清代養廉銀制度的現代廉政啟示

張平

摘 要：為了革新吏治，清朝雍正建立養廉銀制度。在實施初期吏治的確有所澄清，但最終該制度以失敗告終。本文對養廉銀制度的發展及失敗原因進行分析，旨在為當代廉政工作提供有益的借鑒。

關鍵詞：養廉銀制度; 廉政建設

中圖分類號：D64 ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? 文章編號：1006-3315（2019）07-191-001

“養廉”一詞初見于宋朝。宋朝官員俸祿較低，為防止官員盤剝百姓，朝廷在俸祿之外給官員增加收入，名曰“養廉”。官員衣食豐足，才會高風亮節，達到廉政的目的，雍正皇帝下旨將部分耗羨銀拿出發放補貼官員以養廉，這就是養廉銀制度。

一、養廉銀制度的實施

低俸無法養廉，如果俸祿連正常的生活都無法保證，官員貪污受賄就有了客觀的借口。雍正即位后為解決貪腐成風、吏治朽壞的狀況，以耗羨歸公為突破口。所謂耗羨又名火耗，銀子在熔鑄的時候會造成損耗。地方官需將稅收的散銀重鑄成銀錠才能交歸國庫。低俸無法養廉，為保障官員們的生活，雍正贊同臣子的提議，推出了養廉銀制度。

先以山西作為試點推行，其成果明顯，多年的虧空得以彌補，并且養廉銀使地方官員的衣食富足及辦公費用得到補足。隨后養廉銀制度在各省逐漸推行。養廉銀主要用于官員們的日常生活和辦公補貼。最初的養廉銀來源于錢糧的耗羨歸公，后來鹽稅、茶稅等耗羨也相繼歸公，部分養廉銀也取于此。各省把耗羨銀的賬目情況匯報朝廷，朝廷基本上不加改動。根據地方財政狀況，同級官員的養廉銀發放數目差別很大，以縣級為例，最高可得養廉銀2000兩，而最低只有400兩，相差四倍;不同級別的官員養廉銀的數目相差更大，總督與縣相差幾十倍。養廉銀制度推行后，各級官員的合法收入與過去的俸祿相比增加了數十倍之多。養廉銀讓官員們不再窘困，個個衣食豐足。但是各地征繳賦稅差別很大，因此各地養廉銀的多少差別也很大，官員爭搶肥缺用盡手段。養廉銀制度建立時就存在先天不足，之后失敗無可避免。

二、養廉銀制度的失敗

養廉銀制度推行伊始，其功效明顯，吏治朽壞情況改善。雍正駕崩后，乾隆帝還是繼續沿用了養廉銀制度，但隨著君王好惡和皇權強弱的不同，養廉銀制度開始流于形式。乾隆即位后連年征戰，生活奢靡，支出巨大，為了彌補虧空，公然賣官鬻爵，甚至袒護貪官污吏，養廉銀制度由此走向沒落。乾隆在位期間產生了中國歷史上的巨貪和珅，由于乾隆的庇護，他當權二十幾年，無人敢問。嘉慶上臺后被抄家，其家產有“當鋪七十五座，本銀三千萬兩，估銀七千萬兩，赤金五百八十萬兩，估銀八千七百萬兩”。已超過清朝年財政收入的半數。和珅倒臺是對養廉銀制度的諷刺，養廉銀無法養廉。清代末期吏治更加朽壞。為了應付內亂和對外賠款，朝廷國庫更加空虛。朝廷只能以各種名目扣發養廉銀，光緒時期養廉銀的發放數額僅剩四分之一了。內憂外患，加上養廉銀制度自身存在的弊端，且被統治者肆意破壞，養廉銀并沒有根治腐敗問題，反而清代的官場更加朽壞，養廉銀制度也徹底宣告失敗。

三、養廉銀制度的缺陷

1.養廉銀制度意在預防貪腐，為何宣告失敗？專治獨裁的封建王朝，養廉銀制度的實施與君王的好惡和朝廷的掌控有莫大關系。在清代沒有形成科學、高效的運行制度。耗羨歸公后作用有三，官員生活;彌補虧空;地方公務。顯然其作用是公私分明的，可是在實際使用中卻是公私不分的。有官員將養廉銀充作公用，有官員將公費以養廉銀的名義挪為私用。養廉銀實行之時具體分配無準確的界定，導致后來養廉銀與公費間的界限較為含糊。養廉銀制度是廉政的重要探索，但在朝廷卻無專職的管理機構督查養廉銀的使用，后來雖有湖廣司負責，對養廉銀的執行，湖廣司實際卻無權監督。正是養廉銀制度先天不足加上監管缺失導致其最終失敗。

2.清朝官員的權力過大且缺乏必要的巡查，也是致使養廉銀失敗的原因。官員的權力極大，權力決定一切。雖然養廉銀的數目巨大，但無法滿足官員的貪欲，無法滿足追求更多權力必要付出的投資，這錢財只有通過貪腐得來。在加上巨大的權力缺乏有效的監督，雖說從中央到地方的監察制度，有監察院等監察機構，但在權大于法的封建社會，不獨立依附于行政，監察作用是極為有限的。貪污受賄被查出來的機率極低。封建社會皇權至上，君王的意志決定一切，君王可以左右司法，投其所好的不法官員，往往因皇帝的庇護而逍遙法外，法律對皇權保護下的腐敗也顯得蒼白無力。好的制度如果無法得到落實，也會走向失敗。

四、養廉銀制度的啟示

1.低薪必不養廉，高薪也不養廉。如果不控制欲望，工資再高也不可能滿足人的欲望。為了不讓官員的貪欲化為現實的貪腐，需要不斷深化干部工資制度的改革，根據經濟發展情況，本著科學、規范的原則調整干部工資水平。工資待遇必須由國家統一制定，福利性待遇可以根據地方實際情況有所差別，但必須由最高的限額規定。要讓官員廉潔必須讓他們擁有與其身份對等的工資待遇，而且必須有相應的法律進行限制。

2.在今天的廉政建設中，必須加強對權力的約束，讓權力在陽光下運作。絕對的權力導致絕對的腐敗。必須建立有效的社會、輿論監督機制。官員必須本著“執政為民”“為人民服務”的思想做人民滿意的好公仆，接受社會、輿論的監督批評。在政府機關中確實落實民主集中制，杜絕一把手一言堂。已經實施的監察機構獨立于行政部門之外，中央垂直領導，擺脫地方制肘。

3.養廉銀制度在實施過程中沒有形成科學、高效的運行流程與規矩，在人為化的操作中以失敗而告終。我們在今后的廉政建設中必須建立健全相關的規章制度，做到有章可尋、有法可依，使官員行使權力在規章制度的約束下進行，建設法治社會，加強《公務員法》的貫徹執行，堅持依法管官、從嚴治官的原則，用法律保證干部除政府規定的工資、福利外不謀取其他不合理收入。只有法治社會才會從源頭遏制吏治貪腐，建立清廉高效的組織。

借鑒清代養廉銀制度可以看出，高薪養廉并不是解決廉政問題的法寶。必須要對公務員隊伍加強思想教育，加大監察力度，健全制度，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐的風清氣正的良好局面。

參考文獻：

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