論碳排放交易對WTO多邊貿易體制的挑戰

朱瑜 劉勇

[摘 要] WTO貨物貿易規則只適用于“有形貨物的多邊貿易”，而碳排放配額是一種虛擬、無形的排放許可權。因此，碳排放配額不宜視為WTO意義上的貨物，碳排放交易也不是WTO意義上的貨物貿易。但是，如果我們將受到政府管制的碳排放交易視為影響國際貨物貿易的措施，那么它可能構成對禁止數量限制原則的違反。此外，當碳排放交易突破國家的邊界而進入到國際合作的領域，參與國通常會對合作伙伴提出相應的選擇性要求，這與WTO的最惠國待遇原則顯然是背道而馳的。

[關鍵詞] 碳排放交易;WTO;禁止數量限制;最惠國待遇

[中圖分類號] F741[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）09-0094-03

Abstract： WTO rules on trade in goods only apply to "multilateral trade in tangible goods"， while carbon emission quota is a virtual and intangible emission licensing right. Therefore， carbon emission quotas should not be regarded as goods in the sense of WTO， and carbon emission trading is not goods trade in the sense of WTO. However， if we regard government-regulated carbon trading as a measure affecting international trade in goods， it may constitute a violation of the principle of prohibiting quantitative restrictions. In addition， when carbon emissions trading breaks through national boundaries and enters the field of international cooperation， participating countries usually make corresponding selective demands on their partners， which is obviously contrary to the most-favoured-nation treatment principle of WTO.

Key words： carbon emission， WTO， prohibiting quantitative restriction， most-favoured-nation

作為一種應對氣候變化、削減溫室氣體排放的市場導向型措施，碳排放交易（又稱為碳排放權交易）不僅在歐盟、瑞士、加拿大等發達國家得到了普遍運用，在中國等發展中國家也頗受青睞。碳排放權交易體系一方面能有效降低企業的減排成本，另一方面也能通過經濟手段來激勵企業采用技術創新、可再生能源等實質性減排措施。但是，碳排放權交易體系中廣泛存在的政府管制措施，如政府限定企業可獲得的排放配額數量、限制企業可用于抵消其實際排放量的外國減排信用的數量與來源等，客觀上對國際貿易關系產生了扭曲與負面影響，從而對世界貿易組織（以下稱WTO）產生了若干挑戰。

一、碳排放配額與WTO項下的“貨物”

（一）關于“貨物”之界定的爭議

對于“貨物”（goods，products）一詞的定義，《關稅與貿易總協定》（以下稱GATT1994）與《建立WTO協定》均未進行明確、詳細的界定。一個基本的共識是，WTO法中的貨物貿易規則只適用于“有形貨物的多邊貿易”，而碳排放配額是一種虛擬、無形的排放許可權。盡管它所對應的是某一單位貨物生產過程的碳排放量，但其本身并不屬于有形的貨物或商品。因此，至少在當前階段，將GATT1994等多邊貨物貿易協定適用于碳排放交易的時機并不成熟。不過，也有學者提出了不同的觀點：盡管碳排放配額本身不屬于有形的貨物或商品，難以滿足傳統意義上的“貨物”要求，但是隨著國際貿易法的發展，“貨物”概念的外延也在不斷延伸，將其擴展適用于碳排放配額或許可也未必完全不可行。還有學者進一步強調，WTO各貿易協定的文本并沒有在任何地方提到貨物必須是有形的，這說明該要件并非必不可少。

（二）本文的觀點

筆者以為，盡管國際貿易方式的復雜化使得“貨物”的定義應有所拓展，但碳排放配額至少目前還不宜視為WTO框架下的貨物。首先，從既有的爭端解決實踐來看，無形的權利（如排放權）很難在WTO體制內被視為“貨物”。例如，盡管上訴機構在“美國軟木案”中沒有明確指出物理上的有形性是“貨物”的構成要件之一，但它在提及“貨物”一詞時多次使用了“有形的材料”（tangiblematerials）、“有形的物”（tangibleitems）等措辭。這表明它仍然傾向于將第1.1（a）（1）條項下的“貨物”理解為有形的物體。至少在當前階段，無形的權利（如排放配額）也不宜被視為WTO項下的“貨物”。有形性是“貨物”的構成要件之一。從貨物的字典含義來看，它通常是指有形與可移動的天然或經加工過的物質。該通常含義是成員方依據WTO規則來管理貨物貿易的出發點。例如，海關監管正是建立貨物的有形性基礎之上。對貨物的通常含義的突破必須要取得WTO成員的普遍共識。正是基于此，WTO爭端解決機制對于澄清“貨物”的含義一直持有十分謹慎的態度，或者刻意避免作出一個權威的解釋。將排放配額視為貨物，仍然是一個非常具有挑戰性的任務。

其次，碳排放權具有財產價值與可交易性，這是主張“排放配額乃貨物”的學者們的主要理由之一。但是不容忽略的是，此“權利”的產生、使用與消滅均受到公權力的嚴格規制。例如，只有歷史排放量達到一定門檻要求的企業才能被授予排放權，且企業可獲得的排放權的數量由政府決定，同時政府也決定了市場上可流通的排放權的數量（總量控制）及其價格（一旦價格過高或過低政府必將進行干預）。這種特性與國際貿易中的貨物有本質上的差別。總之，排放配額具有雙重屬性：一方面排放配額代表了一種行政許可權。每一噸排放配額相當于企業獲得了排放一噸二氧化碳當量的溫室氣體的權利;另一方面，排放配額又代表了一種可在交易市場上進行轉讓并獲取收益的財產或財產權，權利人可通過買賣、在排放配額上設置擔保物權等方式來獲得經濟收益。所以，準確地講，排放權是行政許可與私人財產的混合物。而在國際貿易中，貨物的產生、使用與消滅均由市場主體來自由決定，一般情況下公權力不得干預貨物的數量與價格。把帶有行政許可性質的某種權利視為貨物，在邏輯上也有不通之處。

二、碳排放交易與WTO項下的禁止數量限制原則

（一）WTO框架下的禁止數量限制原則

WTO貨物貿易規則中的禁止數量限制原則源自GATT1994第11條第1款，即任何成員方不得對進出口貨物貿易采取各類非關稅措施，常見的數量限制措施包括配額、進出口許可證、環境保護措施、外匯管制等。WTO對包括配額在內的數量限制措施的禁止幾乎可以說是“零容忍與寸步不讓”。著名國際法學者趙維田先生認為，“關貿總協定中有關數量限制的一套法律規則，在該協定整體結構中占據著幾乎和關稅減讓同等重要的地位。第11條第1款的規定是GATT統管全局的一條基本義務”。毫不夸張地講，考慮到數量限制將阻礙商品在國際市場的自由流動并扭曲國際貨物貿易的正常流向，禁止數量限制原則對于促進貿易自由化、維護WTO多邊貿易體制的穩定性與有效性來說，是不可或缺的基本準則。

進一步來說，WTO爭端解決機構對禁止數量限制原則堅持采用“廣泛適用、普遍打擊”的原則。例如，“印度對進口農產品等實施數量限制案”的專家組認為，“限制”的通常含義是指一種對行為的限制或一種限制性條件或管制。此觀點被“印度影響汽車工業措施案”的專家組所認可：“限制”一詞的字面含義并不僅僅指一種明確的禁止或數量上的限制;“限制”不僅是指對進口進行直接限制的行為，而且還包括對進口產生了限制性影響的行為。“多米尼加影響煙草銷售案”的專家組主張，只有影響了貿易機會的措施才可視為GATT1994第11條第1款意義上的數量限制措施。“阿根廷影響牛皮出口案”的專家組則進一步指出，第11條第1款的紀律適用于具有事實上的限制作用的措施。

由此可見，WTO多邊體制關注的重心是爭議措施對貿易的實際影響，也就是堅持采用“效果原則”：只要涉案的非關稅措施對貿易有事實上的負面影響，不管其公開的目的是什么，也不管其采用了何種具體的形式，或者是否具有法律強制力，都為WTO所禁止。

（二）碳排放交易中存在的“數量限制”風險

將排放配額視為WTO項下的“貨物”會損害政府管理碳排放交易的自主權，同時也可能會構成對WTO規則的違反。排放配額是政府所創設的一種虛擬的溫室氣體排放權利，它所對應的是企業向大氣環境中排放特定數量和種類的溫室氣體的權利。為了實現特定的溫室氣體減排目標，政府通常會對配額的數量、價格與用途等進行干預與管制。例如，在排放配額價格過低的情況下，政府可能會回購特定數量的配額，或直接注銷特定數量的配額，以增加配額的稀缺性。一旦排放配額被視為“貨物”，那么對照WTO項下的禁止數量限制，這些管制措施就有較大的違法風險。這是碳排放交易體制的管理者所不能接受的。

例如，部分經濟體（如歐盟、瑞士）開始與其他國家的碳市場進行合作，已經接受或計劃接受來自于外國市場的排放配額，允許本國企業通過購買、使用合格的外國排放配額來履行其在本國承擔的減排任務，即啟動碳排放權的跨國交易。為確保企業的實際減排行動大部分發生在本國，同時激勵企業通過技術創新、使用清潔能源等方式來完成實質性減排，碳排放權跨國交易的參與國通常會對企業可用于履約的外國排放配額進行數量上的限制。

歐盟第1123/2013號條例規定，任何在2008-2012年有權獲得免費配額或有權使用國際減排信用的固定設施的經營者，可以在2008-2020年按照批準的數額使用國際減排信用，或者該數額不得超過2008-2012年所獲配額的11%，或者不超過2013-2020年核證排放量的4.5%。三個數字中取最高者。任何在2008-2012年無權獲得免費配額或無權使用國際減排信用的固定設施的經營者，可以在2013-2020年使用國際減排信用，但不超過2013-2020年實際排放量的4.5%。同時，航空業的經營者可使用的國際減排信用不超過2013-2020年實際排放量的1.5%。在該條例生效后1個月內，成員國應計算和公布每一個經營者可使用的國際減排信用的數量，并通報給歐盟委員會。另外，瑞士在其《二氧化碳減排規章》中明確規定，控排企業可使用的外國減排單位的數量，對于2008-2012年受到管制的固定設施，不得超過該期間內年平均發放配額的55%;自2013年開始，不得超過2013-2020年實際排放量的4.5%。

如果我們將排放配額視為WTO意義上的“貨物”，上述措施或規定顯然違反了禁止數量限制原則。另一方面，即使排放配額不屬于WTO意義上的“貨物”，但如果我們將受到政府管制的碳排放權跨國交易視為影響國際貨物貿易的措施，那么它也可能構成對禁止數量限制原則的違反。例如，歐盟曾經依據有關航空減排的第2008/101號指令，強制要求經營歐盟航線的外國航空公司參與其碳排放交易體制。這意味著所有進出歐盟境內機場的貨運飛機都須提交與其實際排放量相當的排放配額，不足部分須通過市場購買，由此導致承運人不得不提高運輸價格。其中一部分成本必然將由承運人轉移給貨主，從而對依賴空運服務進行的這部分國際貨物貿易產生消極影響，起到了“數量限制”的效果。