黑龍江省耕地保護政策執行優化探究

金鑫

[摘 要] 黑龍江省耕地面積遼闊，耕地質量和資源優越，但是過度開墾造成耕地質量退化，強化耕地保護迫在眉睫。盡管近年來政府出臺了一系列耕地保護政策，但在政策執行中仍存在激勵體制不完善，執行力不足，政策缺乏系統性和協調性，宣傳力度薄弱等問題。為確保耕地保護政策的有效執行，建議完善經濟激勵體制、提升耕地保護政策的系統性和協調性、多方合作加強宣傳。

[關鍵詞] 耕地保護;政策執行;激勵體制

[中圖分類號] F640[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）09-0016-02

一、黑龍江省耕地保護政策現狀

隨著經濟社會的不斷發展和進步，我國自改革開放以來不斷出臺耕地保護政策。自1981年出臺的《政府工作報告》中提出了“十分珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地”到1998年重新修訂了《土地管理法》制定專門的章節條例對耕地進行切實的保護。為了加強地方政府對耕地保護的責任意識，國務院出臺了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，更有效地保障耕地總面積平衡，國土資源部頒布了《耕地占補平衡考核辦法》，我國的耕地保護政策體系進一步完善。

根據《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》等法律法規，結合黑龍江省的實際情況，2016年4月21日黑龍江省出臺了《黑龍江省耕地保護條例》，旨在有效利用和保護耕地資源，確保耕地質量，優化耕地的自然生態環境，促使農業可持續發展。2017年推出《黑龍江省財政廳關于下達2017年耕地地力保護補貼資金的通知》、《黑龍江省財政廳農業處關于做好2017年部門預算的通知》，并且要求財政和農業部門嚴格執行《黑龍江省人民政府辦公廳關于實施耕地地力保護補貼的指導意見》，明確補貼對象、補貼依據和補貼發放方式，切實做好補貼面積等基礎數據的采集、審查核實、上報和補貼資金發放等工作。[1]

2016年5月，習近平總書記在考察黑龍江省時指出“要采取工程、農藝、生物等多種措施，調動農民積極性、共同把黑土地保護好、利用好。”為了貫徹落實總書記重要指示精神，切實做好全省黑土耕地保護工作，更好地發揮保障國家糧食安全“壓倉石”作用，黑龍江省特制定《黑龍江省黑土耕地保護三年行動計劃（2018-2020年）》。

二、黑龍江省耕地保護政策執行中存在的問題

（一）耕地保護激勵體制不完善，地方政府執行力不足

黑龍江省政府關于耕地保護主要有兩項任務：一是落實中央政府下達的耕地保護指示。二是保障糧食數量和質量得以提高以及優化耕地的生態環境。雖然地方與中央對于耕地保護的目的一致，但是地方政府在財政體制中屬于獨立核算體系，所以執行過程中必然會有自身的利益訴求。耕地的非農化會提高地方政府的財政收益，在帶動當地經濟發展的同時提高地方政績。地方政府唯GDP的發展理念，在耕地保護政策執行過程中會出現一定的偏差。此外，在耕地保護中缺乏完備激勵體制，只是依靠行政手段來推行保護政策，在執行過程中缺乏積極性，執行力不足，并不能達到預期的保護效果。

（二）耕地保護政策缺乏系統性，與相關政策協調性不足

雖然目前黑龍江省已有較完整的耕地保護政策系統，但是一些保護條例和規章屬于短期措施。有些規章制度和法律條文主要是針對特殊情況，缺少系統性的耕地保護計劃和長期利用規劃。盡管耕地保護政策已經成為我國的一項基本國策，但現行的保護政策與其他相關政策之間的協調性不足。例如耕地保護政策和環境保護政策兩者存在相似之處，但又屬于不同的職能部門執行，這樣不利于現有資源的相互配合與協調。此外黑龍江省耕地保護政策的制定與執行主要是服務于社會經濟發展的需要，在特殊時期耕地保護會讓步于經濟社會發展，耕地保護政策與經濟發展政策之間也缺乏協調。

（三）耕地保護政策宣傳力度薄弱

政府在制定和執行每一項惠民政策的過程中，政策宣傳是不可或缺的環節。政府向社會公眾傳送耕地保護政策的相關信息，目的是讓各類組織了解、接受、支持耕地保護政策，充分利用各方面資源對耕地進行保護。近年來，黑龍江省出臺了很多與耕地保護相關的法律條例和政策制度，政府對這些保護政策也做了相關的公開解讀。黑龍江省人民政府網站就是發布和解讀相關政策的重要媒介，由于政府的宣傳方式過于單一和傳統，沒有充分運用新媒體、網絡公共平臺等新型的傳播媒介，傳播效果一般，特別是市、縣的政務宣傳不夠及時，傳播渠道相對閉塞，使信息延遲傳送，所以政策執行力度和效果存在一定偏差。因此各級政府要不斷提高耕地保護政策的宣傳力度，優化耕地保護政策執行環境，提升政策執行效果，實現耕地保護的目標。

（四）政策執行監督環境不完善

在耕地保護政策執行過程中，個別政府存在一定違規現象，個別官員為了自身利益知法犯法，出現包庇非法利用耕地的行為。此外農戶作為耕地的經營者對耕地保護政策了解不夠，甚至不愿了解，一些農戶為了滿足自身利益而非法利用、破壞、轉移耕地。以上現象表明政策執行缺乏良好的監督環境，雖然有一些法律條文加以制約，但現實中實施效果并不理想。此外社會公眾監督力量也較薄弱，不能對政策執行進行有效監督。

三、提升黑龍江省耕地保護政策執行效果的對策建議

（一）完善耕地保護激勵體制

黑龍江省對于耕地保護政策主要以行政手段為主，較少運用經濟方法或其他方法。行政手段的無償性和強制性在短期會取得顯著成效，但不利于長期發展，并不能夠從根本上提高地方政府以及農民保護耕地的積極性。為了激發地方政府及農民對耕地保護的積極性，應該建立與完善一套相應的經濟激勵體制。中央依照相關的標準通過轉移支付的方式給黑龍江省在耕地保護中給予經費支持。此外，中央應加強相應的監察巡視，對于不合法使用耕地和轉移以及未達到耕地保護效果的單位及個人，強制沒收耕地保護款項，并且追查地方政府與執行官員的責任。[2]

（二）提升耕地保護政策的系統性與有關政策的協調性

執行耕地保護政策并不是一項單獨的工作，而是一個系統工程。執行耕地保護政策過程中一定會涉及到土地產權、農業補貼、社會保障制度以及全省的基礎設施建設、工業化發展與自然生態環境保護等各個方面。因此我們不能僅僅考慮耕地保護與保護政策如何執行，而是要把耕地保護政策在執行過程中與其他相關方面相結合，形成一個科學完整的系統。第一，要提升耕地保護政策的系統性。政府應當在現有的《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》和有關法律體系的基礎上，制定一系列相互協調、各個方面的耕地保護計劃，用以實現耕地資源合理有效利用。第二，要進一步增強耕地保護政策和其他相關政策的協調性，來優化耕地保護的成果。耕地保護系統是和各種農業補貼、農村社會保障系統、土地產權、社會公眾、有關規章制度和監察體系緊密相連的。此外耕地保護還與黑龍江省的經濟發展水平、基礎設施建設、自然生態環境保護、工業化和城市化密切相關。因此為了保證耕地保護政策有效執行，一定要構建完善的政策體系，并且確保耕地保護政策系統和其他相關政策相互調和。

（三）多方合作，強化宣傳效果

政策制定與執行的有關部門要強化耕地保護意識，發揮自身的功能與優勢，明確耕地保護的目標，提升宣傳的質量與范圍，優化政策的實施環境，給予相應的宣傳策略。最大限度地利用政府平臺進行政策宣傳與推廣。政府應當把傳統媒體與現代網絡科技相結合，拓寬宣傳渠道，加大耕地保護政策的宣傳力度。具體來說，不僅要利用報紙、廣播和電視等傳統媒介，還要充分應用各種網絡客戶端、APP等新媒體進行政策宣傳。并且加強行業組織與農戶的聯系，讓農戶及時和有效了解政策信息。這樣不僅有利于提高農戶對耕地保護的積極性，強化政策宣傳效果，也有利于耕地保護政策順利執行。

（四）強化監督環境建設

政府應當建立健全監督制度，與紀檢監察部門聯合對耕地保護政策執行情況隨時進行監督檢查。加強動態監測，利用遙感技術對耕地保護政策執行效果進行監測，對官員的執行情況進行巡查，加大社會公眾的監督力度，樹立農戶耕地保護的意識，積極參與耕地保護，這樣有利于及時發現政策執行中存在的問題并能及時加以解決，同時可有效防止不合理、違規操作的現象發生。此外，暢通監督渠道，建立網絡公眾監督平臺，進一步完善監督環境，確保耕地保護政策的順利執行。

[參考文獻]

[1]彭炎輝.耕地地力保護補貼政策的效果評價及改進建議[J].中州學刊，2017（12）：48-53.

[2]趙金成.淺論我國耕地保護政策體系的建立[J].才智，2011（11）：275.

[責任編輯：趙磊]