大學善治的重要體現，能夠達到權力結構的多元平衡狀態。現代大學制度由政府法律法規和高校內部規章制度兩部分構成。一方面，政府法律法規對權利及權力的賦予，具有當然的約束性和執行力。《中華人民共和國高等教育法》（2015年）規定“高等學校實行民主管理”，明確了學生群體參與大學治理的法理基礎，而隨著教育法的修訂完善，大學治理中關系學生權力的政策和法律依據不斷充實。另一方面，高校內部規章制度中的大學章程賦予了學生權力的邊界規范與行動要務。大學章程作為承接國家政策、法律法規以及引領大學內部管理的治校總綱[10]，不僅是學生權利話語體系的標尺，更是學生明晰自身擁有何種權力的指南針。《高等學校章程制定暫行辦法》（2011年）明確指出“大學章程應當明確規定學生代表大會的地位作用等，維護學生代表大會參與學校相關事項的民主決策、實施監督的權利”。而《普通高等學校學生管理規定》經過三次修訂，最終為學生權力提供了更加細致的法理依據，即“學生在校內組織、參加學生團體，以適當方式參與學校管理，對學校與學生權益相關事務享有知情權、參與權、表達權和監督權”。

第二，學生權力是完善大學現代化治理結構的必然選擇。大學現代化治理結構應注重權力的分配機制建設，即由組織職能部門的橫向分權向組織全體成員的縱向分權轉型，而縱向分權的理想配置機制則表現為底部沉重的基層主體人員權力賦予。克拉克·科爾曾言“學生是大學存在的理由，沒有學生就沒有大學[11]”。學生作為大學存續發展的基層教育主體，更應具備與其教育主體權力相適應的“資源性權力”與“資本性權力”雙重分解屬性。具體來講，組織行為學中“權力的結構來源”表明，學生主體權力是一種“資源性權力”，這是學生作為高等教育主體應具有的資源控制權、獎懲權、選擇權和專長權等正當權力;而從經濟學現象推演，市場經濟使得學生主體權力形成了“資本性權力”，學生支付學費并與學校形成了“教育服務提供者與教育消費者”的經濟關系，學校通過各種方式打造品牌、提高知名度來招攬生源，使得學生自身帶有的“資本性權力”也日益凸顯。因此，學生權力的規范、調動和運用是完善、建設大學現代化治理結構的關鍵環節，作為教育主體的學生在過去被忽視的權利和被限制的權力，需要在現代化的大學治理結構中得到重新建構與循序激活。

三、大學治理中學生權力的三重困阻

（一）學生權力在大學內外部的政策和制度設計存在缺失

學生權力在大學內外部制度設計中的缺失包括政府政策、法律法規體系的缺欠和高校內部章程的遺漏。一方面，政府政策和法律法規體系中，對學生權力缺少法理上的確認，體現了必要但不充分的制度條件，學生權力沒有闡明范圍、職責和行使規范。例如，在《教育法》《高等教育法》中沒有對學生權力給予確認，這導致了大學治理過程中學生權力的內涵模糊及邊界漂移;《普通高等學校學生管理規定》（2017年）雖然較過去版本更加突出了學生的主體地位、明確了學生合法權益，但并沒有對學生權力及權利進行細致化分，這直接影響了大學章程對學生權力及其參與治理范疇的規定和劃分。另一方面，大學章程對學生權力資格的話語表述具有“同質性”特點，缺少對學生權力的清晰表述，缺乏操作細則和程序性規定。大學章程對黨政、社群間沒有清晰的權力界限，各種權力的越位、缺位和錯位的現象時有發生，使得學生能夠參與并行使權力的深度、廣度和力度都不足。在教育部核準的高校章程中，有84%的章程中建構了“學生參與學校管理”的內容，但參與層次與范圍之間有很大差異[12]，“學生權力”一詞在所有公布的章程中均沒有出現，而更多用“權利”來應允學生對學校、管理和服務提出意見和建議。

（二）學生權力在組織活動中的功能異化及虛置問題凸顯

學生權力在組織活動中的功能異化及虛置，主要體現在學生自組織活動中的權力邊緣化、學生有限參與作用發揮不足。我國大學治理中學生權力表達主要有兩種渠道：第一種是通過學生自組織參與大學治理，如學代會（研代會）、學生會（研究生會）或學生社團等。而現實中，眾多學生自組織往往無法“獨善其身”，由于其隸屬于學校團委等職能部門，進而在一定程度上將職能異化為其領導部門職能的延伸，學代會、學生社團的功用和價值僅僅局限于“自我管理”，通常無法在學生權力意志表達上發揮有效作用。有研究進一步表明，學生對參與權、表達權和監督權的行使效果并不滿意[13]，學生權力在學校事務的決策、監督、咨詢和建議等環節中運用不暢。第二種是學生代表直接參與學校治理，如作為學生委員參與到校務委員會、學術委員會、招生委員會和教學指導委員會中，其途徑主要涵蓋民主座談會、校領導接待日、主要領導信箱和公開意見征集等方式。但學生在學校改革發展、學科專業建設、基礎資源配置等領域的“實質性”參與度較低，尚未真正形成“學生參與式”的大學治理模式和治理機制。如華東師范大學、浙江大學等高校建立“學生參議會”，讓學生作為決策監督者參與大學治理，但決策內容往往局限于基本的衣食住行。

（三）學生權力在學生主體的身份認同與認知態度上仍有局限

在學生主體的身份認同方面，學生權力意識淡薄反映了傳統教育觀念的制約。傳統管理觀念宣揚“師道尊嚴”，將學生置于“師為上、生為下;師為主，生為仆;師為尊，生為卑”的服從教師權威的角色中，致使學校仍未將“學生權力”視為學生應有的身份保障。這導致學生無法取得參與治理的身份認同，仍習慣于“被管理”，缺乏將自身置于治理主體或主人翁地位的意識。在學生主體的認知態度方面，普遍存在價值共識，但無參與自信;有參與行動動機，但無參與能力;機會主義參與傾向明顯，理性自主判斷欠缺等問題。具體剖析表明，在價值共識維度，學生呈現價值取向功利化、價值目標現實化以及價值選擇矛盾化特點。學生主觀思想具有明顯的利己色彩，工具理性行動多于價值理性行動，即“可以在學期末得到加分，在評獎評優中具有優勢”是學生參與大學治理的首要原因，選擇“實現自身價值，為學校建言獻策”的學生則相對較少[14]。而在參與能力維度，學生的知識儲備及權力表達經驗均存在明顯不足與建構滯后。站在學術本位和社會本位的視角上，學生粗淺的知識體系、權力素養、管理能力和經驗差距等均成為阻礙學生參與決策的重要因素，而學校管理者不但認為學生片面、感性和短視的參與行為會影響決策的最佳效果，更是缺少對學生參與治理的教育和引導[15]。

?四、大學治理中學生權力的有效實現路徑

（一）完善學生權力的制度化建構

國家法律法規的完善和大學章程的“立法”改革將完善學生權力運作的相關規制性規則體系，促使學生權力的法律與制度依據更加明晰、具體、可操作。第一，在國家法律層面，需要提升學生在大學治理中的法律層級，為學生參與提供最穩固的合法性來源。首先，亟需在《教育法》《高等教育法》中對學生權力進行確認，同時，制定《學生法》，對不同階段的學生權力進行科學界定，對非義務階段的學生享有的權利和權力進行明確表述。其次，深化完善《普通高等學校學生管理規定》，對學生在大學治理中的參與權給予認可和肯定，詳細規定學生權力的組織形式（委員會的參與比例及其他學生管理機構）、行使方式（決策權、監督權、建議權和咨詢權）、組織地位（應在學校的組織管理中居重要地位）、參與范圍（學生自治、行政管理、課程教學及后勤服務）及其他相關規則。第二，在大學內部制度保障層面，應避免傳統的制度性路徑依賴。學校需要加強大學章程中學生參與大學治理的條款與實施細則的建設，編撰并出臺符合本學校實際情況的《學生管理手冊》及《學生權力規范細則》，讓學生參與“有章可循”，學生權力“有的放矢”。同時，抓緊落實《學聯學生會組織改革方案》，在學生代表大會換屆規范、學生公信力、民主選拔方面予以嚴格監督，以便選拔具有參與能力和廣泛群眾基礎的學生來代表學生群眾公正行使學生權力。

（二）開辟多元暢通的學生權力行使渠道

學生權力運行的載體必須優化自身職能，打造學生參與的動態模式，搭建信息化參與渠道，為學生利益表達和權力行使提供目標明確、機制完善的組織平臺。第一，優化學生自治機構的組織職能。一方面，學生代表大會、研究生代表大會作為學生會組織最高權力機構，需要塑造在學生群體中的公信力，重點擴大普通學生代表比例，重視學生代表表決權的行使，加強對學生代表提案的監控管理工作，嚴格審查提案匯報反饋流程。學生代表務必發揮橋梁紐帶作用，最大限度征求廣大同學對學校工作的意見和建議。另一方面，各級學生會及學生社團組織在實現自我教育、自我管理和自我服務的同時，需要打造多層面、多維度的學生參與模式。例如，學生代表與各職能部處（教務處、學生發展規劃處、學生工作處、后勤服務處等）組織常態化座談交流會，圍繞方案制定、民主征詢和信息反饋等方面進行充分交流。在二級學院治理中，在不同學科、專業中委派學生代表參加教學聯席會，就教學的計劃、內容、方式等問題集中討論，充分尊重學生在本專業課程教學領域的決策權。第二，在學校常設機構和事務管理決策機構中設立學生代表席位。在學校重要委員會如黨委委員會、校務委員會、學術委員會、教學工作委員會等核心機構中選派學生代表，明確學生代表的具體席位或比例，學生權力行使模式以“學生發展領域有決策權，后勤事務有監督權，課堂教學事務有評價權，學習發展有知情權”為理想情態。第三，豐富信息化參與渠道，搭建學生需求數據共享平臺。學校需要充分利用互聯網快捷交互性強的特點，將信息化手段與學生的校園生活體驗緊密結合，實現學生主體意愿的及時反饋。首先，學校可建立學生參與治理網絡平臺，將與學生密切相關的重大決策發布平臺上，廣泛征集學生群體的意見建議，實現社情民意的良性互動。其次，學校應加快大學治理數據庫建設，搭建學生需求數據共享平臺。通過對數據的采集、挖掘、分析和處理，實現對學生需求捕捉的科學化、精準化和智慧化。

（三）構建基于身份認同的學生權力運行機制

學生的權力意識產生植根于和諧的民主氛圍、完善清晰的制度規范和自身主體地位的實現。學校需要探索以學生為中心的發展理念與大學治理運行模式的辯證關系，建立完善的學生權力運行機制，用學生在大學治理中自我效能感的提升和自身利益保障來促進學生樹立正確的權力觀，激發學生在大學治理中的參與動力。第一，建立平等的對話協商機制，重塑學生參與理念。對話協商的民主形式是學生參與治理的有效途徑，學校必須在“以生為本”的組織理念中，注重主體之間的交互作用，將治理過程協商模式從“主、客二分的對話模式”轉變為“主體間性的對話協商模式”。在民主協商過程中，要保證協商地位平等、溝通態度坦誠、信息反饋流暢、政務公開透明。校方不能抱著“走形式、走過場”的態度，學生也要悉心準備提案和決策建議，以此達到共同治理的效果。第二，構建“指導-服務”機制，提升學生參與能力。學校應為學生開展民主素養及參與能力培訓，將大學治理的決策領域、內容、流程等方面進行基本認知普及，通過有針對性的參與能力訓練，在事務的規劃、監督和評估方面提升學生角色勝任力，增強學生對參與治理的自我效能期待。第三，建立榜樣引領機制，形成學生參與價值共識。學校通過塑造優秀校園工作標兵等學生榜樣，引領學生樹立正確權力觀，激發學生對參與治理的成就需要和歸屬需要，形成參與治理的行為導向。同時，推動學生將自我發展目標融入參與大學治理的實踐活動中，形成全局觀念、長遠觀念和集體觀念，在參與治理的過程中實現組織目標和自身價值。