整治天價片酬的政策議程重啟

蔡子琪

摘要：隨著“陰陽合同”事件的曝光，天價片酬的影視行業亂象再次引起社會的廣泛關注，政府既有政策在整治天價片酬的過程中并未發揮有效作用，致使新一輪的政策議程建立在文藝事業繁榮發展的當下成為必要選擇。文章基于多源流政策分析理論淺析政府整治天價片酬的政策議程重啟過程中三大源流的具體內涵及作用，剖析天價片酬的產生原因，并基于政策議程的重啟提出相應的治理建議。

關鍵詞：多源流理論;天價片酬;治理

中圖分類號：D035 ? ?文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）08-0046-04

一、多源流政策分析理論的內涵

多源流政策分析理論是美國政治學家約翰.W.金登（John.W.Kingdon）在1984年的《議程、備選方案與公共政策》中首次提出的一種基于問題源流、政策源流和政治源流分析政策形成過程的理論。多源流理論的形成源于企業決策制定的垃圾桶模型。垃圾桶模型闡述了具有模糊性目標、不確定的決策方法與手段和流動性參與特點的企業，其決策的制定通常取決于以下四種因素（源流）：問題、解決方案、參與人員和決策機會。金登將垃圾桶模型中的四大源流整合并加以概括，形成了多源流的政策分析理論，將原本的企業決策理論延伸至政策制定的多元主體范圍，拓寬了理論應用領域，重析問題源流的內涵，同時將解決方案源流轉化為政策流、參與人員轉化為政治流、決策機會轉化為促進三大源流進入決策議程的政策窗口，使得多源流理論的內涵得以深化。中國學者王國華曾對多源流理論內涵進行闡釋：多源流理論認為，對于同樣的環境或現象有著多種思考方式和狀態即決策提議或備案，最終選擇的政策是在若干因素推動和影響下做出的集體選擇。整個系統中存在問題、政策、政治三種源流，各源流具有自身的決策選擇動力和規則。當三者結合在某個問題上時，這一問題獲得決策者高度關注的可能性就會大大提高。[1]本文采用這一概念對天價片酬的政策議程重啟加以分析。

金登將多源流政策分析理論劃分為四個變量：前提變量、獨立變量、干涉變量以及因變量。前提變量是社會對于政策的預先安排，是社會成員對政策、社會現象和觀點的最初感知，表現在社會價值、信仰、文化等方面，是政策議程建立前的最初影響因素，它對之后在政策議程建立過程中起重要作用的問題流、政策流與政治流注入潛在的社會文化認知，同時也減少了三大源流在通過政策之窗進入政策議程過程中面臨的社會心理阻礙。前提變量的這兩種功能為多源流政策分析理論提供合理的社會心理根源，為政策議程的建立提供理論開端。

獨立變量是促進或阻礙政策議程建立的因素，使多源流政策分析理論的核心，它包含了問題源流、政策源流與政治源流。

問題源流著眼于社會問題的存在、確定與范圍的界定。社會問題的存在是理想與現實的差距體現，是實然狀態與應然狀態的背離，并非所有社會問題都能夠進入政策議程，其轉化的條件之一即社會問題的結構性。只有結構性社會問題才有進入政策議程的可能性，這種結構性社會問題的實際或潛在存在是政策議程建立的前提條件，只有由社會結構自身引起的社會問題才具備轉化為政策議程的資格。而與之相區別的過失性社會問題是一種部分人群偏離社會規范的個別問題，它沒有引起政策建立的能力和促進社會發展的動力。政府對于社會問題的關注是社會問題轉向政策議程的條件之二，政府作為政策制定的主體其對于社會問題的關注程度是政策議程得以建立的關鍵，一些焦點性事件、系統性指標、對現有項目運行狀況的反饋都能夠引起政府的關注。其中焦點性事件對整個政策議程的建立具有明顯作用，它通過個人影響力、社會關注度等作用的發揮，對問題流在政策議程建立過程中獨立性的實現起著顯著的助推作用;系統性指標針對焦點性事件的核心要素建立相應的數據衡量標準，為問題流的完整形成提供科學性依據。

政策源流是提出政策方案建議的過程，它包含了對政策實施可行性、政策的公眾接受程度、受眾人群的價值導向與知識結構的考量，是拖動政策議程建立的一種擇優過程，在若干備選方案和官方組織、專業人員及其他主體的建議中，選擇一種符合政策制定目標、社會發展規律且對政策反對者利益損害最小的政策方案，政策流集中體現了政策議程建立的需求，間接的反映了社會問題的界定與政府對社會問題的判斷，是政策議程建立過程中獨立發揮作用的一大重要源流。

政治源流是指政治因素對于政策議程建立的影響，具體表現在公共情緒變化、公共輿論及民意反映、利益集團壓力運動、政府政治變革、執政黨意識形態及執政理念等方面。其中公共情緒變化是政治流中影響范圍最廣的因素，其借助日益健全的民意表達機制發揮作用，使得原有民意充分表達，不僅使社會成員整體的心理認知向社會問題的解決方面邁進，而且有效推進社會問題進入政策議程，同時為政策議程的建立提供科學的反饋。

干涉變量又稱政策議程建立的政策窗口，是促進三大源流中的政策方案順利進入政策議程的條件與契機。金登將政策之窗定義為“政策企業家推廣其政策建議或吸引別人重視其特殊政策問題的機會”，這種政策窗口的形成與開放機會是稍縱即逝的，因此政策活動家要積極把握，推動政策議程的建立。如果說獨立變量的主體具有多元性和非決定性，源流的形成不依靠單一主體的強大推動力，那么政策之窗的主體則恰恰相反，是確定的且對政策議程的建立起著主要推動作用的。而政策窗口的出現大多來自于問題流或政治流中的重大事件或緊迫問題，這些具有決定性的事件在政策活動家的推動下，將政策議程中擬定的備選方案擇優錄入政策議程的建立。當三大源流共同匯聚，這種社會問題轉化為政策議程的機會就大大增加了。多源流政策分析理論中的因變量即備選方案建議成為正式方案或政策議程的建立時刻。

多源流政策分析理論被廣泛應用于政策制定的合理性及政策議程建立的科學性論證方面，但當外國理論進入中國政治社會中，其應用必須考慮到本土化問題，我們要認清理論的本質并使其與中國現有政治情況相吻合，才能夠發揮理論本身的作用。多源流政策分析理論是一種政策的制定過程的研究，它以企業決策過程為藍本，延伸至政策制定的多元主體范圍，其本質是一種政策方案的優選過程，圍繞著最終政策方案的浮出水面，理論剖析了優選的途徑，不僅解釋了政策產生的影響因素，還為政府制定政策提供合法性途徑。多源流理論的中國化要注意到政治環境的開放性與社會問題的迫切性，只有在為公共情緒表達、利益集團活動提供合理途徑的基礎上，才能使既有的社會問題順利進入政策議程，而并非創造新的政策議程。因此，在了解多源流政策分析理論的本質及中國化途徑后，多源流政策分析理論的應用范圍被推進至政策形成以及政策重啟。

二、天價片酬的政策議程重啟

政策議程重啟是指在既有政策的規范下產生嚴重社會問題，促使原有政策的規范能力下降，亟需新的政策填補社會問題治理空缺，并推動政策進入新一輪議程設置的一系列政治過程。

（一）問題源流

1.既有政策的失效

2017年1月，全國新聞出版廣播影視工作會議提出堅持審查網上、網下一個標準、一把尺子，加快推進《電影管理條例》修訂，進一步研究遏制明星“天價片酬”的有效措施，促進影視業健康發展等。2017年9月，原國家新聞出版廣電總局等五部委聯合出臺《關于支持電視劇繁榮發展若干政策的通知》，其中指出“行業組織出臺電視劇成本配置比例指導意 見，引導制作企業合理安排電視劇投入成本結構，優化片酬分配機制。規范購播和宣傳行為，維護行業健康發展，嚴禁播出機構以明星為唯一議價標準?！蓖?，中國廣播電影電視社會組織聯合會電視制片委員會、中國廣播電影電視社會組織聯合會演員委員會、中國電視劇制作產業協會、中國網絡視聽節目服務協會聯合發布《關于電視劇網絡劇制作成本配置比例的意見》，當中提出了限制明星片酬的基本措施：如果全部演員的總片酬超過影視制作總成本的40%，主要演員片酬超過總片酬的70%，則需向所屬協會備案并說明情況。雖然不少有針對天價片酬的政策出臺，但多數政策實施效果不明顯，天價片酬問題仍然存在且愈演愈烈，行業規范也只停留在自我審查階段，沒有較強的行政規范作用，這導致既有政策對解決天價片酬問題的失效，問題源流顯現。

2.“陰陽合同”事件

2018年5月，某著名演員涉嫌天價片酬和“陰陽合同”事件被曝光，據報該明星四天的片酬總額高達六千萬元人民幣，且通過“陰陽合同”的暗箱操作，使五千萬元的片酬稅收被隱藏合同掩蓋，這引發了社會的廣泛關注。可以說此次事件是天價片酬重新進入公眾議程的導火索，它使得明星片酬占比過高以及由此引發的收入分配失衡問題經長時間的發酵，終于通過網絡媒體的催化作用暴露在社會公眾的視野中?！瓣庩柡贤笔录谔靸r片酬問題產生時間十分緊密，導致此次事件成為了天價片酬治理政策中問題源流的焦點性事件，也是天價片酬政策議程重新啟動的關鍵事件，它借助明星的公眾影響力引發了社會公眾對于收入分配差距問題的關注，使得這一形式上的過失性社會問題的結構性本質被曝光在公眾視野，同時引起了政府相關部門的廣泛關注，成為了天價片酬政策議程建立過程中最大的推力。

（二）政策源流

1.專家學者的相關建議

天價片酬說法提出的近三年的時間里，專家學者們都對如何整治天價片酬問題進行積極思考，并提出相關建議。我們試圖通過文獻資料庫中的文獻數量概括政策建議的發展。據不完全統計，在CNKI文獻數據庫中檢索“天價片酬”，共出現71條檢索結果，其中在“陰陽合同”事件發生后的而文章有28篇，占文章總數的39.4%。另外檢索相關詞“陰陽合同”，檢索結果顯示306條檢索結果，其中79篇文章在“陰陽合同”事件發生后發表，占文章總數的25.8%。此外，在2017年的全國兩會中，中國電影家協會秘書長饒曙光提出建議，政治天價片酬從經紀人入手;人大代表曹可凡針對影視行業收視率造假、明星天價片酬問題建議建立公平客觀的文藝評價體系;2018年的兩會中，政協委員曾鈁也提出對高價片酬影視明星征收懲罰性稅負。

2.原有政策支撐及行業協會協議

除政府出臺的原有政策可以為新一輪政策議程的建立提供相關方案意外，影視行業協會之間的協議也對政策已成的建立提供有效建議，如2018年8月11日，愛奇藝、優酷、騰訊視頻三家視頻網站攜手正午陽光、華策影視、檸萌影業、慈文傳媒、耀客傳媒、新麗傳媒，共同發布“關于抑制不合理片酬，抵制行業不正之風的聯合聲明”，抵制天價片酬、“陰陽合同”、偷逃稅等影視行業亂象，倡導成本用于制作，投入服務品質，演員戲比天大的行業風氣。聲明重申了演員片酬的分配比例，并設置單集影視劇片酬上線和影視劇總片酬上線。

（三）政治源流

1.政府的收入分配政策

天價片酬的出現不僅是影視界亂象的集中體現，它所引發的是整個社會的收入分配問題，也正因為如此這一問題才會廣受公眾關注，進入政府政策議程中。我國社會主義初級階段堅持按勞分配為主體多種分配方式并存的收入分配方式，堅持在公有制領域實行按勞分配、非公有制領域實行按生產要素分配的收入分配方式，這種收入分配政策是推動中國在社會主義初級階段各項事業的建設、維持社會公平的重要政策。收入分配政策深深影響著社會公平與效率的平衡，協調社會各個領域的收入分配不僅可以針對社會發展現狀有效調節政策布局的發展實施效果，還可以維持社會穩定。天價片酬問題折射出收入分配問題，整治明星天價片酬現象是符合國家收入分配政策的舉措，也是政策議程建立過程中的重要政治源流。

2.社會公眾情緒表達及公共輿論助推

隨著互聯網和自媒體的發展，公眾情緒意見表達途徑拓寬，民意表達機制相對開放，社會環境對公眾情緒的合理表達相對寬松，與傳統媒體時代的民意表達相比，社會成員對于社會問題及焦點事件的反應相對敏感，助推了社會問題向政策問題轉變的過程，也促進了政府政策議程的建立，推動政策制定過程中公眾意見的充分吸收與代表社會整體態度的建設性意見的采納。天價片酬事件的發酵過程中重要的推動力是公民情緒和共公共輿論，二者對政治源流的完善及政策議程的建立起著重要作用。

（四）政策窗口的重啟

政策窗口在三大源流共同匯聚之時開啟以促進政策議程的建立。政策之窗的開啟需要同時具備關鍵事件、政策活動主體以及成熟的政策環境三個要素，而三大源流為政策之窗的開啟提供必要的條件，只有三個要素在三大源流的基礎上同時具備，才能推動政策議程的順利建立。

在天價片酬的政策議程中，政策窗口的重啟的關鍵事件與問題流中的焦點性事件重合，這使得社會公眾廣泛關注事件的進展，同時推動了政府對影視行業收入不均的重新關注，為政策議程的建立提供有力契機，以促進政策議程的重新建立。此外，政策窗口重啟的主要推動力源于政策利益相關者的推力，如制片公司、影視劇投資方以及視頻網站。由于影視行業結構變革，明星及團隊獨立于制片公司成立經紀公司，這使得制片公司對明星收入控制的話語權減弱，同時投資方也因明星的天價片酬而背負昂貴的制片成本重負，而隨著網絡發展一些影視劇主要依靠視頻網站的播放量回收制作成本，因此明星天價片酬的存在導致制作成本高昂，視頻網站的版權購買費用高昂，使得視頻網站也成為反對天價片酬的重要支持者。這些利益相關者對于政策出臺的支持成為了政策窗口開放的主要推動力。成熟的社會環境為政策議程的建立減少阻礙，社會環境反應社會成員的整體認知，天價片酬的政策出臺其社會環境即社會成員對于收入分配不公問題的長期的不滿社會心理，這種社會心理使社會成員亟待看到天價片酬問題的有效解決，既為政策議程的建立提供合理性依據，又在政策制定的過程中促使政策制定者考慮各個利益相關者的需求與社會需求的充分吻合，增強政策制定的科學性。

三、天價片酬原因簡析及治理建議

（一）天價片酬的原因簡析

1.“以星定價”的行業潛規則

投資公司以是否有著名影視明星的參演決定是否投資一部影視劇的制作，制作公司則在明星的出演挑選上有著主要控制權，而影視劇制作過程中明星所在經紀公司將負責大量影視劇所需服裝道具的使用，最終的院線上映、電視臺排檔以及視頻網站的播放大都以著名演員的出演為標準，這種“以星定價”的發展模式阻礙了行業的發展，且導致了明星在影視劇制作過程中話語權過大，利用市場對其偏好借機抬升片酬，擠壓影視劇制作成本，影響影視劇質量及行業風氣。

2.缺乏科學的片酬評估機制

影視行業的科學發展應該平衡影視制作的各個環節，充分考查每個環節對制片成本的需求，科學分配制作成本，從劇本的拍攝到最終的影視宣傳，明星的出演只是其中的一個環節，但在影視行業各方的哄抬與炒作中，明星在影視劇制作過程中的影響力被無形放大，這種畸形的發展最終導致了消費市場的盲目跟風，從而使得不平衡的影視制作模式惡性循環。科學的明星片酬評估機制將有效遏制天價片酬的重現，使明星片酬給付在影視制作前完成，片方充分考慮明星的出演，同時帶動整個行業對明星片酬的標準制定，主動迎擊天價片酬問題。

3.消費市場的盲目跟風

近年來，由于人民的生活水平提高，對文化產品的消費大大增加，文化市場欣欣向榮的同時，未經科學評估投資風險的過多資金涌入給影視行業注入大量泡沫，這種投資供求不平衡的現狀使影視行業的成本攀升，其中大量資金去向則為明星的片酬，這種盲目跟風的不良現象是市場經濟發展的正常現象，但我們必須要關注市場盲目性的有效規避，關注如何限制明星片酬在熱錢涌入背景下的過度膨脹。

（二）天價片酬的治理建議

1.強化行政監管

影視行業的亂象已發展成為社會問題，若繼續停留在行業內部自查階段，則會加劇亂象的蔓延，但在這一市場機制長期發揮作用的影視領域內發揮政府的治理作用，其程度的把握至關重要，既不能過度管理限制影視行業發展的自主性，又不能使政府行動名存實亡導致影視行業的環境惡化，因此，在我國政府職能轉變的大背景下，對影視行業實行行政監管是對影視行業良好秩序建立與維持的必要手段。行政監察對行業協會的良性運轉起著重要的宏觀調控作用：在行業協會的秩序規范塑造階段，行政監管主要對其只需建立的合理性進行審查;在規范的落實實施階段，行政監察對規范相關客體進行行為審查，對其不當行為起到制約作用;在規范實施后的反饋階段，行政監察要把握好反饋結果的真實性，并加強對稅收的監管，防止逃稅漏稅現象發生，以樹立納稅人的納稅意識，以稅限酬。

2.建立片酬評估機制

片酬評估體系的缺失是明星片酬居高不下的重要原因之一，我國片酬評估體系尚處于空缺階段，明星片酬的衡量僅依靠市場的供求變化，這使得一些不良市場風氣及由此產生的盲目跟風的大眾心理變化對明星片酬的影響力過大，如明星大過度炒作左右消費者偏好導致發揮有效影響力的影視明星供小于求，致使片酬給付惡性發展，因此建立片酬評估機制對于改良影視行業的不良風氣起著重要的影響作用，為明星片酬給付提供有效衡量標準。借鑒日本的明星片酬估值體系，將劇本的設置與明星的出演科學結合，同時根據明星的演技、在行業內的地位及社會影響力等綜合評估演員的片酬。這一評估機制的建立使日本影視行業制作完成的片酬給付數額與拍攝前的評估數額十分接近。我國未來片酬評估機制的建立要注意結合影視行業市場狀況，在此基礎上建立一個動態發展、科學有效的片酬評估機制。

3.引導市場良性運轉

隨著文藝事業的繁榮，影視行業蓬勃發展，但與此同時影視行業市場內部存在的不良現象也一定程度上為其在未來的發展埋下隱患。習近平總書記在全國政協十三屆二次會議上指出“文藝不能當市場的奴隸”，影視行業內市場良性運轉符合現階段我國文藝事業發展需要，因此引導市場建立良性運轉機制是政府對影視行業宏觀把握的重要環節。一是通過政策引導建立有效影響力的影視明星培育機制，使明星的供求通過一種程式性模式保持動態平衡，以遏制由于有效影響力的影視明星供小于求而造成的天價片酬問題。二是通過對市場秩序進行宏觀把控，發揮看不見的手在影視行業的守夜人作用。

綜上所述，在整治明星天價片酬的政策議程重啟過程中，要充分認識到影視行業是典型的市場主導領域，演員的片酬由市場所決定，因此如何通過有效的政策議程建立以規范市場秩序的正常運行與市場機制的良性運轉，則是政府治理影視行業天價片酬問題的關鍵。未來我國影視行業片酬的合理分配依靠市場塑造的行業規范以及政府的有效監管雙重治理，因此，我們要在堅持社會主義制度的基礎上持續關注政府職能如何在市場主導領域有效發揮作用，堅持以政府的科學治理為影視行業的良性運轉保駕護航。

參考文獻：

[1] 王國華，朱代瓊.鄉村振興戰略政策形成的影響要素及其耦合邏輯——基于多源流理論分析[J].管理學刊，2018，31（6）.

[責任編輯：蘭欣卉]