基層協商民主中公民參與模式的理論模型與實踐樣態

董石桃

(廣州大學 公共管理學院 廉政研究中心,廣東 廣州510006)

任何民主模式要實現健康有效運行,都需著力解決好公民有序參與的問題。在中國特色協商民主過程中,如何有效地擴大公民有序參與,無疑是當前必須直面的重大問題。基層社會治理是協商民主參與的重要基礎和重點場域。習近平指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作,主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求,大力發展基層協商民主,重點在基層群眾中開展協商。”[1]2015年7月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》,指出“城鄉社區協商是基層公民自治的生動體現,是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式,有利于解決公民的實際困難和問題,促進基層民主健康發展”[2]。近年來,許多地方進行了基層協商民主參與的探索和實踐,取得了一定的成效。我們該如何認識、理解并評估我國基層協商民主過程中公民參與的實踐模式、基本類型、基本效度和內在特征？ 為此,本文試圖從公民參與權利和權力“兩權耦合”的理論視角出發,形成相應的分析框架,對基層協商民主中的公民參與模式類型進行比較分析,以期在此基礎上探究其內在的影響因素和優化方向。

1 協商民主中的公民參與：權利-權力的二維理論視角

有學者曾從公民政治權利和政治權力的視角對公民政治參與的一般理論視角進行總結,將公民參與的路徑分為兩個層面：在政權維度上,國家為了獲得統治正當性而回應公民基于政治權利的參與訴求；在治權維度上,國家為實現治理有效性而發揮公民政治權力的作用,區分了政權與治權的差異[3]。這種區分對于勾畫宏觀層面我國擴大公民有序政治參與的歷史軌跡,探索公民權利和權力的發展順序特征,分析中國擴大公民有序政治參與的整體性方案具有重要啟示意義。但是這種區分主要基于國家主義視角的宏觀層面分析,換句話說,這種分析視角仍然是自上而下的國家本位視角,而不是從“公民”本身出發的社會本位視角,因而對基層協商民主中的公民參與還缺少深入的理論關切和解釋效力。相比而言,我們更側重從“社會”本位視角出發,從微觀民主的生活化實踐中透視基層協商民主中的公民參與模式,進一步深化公民參與權利和權力二維理論分析視角,并將其整合拓展到基層協商民主公民參與模式類型的探究中。權利和權力是政治學的兩個核心概念,綜合研究相關文獻,協商民主的公民參與研究主要包含兩個層面：

1.1 公民參與權利的分析視角

第一,公民權利外在的規則性機會層面,即某種制度或者規則賦予的公民利益保護或者實現的資格及身份,以及在此基礎上公民參與的機會。協商民主理論認為,公民參與協商的核心是非強制地提出或接受合理的觀點,所以它需要更為實質性的平等的政治影響機會。斯托克提出,“協商的平等還是‘機會平等’的一種理解。那些可能被一項決策影響的人應該有一個平等的參與決策的機會”[4]46。公民參與本身源于其利益表達的需要,這種利益表達在一個有序社會中必須有其制度或規則的依據,“權利表示著一種社會關系,表示個人在社會中的地位”[5]31,“權利自身不外是一個在法律上受保護的利益”[6]21。同時,這種權利內容具有歷史發展性,T·H·馬歇爾因此提出了關于公民身份的公民權利、政治權利、社會和經濟權利的經典構架[7]10-11。正因為如此,諾曼·H·尼、西德尼·伏巴等將西方民主政治的演化概括為兩種方式：一種方式是“政治參與之權利項目”的逐漸增加,例如選舉權、請愿權、訴愿權以及結社權等權利逐一增加；另一種方式則是分享“政治參與權利之人數”的逐漸增多,例如選舉權的歷史便是漸漸取消經濟條件、教育程度、種族及性別等限制,從而使得享有選舉權的人數逐步提高[8]131-132。中國的公民參與權利發展同樣隨著計劃經濟向市場經濟轉變而呈現不同的發展軌跡[9]和歷史性特征[10],并隨著改革開放的進一步推進,公民社會權利和政治權利的重要性將更加凸顯[11]。權利強調平等性,對公民而言,這種平等的權利主要是指機會的平等和法律主體資格的平等[12]。

第二,公民權利內在的能動性層面,即公民參與的意愿和能力層面,由公民的參與意志決定。權利意志論認為,權利的本質在于權利主體意志,權利就是意志的自由行使,并具體表現為個人意識的自由或個人意識的支配[13]60。“個人所享有的權力：一個他的意志所支配的——并且經由我們的認可而支配的——領域,我們稱這種權力為該人的權利。”[14]10“政治參與既是政治制度的一個結果,也與個人思考直接相關”[15],公民參與權利的實現光有外在制度或者規則的賦予,缺少公民自主意志的提升和能力的達成也是空洞無效的。基于這種分析視角,公民參與權利的基礎是公民參與主體的自主性和能動性,公民參與權利在主體性上包括公民參與意愿以及公民參與的能力。阿爾蒙德和維巴將公民定義為“能夠參與管理他所在政治體系的人”[16]210,“雖然個人對自己的政治能力的感覺可能并未反映客觀情況,但是這種認知與客觀情況之間不可能毫無關系。如果一個人相信他有影響力,他就可能試圖發揮這種影響力”[16]144。正因為如此,協商民主的公民權利強調一種基于能力平等的權利[17]。亨廷頓將公民政治參與分為動員參與和自動參與[18],在深層次邏輯上正和公民權利的內在和外在兩個層面的屬性有關。總體而言,公民參與權利的內在、外在要素,包括公民資格和身份的明確性、參與者的代表性、參與公民的時間條件、公民的權利保障、平等參與權、公民參與能力和積極性,都構成了基層協商民主治理運行和目標達成的基礎條件[19]。

1.2 公民參與權力的分析視角

第一,國家視角下的公民參與權力。該種理論視角強調國家權力的合法性機制問題,這種合法性機制包括權力產生和運行兩個方面：一方面從國家權力的產生來講,現代政府或統治者權力的獲得不管是通過什么樣的政治過程實現的,其合法性必須基于兩個基本要素：授權來源于人民和授權程序的完整。無論是霍布斯、洛克還是盧梭,都從社會契約論的角度論證了國家權力來自公民權利讓渡的觀念。民主的合理性從根本上來說就是它提供了現代政府最強有力的合法性原則——“人民的同意”作為政治秩序的基礎[20]3。公民參與是人民同意的根本表達方式,特別是就現代政治而言,政府合法性和正當性的前提都必然要承認“公民在政治過程能夠起到有意義以及有效的作用”[21]119,而公民參與是人民同意的根本表達方式。另一方面,從國家權力的運行來講,要提升和保證國家權力的合法性,必須將吸納公民參與作為一種常態機制,否則政府決策本身的合法性和執行度都會成為問題。亨廷頓指出現代政治制度中權力總量的擴大和縮小和政治參與規模的大小密切相關,“財富的增長有賴于工業化,同樣,權力的積累則有賴于吸收新的集團進入政治體制之中”[22],“現代政體較之傳統政體有更多的社會力量更深地卷入權力關系之中；前者參與政治的人數比后者要多”[22]120。

第二,社會視角下的公民參與權力。這種視角從公民本身出發,認為“參與的本質是公民權力”,“參與是一個體現公民權力和賦權公民的過程”[23]97,公民權力本質在于公民參與影響力實現。維巴將公民政治參與定義為“平民或多或少以影響政府人員的選擇以及(或者)他們采取的行動為直接目的而進行的活動”[24]2。由此觀之,公民參與作為一種目的性活動最終是為了產生對公共性決策的影響力。正是在這個意義上,美國學者阿斯廷提出,“公民參與是一種公民權力的運用,是一種權力的再分配,使目前在政治、經濟等活動中,無法掌握權力的民眾,其意見在未來能有計劃地被列入考慮”[25]。阿倫特等人更是將權力理解為一個社會交往互動而產生影響力的過程,“任何時候,當人整合一起共同行動時,權力就形成”[26]142。這實際上凸顯了社會權力視角下的公民政治參與,它更注重如何提升公民參與對于公民決策的實際影響力和有效性。哈佛大學阿肯·馮(Archon Fung)教授則從實踐出發,專門探討了公民參與的影響力問題,他提出需要從公民權力和政府權威雙重角度考察參與者的言論與公共當局或參與者本身的行為有何關聯。根據他的理論,公民參與的影響力和有效性從最低權重到最高權重依次為：個人利益、溝通影響、建議咨詢、合作治理、直接權威。顯然,公眾若僅是出于自身利益參與,影響力是最小的,參與的有效性也是最弱的,但如果能從整體的利益出發參與,或者通過溝通咨詢,甚至是選擇與其他參與者合作的方式參與,那么影響力會顯著提升,參與的效果也會更好[27]。值得指出的是,公民權力的實現受到政府權力施行的影響,政府可以將權力下放和外移,賦權于民,“分權允許地方可以依據他們特定的需求或偏好制定解決方案,被授予權力的主體可以根據地方特點與地方需求創造出適合利益相關者的使命和愿景”[28]。因而,參與平臺和參與過程中協商溝通與決策機制的規范程度是決定公民參與影響力大小的重要因素。

綜上所述,公民參與的權利視角側重于公民參與的主體性和主動性,公民參與的權力視角側重于考察公民參與的過程性和影響力。前者偏重于內在性能動性的考量,后者偏重于外在客觀性效果性的考量。整體而言,上述兩種視角都存在一定的缺陷：第一,相對孤立和單一。公民參與權利的視角突出了參與的主體性和能動性,但是對其影響力和外在的規則性重視不夠；公民參與的權力視角重視公民參與的影響力和規則性,但又相對忽視了參與的主體性和能動性。第二,上述兩種視角都側重于從宏觀角度分析公民參與的權利和權力,注重國家層面的制度分析和制度供給,對于基層民主中公民參與的實踐形態缺少全面的探究。因此,我們試圖整合上述兩種視角,建構一種“兩權耦合”的理論分析框架,對我國基層協商民主中的公民參與實踐模式進行分析。

2 基層協商民主中的公民參與模式：“兩權耦合”整合性分析框架及分類模型

2.1 “兩權耦合”整合性分析框架

我們認為,深化對基層協商民主過程中公民參與模式的理論解釋,需要整合公民參與權利和權力的雙重理論視角,這種整合性理論視角從協商民主運行的基層社會邏輯出發,總體上包括兩個大的問題：一是基層協商民主中公民參與權利維度,即參與主體的資格、意愿和能力所決定的主動性問題；二是基層協商民主中公民參與權力維度,即參與過程平臺和規則所決定的協商性問題。前一個問題的基本性質在于實現參與主動性,根本目標在于提升協商民主中公民參與權利的代表性和認同性問題；后一個問題根本性質在于實現參與的協商性,根本目標在于提升協商民主中公民參與權力的影響力和實效性。整合性分析框架的邏輯關系如表1 所示。

表1 基層協商民主中公民參與模式的整合性分析框架

2.1.1 基層協商民主中公民參與權利的主動性問題

這個問題主要解決誰參與的問題,其根本性質在于實現公民參與的主動性和積極性,根本目標在于提升公民參與的代表性和認同性,基本要素包括外在的參與資格和內在的參與意愿和能力兩大方面：

一方面是外在的參與資格和機會。在基層協商民主中體現為協商代表到底如何選擇,參與者的選擇方式主要有三種：一是自愿參與,即公民能夠自愿參與基層協商的過程,政府方面尊重公民參與的意愿和權利,不設置條件或資格來限制公民；二是政府邀請,即政府對哪些公民參與協商過程有決定的權力。政府邀請與決策事項利益相關的公民、人大代表、政協委員、利益群體、社會組織參加,必要時邀請專家團體參與指導協商過程；三是隨機抽選,即從所有受決策影響的人中隨機抽取代表參與協商過程。公民參與主體的構成,也就是公民參與的范圍和公民代表的構成情況決定了在基層民主中公民參與是否有代表性和參與普遍性。

另一方面是內在的參與意愿和能力。參與意愿的高低在很大程度上決定了公民是否參與、如何參與和對于參與認同性的高低。公民參與的意愿是影響公民是否參與協商過程中的重要因素,決定了公民在參與協商時是否主動參與、積極參與協商對話過程。參與能力則包括協商能力和審慎思考能力,具體來說是對基層協商民主政策的理解能力、對協商議題的理性思考能力、合理說服他人或轉變自己偏好的能力等。

2.1.2 基層協商民主中公民參與權力的協商性問題

這涉及的問題是公民參與權力實現的溝通和運行機制如何,本質屬性在于實現公民參與的協商性,根本目標在于提升公民參與的影響力和有效性,基本要素包括兩大方面：

一方面是參與平臺。參與平臺解決的是公民參政議政的渠道和組織問題,即由誰組織、在哪里協商、公民發揮什么作用的問題,平臺的搭建來自政府的主動作為。參與平臺意味著在基層協商民主過程中是否存在某種參與渠道或方式供公民選擇。基于公民參與發起者和提供渠道方的不同,目前我國基層協商民主中的公民參與平臺由人大、政協、政府、黨組織、基層自治組織等不同主體構建,包括參與式預算、民主溝通會、民主評議會、“雙述雙評”、社區聽證會、居民論壇等不同協商形式。公民參與平臺的構建,即具體的協商形式由誰領導、組織、協調,以及公民在協商平臺上發揮什么樣的作用決定了公民參與的組織程度,以及協商議題的可協調和溝通程度。

另一方面是參與規則。這涉及公民在協商民主中能參與哪些問題的討論,即議題如何選擇、參與形式如何確定。參與規則是基層協商民主具有協商性的重要保障,畢竟在協商對話的過程中會出現個人觀點、價值取向、利益訴求等的差異和多元化,這些差異化是可以接受的,但主體間的交往行為必須有一個基本的交往準則,那就是主體間認可并且共同遵守的、合理的社會規范。再者,在公民參與政治協商的過程中,還需要法律法規來保障各主體遵守程序規則,進而使協商能按程序進行,最終實現協商性、共識性的公共決策。

2.2 公民參與模式的分類模型

綜合基層協商民主中公民參與的兩個屬性和相關假設,我們可以將所有基層協商民主中的公民參與模式分為4 種類型。在不同的模式中,公民為了影響政策表現出不同的行動方式(見表2),表2中的兩個維度分別代表參與者主動性的高低和參與協商性的高低,這兩個變量都是連續的。

表2 基層協商民主中公民參與模式的分類模型

一是建議型參與模式：低主動、低協商型參與。在建議型參與模式中,公民在參與基層協商民主中的主動性和協商性都較低。在參與主動性方面,由于基層政府在協商過程中設定了參與門檻,限制了參與條件,比如只準許特定利益相關者參與或指定部分人員參與,這種限制條件使部分公民不能參與到基層協商過程中。又或者,政府雖然沒有限制參與者的條件,公民可以隨機參與,但公民主動參與的意愿不強,導致參與主體范圍狹窄。在協商過程中,政府從節約行政成本、提升行政效率的角度考慮,搭建的協商參與平臺難以實現協商的理想效果,而且協商形式和過程都缺乏制度化的規定,這使得公民的協商水平較低。

二是決策型參與模式：低主動、高協商型參與。在決策型參與模式中,公民參與的主動性較低,但一旦有機會參與協商過程,則能較好發揮協商的作用。在參與主動性方面,由于基層政府在協商過程中設定了參與門檻,限制了參與條件,比如只準許特定利益相關者參與或指定部分人員參與,這種限制條件使部分公民不能參與到基層協商過程中,公民的參與度低。但由于參與平臺主要由政府等提供,決策基本由有關部門內部或指定專家代表來參與。雖然公民事先參與積極性不高,但在具體協商過程中由于政府支持這種公民協商形式,協商形式固定,之前對主體資格的限制也篩選出知識、協商能力都較高的公民,能發揮高質量協商水平,進而積極影響決策,實現共同治理和公民參與的價值。

三是介入型參與模式：高主動、低協商型參與。在介入型參與模式中,公民參與的主動性較高,但協商水平還有待提升。在參與主動性方面,基層政府與組織對協商者的資格限制很小或者沒有限制,這使相關公民能隨時、隨意參與；在協商議題方面,議題由公民提出,或投票選出與公民利益關聯度大的問題進行協商討論,這使公民參與基層協商民主的主動性較高。但在協商過程中,雖然政府提供了協商平臺供公民參與,但由于協商流程不合理,協商程序不健全,公民協商能力沒有充分發揮,政府對協商結果不重視等原因,使公民在協商中的主要發揮建議的作用,參與的協商性較低。

四是合作型參與模式：高主動、高協商型參與。在合作型參與模式中,公民參與的主動性和協商性都較高。由于政府設定了多種參與方式,協商議題與公民利益關聯度大,協商內容對所涉及公民有較重的利益調整,而議題的執行又需要公民的積極配合。因此,政府積極構建協商平臺,在這個平臺上,公民可以表達利益訴求,進行利益協調,保障自身權益,調處矛盾,公民協商水平較高。其決策也是經過審慎的協商過程得出的結論,能較好地實現合作型公共治理。

3 基層協商民主中公民參與模式的實踐形態：案例呈現和檢驗

我們以前述基層協商民主過程中公民參與模式的類型為基礎,選取具體案例來分析公民參與不同模式的運行特點和運行過程。選取的4 個案例從所處的地理位置來分,2 個位于我國西部,2 個位于東部；從城鄉屬性來分,2 個城市案例,1 個鄉村案例,1 個城鄉結合部案例。在我國基層協商民主實踐方面,這些案例具有較強的代表性。

表3 四個案例的分類和比較

3.1 東華路社區聽證會：低主動、低協商的建議型參與模式

東華路社區是西部某中心城市建于1980年代的一個老舊居民區,有近5 000 住戶,居民11 000余人,其中包括近5 000 名中低收入的高齡、孤寡、空巢和失能半失能老人。截至目前,東華路社區共召開6 次社區聽證會,將600 余名居民和公共單位代表納入基層自治事務中,在歷次社區聽證會中,參與的居民就社區治理提出合理的建議70 余條,改善了社區公共事務的決策[29]。

3.1.1 低主動參與

一是參與主體以社區決定為主。東華路社區聽證會代表由公民根據推選的方式產生,每個單位和片區選舉一人,推選對象包括社區干部、涉及事項的社區單位和樓棟組長以及普通居民。在聽證會中,具體的參加人員包括黨代表、人大代表、政協委員、社區綜合黨委書記、居委會主任、居民代表等,對于一些政策性較強的問題,還會邀請專家參與聽證,會議人數根據社區規模由社區黨組織和社區居委會確定。

二是協商議題由黨委制定。歷次東華路社區聽證會的協商議題包括噪音擾民、小區停車混亂、環境衛生臟亂差、建設平安樓院、有效利用小區公共資源等問題,這些議題能較大程度激發公民的參與熱情。但在聽證會的議題設置環節,在聽證會召開之前先由社區黨員大會審議協商議題和協商方案,方案通過之后再組織聽證會,并確定聽證會時間、地點和聽證代表的名單[30]。在聽證前社區黨委和居委會已經事先商議了需要聽證的事項,聽證會的召開以社區黨委和居委會設定的議題以及解決方案為前提,居民在聽證會中的主要作用是對黨委提出的協商議題以及解決方案進行投票。

三是參與能力有待提升。由于協商議題早已定好,解決方案也已提出,聽證會的主要目的是決策性通告或征求意見。普通公民受教育水平參差不齊,參與協商的能力有限,這些人的利益需要一定比例的代表來表達利益。公民參與基層協商的目的是表達利益訴求、關心公共事務,通過參與和協商的環節,尋求最大的共識度和凝聚力,如果公民主體選擇有局限性,將對提升公民協商能力作用有限。

3.1.2 低協商參與

一是參與平臺以聽證會為主。東華路社區聽證會由居民委員會組織,聽證會召開之后,社區居委會將聽證結果整理成書面材料,并在居民代表大會上進行表決,形成決議,根據“兩代表一委員”(即黨代表、人大代表、政協委員)、社區居民的意見、建議進行改進和完善,在項目實施過程中,“兩代表一委員”、居民代表繼續對項目進行全程監督。社區聽證會是政府與民眾之間的溝通協調機制,公民可以在與政府對話的過程中提出自己的意見及不同見解,在聽證會上所達成的傾向性方案是聽證代表的意見和建議凝聚的結果,目的是為政府部門及其相關單位和社會組織及團體的決策提供參考。

二是參與規則的制度化發展不足。東華路社區目前沒有穩定的規則來規定聽證會的流程、影響及意義,其約束和監督力十分脆弱,導致公民參與也存在著碎片化和效力不穩定等問題,協商會召開的次數、公民是否能參與都取決于社區一把手的態度,公民是否能參與、怎樣參與等問題都具有“可能隨領導人的改變而改變的隨意性”[31]52。由于缺乏必要的規則規定和保障,也缺乏全面系統而又具有指導性、操作性的評價監督制度,公民是否參與協商、效果如何往往取決于領導者和組織者的認識與態度,從而對公民參與的持續性效果產生影響。

3.2 順德區公共決策咨詢委員會：低主動、高協商的決策型參與模式

2010年,佛山市順德區決策咨詢委員會成立,它是輔助順德區和下屬鄉鎮公共決策的機構,也是專業的社情民意征集機構。目前,決咨委這一協商實踐已在順德區的龍江鎮、杏壇鎮等10 條街道開展,并被評為“2015年中國政府創新最佳實踐”[32]。

3.2.1 低主動參與

參與主體由政府邀請。決策咨詢會的委員產生方式包括單位推薦、內部物色、公開征集等多種方式,委員名單由黨委、政府最終決定。委員由本級政府聘任,任期為2 ～3年不等,委員可以連續聘任,沒有次數限制。公共決策咨詢委員會委員來自教育、法律、文化、經濟、醫療、社會工作等各個領域,委員構成強調多層次性[33]。

協商議題由政府設置。決咨委參與的議題由政府及相關部門指定,協商議題包括經濟和社會發展規劃、年度計劃的制定和調整,以及環境保護、教育、勞動就業、醫療衛生、社會保障、城市管理等涉及社會民生的重要事項,這些議題專業性較強。決咨委委員的參與形式有全體委員大會、專題咨詢、課題調研、參與政府或部門決策會議等,這種專業化的參與形式在決策咨詢過程中發揮重要作用。

參與能力體現專業性。決策咨詢委員會的構成更強調精英性、專業性和多層次性,以此深化決咨委的研究職能,提高協商的質量。在協商人員選擇方面,決咨委將“具有獨立性,具有較強的綜合分析能力和政治參與能力,是行業精英和各界代表”作為選擇標準,進而選取了具有較高協商能力的成員。而且,決咨委的成員在短期內是固定的,有利于增強委員對不同議題的關注和了解。協商人員多是行業精英,會議協商的結果也有更強的協商理性和可執行性。

3.2.2 高協商參與

參與平臺以決策咨詢會或書面征詢為主。決咨委一般一個季度舉行一次專門探討具體公共政策的會議,而鄉鎮或街道的公共決策咨詢委員會,一般也是每個季度舉行一次,即每年會召開四次會議集中討論相關議題。同時,章程還規定了委員參與的渠道和方式(例行座談會、直接訪談、書面征詢意見、專門決策咨詢會等),保證政府在進行公共決策時能夠充分聽取專家意見,并在網上建立“委員在線”欄目,供委員提意見、查閱資料。

參與規則的制度化較高。順德區決咨委在成立之初就有工作章程規范指導決咨委開展工作,根據章程的規定定期召開決策咨詢會,咨詢議題包括基層經濟和社會發展規劃,年度計劃的制定和調整,以及環境保護、教育、勞動就業、醫療衛生、社會保障、城市管理等涉及社會民生的重要事項等。順德區決咨委成立以來,向黨委和政府提供的建議超過1 000 條,其中半數以上的建議得到采納。為了保障決咨委委員的參與,順德區還建立了專門的制度用來評價決咨委委員的行為,把決咨委委員的建言獻策質量作為年度考察指標。

3.3 上海市周浦鎮社區論壇：高主動、低協商參與模式

上海周浦社區論壇是一個區域性網絡民間論壇,成立于2006年,作為周浦社區居民參與社區公共事務的重要渠道。截至2015年8月,周浦社區論壇注冊用戶將近11 萬人,占周浦實有人口(21萬)的一半左右,論壇日均點擊量接近1.7 萬[34]。

3.3.1 高主動參與

參與主體以自愿參與為主。網絡的技術便利性、匿名性極大地提高了公民的參與主動性。在周浦論壇,公民的網絡參與行為都是匿名進行,每個網民的發言權力和發言狀態是公開進行的,這就排除了參與者的身份地位、文化差異和財富多寡等限制性因素,匿名性更可能使參與公民享有平等的地位和權力,最大限度地體現協商民主的平等性價值內涵,也更能體現參與的自發性。

參與議題由公民提出。在周浦社區論壇,網民可以隨時將協商議題及相關信息發布在論壇中,由論壇會員就協商議題自由發表意見,自由辯論。在居民貼吧,居民可以發帖投訴問題或提建議,針對相關問題,居委會的人員也在論壇內進行回應,說明問題出現的原因和對策。網友可針對居委會的回復繼續表明意見,有不少網友表明理解,也有網友質疑居委會的做法,并投訴。

協商能力有待提升。在周浦社區論壇政民互動平臺上,政府和公民都可以主動發起互動,針對議題開展協商。由于網絡平臺的開放性,其他公民可直觀地看到他人和政府的互動過程,全面地了解問題,并可通過論壇的回復功能表達自己的想法。但由于在網絡平臺上表達個人意見時較容易出現個人意見表達的非理性情況,加之網絡信息失真,對某領域知識缺乏鑒別能力或對議題信息掌握不充分的公民很容易受到錯誤信息的影響。

3.3.2 低協商參與

協商平臺以網絡論壇為主。周浦社區論壇設立的目的是建立政民互動平臺,其功能主要包括三個方面：第一,政府通過“周浦新聞”欄目向公民提供周浦最近的政策和社會熱點等信息。第二,政府通過“政務互動”和“發展獻計”欄目就政府實施項目進行意見征集,吸取公民的意見和建議。第三,公民可以在論壇的貼吧、“焦點曝光”和“社區公告”兩個界面主動發起與政府的互動。針對公民發表的投訴帖子,政府和社區管理人員的回復結果也一同呈現在網頁上。

協商規則化程度不高。周浦社區論壇的協商參與主體包括公民和政府工作人員、社區管理人員,但周浦論壇里面很大一部分人的參與屬于消極的參與,論壇中“踩一腳”的人數遠遠多于實際回帖的人數。而且,在公民發起的話題互動中,政府有關人員參與協商的較少,或者沒有進行公民能理解的解釋,解決實際問題的少。由于政府和社區介入較少,使公民的協商過程不完整,公民與公民、政府與公民很難達成共識,無法有效推動整個協商的進程。

3.4 成都市村民議事會：高主動、高協商型參與模式

成都“村民議事會”最開始誕生于邛崍市油榨鄉馬巖村,后來發展到雙流、彭州等地,2010年成都市出臺規范村民議事會配套規則,將村民議事會在四川省成都市下轄的1 957 個村推廣。根據成都市委組織部開展對全市2 200 多個村黨組織的民主測評,村民對村黨組織總體的滿意度達95%[35],其中,村民議事會這一協商民主機制發揮了重要作用。

3.4.1 高主動參與

參與主體是所有村民。根據《成都市村民議事會組織規則》規定,每個村的村民議事會成員由村民選出,不少于21 人。在村民議事會成員的選擇過程中,原則上先由村民根據“一戶一表”的方式投票選擇本小組的村小組議事會成員,每小組選5 名(個別人數少的村小組選3 人),擔任依據是得票數的高低。村民議事會的成員由各個村民小組議事會成員按照結構制席位組成,這種規定保證了每個村民的參與權。而且,還規定村組干部在村民議事會中的比例不得超過50%,防止議事會成為“干部會”。

協商議題由村民提出。《成都市村民議事會組織規則》規定了議題的提出主體不僅僅限于議事會的成員或村黨組織成員、村民委員會委員,只要有本村10 名以上年滿18 周歲的村民進行聯名,就可以向議事會提出議題。此外,村民議事會成員還須每月到村民家中收集議題,將通過審查的議題列入議事會討論議程中。

協商能力體現為自我管理。村民議事會會議的召開不僅是議事會成員可以參與,本村村民或與協商議題相關的外村人也可以參與,而且協商會之前議事會需提前將議題通知給成員,便于參與人員就議題做協商準備。在協商程序方面,討論程序分為“議題提出人對議題進行說明→議題聯名人發言→議事會成員就議題依次發言→議事會成員就議題進行辯論”等環節；在發言規則方面,村黨組織書記在召集主持村民議事會時,必須維持討論秩序,并保證每個村民議事會成員充分發表意見,不得隨意干涉議事會成員的發言。

3.4.2 高協商參與

協商平臺為村民議事會。在村民議事會中,村民參與的目的已經不再局限于信息提供,而且還作為“治理者”協同管理村級公共事務。村民議事會是村級事務討論必經的一個過程,以村內公共服務資金的使用和管理為例,村民議事會要投票表決項目過程中的每個重要環節,具體包括村里哪些公共項目要實施,以什么順序建設項目,每個相應的資金預算是多少,項目的招投標方案等問題；村民議事會投票達成共識后,需要將會議決議以預算表格的形式,分發到每戶村民[36],并在項目方案完成后審核項目中資金的使用情況,并將決算表格分發至每戶村民。

協商規則有效約束。成都市的村民議事會規則首先明確了議事會作為村內常設的議事機構的地位,并賦予議事會決策權、監督權和議事權。其次,在議事程序方面,村民議事會對召開、參與人數、發言和表決等環節進行了詳細的規定。成都市規定每個村的村民議事會會議每季度至少召開一次。此外,規定到會的成員不得低于議事會總人數的4/5。議事會會議發言時,議事會成員就議題依次發言,并設立單獨的協商辯論環節,保障每個參與人員的意見都能被聽到。在協商過程中,如果參與人員關于某個議題的有較大意見分歧,不能達成共識,需在征求到會1/2 以上人員同意后,將議題擱置并交由下次會議審議表決。表決時一人一票,無記名投票,結果當場公開。此外,成都市還出臺專門規定,要求每個村將“年度村級公共服務資金不超過5%、年度社區公共服務資金不超過10%”作為村民議事會運行專項資金[37]。

綜上所述,我們從公民參與權利主體的主動性和公民參與權力實現過程的協商性兩個維度著手,分析了基層協商民主中公民參與模式的實踐樣態。在東華路社區聽證會中,由于協商議題與公民的利益相關性較低,公民參與的意愿較低,同時,由于政府提供的參與平臺有限,對協商過程缺乏規則性約束,這是一種典型的低主動、低協商型參與模式。在佛山市順德區公共決策咨詢委員會中,政府在參與人員方面有很大的決定權,專家參與成為其主要特征。相應的,由于專家知識水平及政府因素在協商過程中的作用,協商過程的互動性較高,這是一種低主動、高協商的公民參與。在上海市周浦論壇中,作為基層網絡協商民主的典型代表,由于網絡的草根性及低門檻特征,協商議題都由網友自由選擇,公民參與議題討論時幾乎沒有約束,這也就增大了其參與意愿,但作為一種新型的協商類型,這種協商民主還缺乏規則規范,協商過程的互動性還有很大的提升空間。在成都市村民議事會中,相對較好地兼顧了公民參與權利的自主性和公民參與權力的影響力,公民參與治理與公共規則的引領有效結合,這不僅保障了公民參與的主動性,也提高了參與的協商性。

4 結論與討論：公民參與需要回歸“公民”本身

如何選擇并優化我國基層協商民主中的公民參與模式？ 我們認為,對于當下中國社會治理而言,基層協商民主中公民參與模式的選擇和優化仍需回到“公民”本身。一方面是社會主義協商民主實現“人民當家作主”的內在要義,正如習近平指出“人民當家作主必須具體地體現在人民在日常政治生活中有持續參與的權利”[38]；另一方面是中國社會發展多元化背景下社會治理的客觀要求。中國社會發展的多元化程度已經遠遠超越了政府組織機構試圖統而管之的能力,政府的治理機制,尤其是城市治理機制大多落后于社會的多元發展。周雪光據此指出,“各地政府所面臨的挑戰首先不是如何‘管理’社會,而是如何改變自身以便更好地‘適應’社會”[39]。何包鋼則認為：“公民通過社會協商和審議來對公共事務作出決策,使社會管理向民主化方向發展,這是中國民主發展的戰略基礎。”[40]不斷拓展的公民參與機會能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中,而不是強加于社會和公民,這樣就能更好地發揮和強化社會的作用。因此,對于基層協商民主發展來說,擴大公民有序參與需要超越國家本位的視角,突顯社會本位視角,回歸“公民”本身,在實踐中應致力于深化公民參與權利與參與權力“兩權耦合”,增強社會參與的活力。具體而言,需要考慮如下兩個方面因素：

首先,回歸“公民”本身內在的意愿和能力。這和公民參與權利內在的能動性有關。如前所述,基層協商民主過程中的公民參與必須平衡公民參與權利的公正性、認同性和公民參與權力的影響力、有效性關系。在深層次上,這仍然是探究如何實現社會治理的效率和民主平衡的問題。正如博克斯所言：“當代我們面對的挑戰不是提高效率,而是要由居民選擇和決定社區的愿景……從概念上講,這意味著要重新界定公民的角色,即從政府服務的被動消費者變為社區治理的主動參與者。”[41]31在具體實踐中,基層協商民主中公民參與權利的公正性、認同性和公民參與權力的影響力、有效性雙重問題平衡的探索必須結合公民參與的主體性本身來考慮,“保證公民不僅有資格而且有能力參與到國家政治生活中”[3]。在前述的案例中,東華路社區公民參與的能力本身較低,從而很大程度上決定了參與的低主動、低協商性。在廣東省佛山市順德區公共決策咨詢案例中,由于是基層政府較高層面的決策,專業性程度較高,作為公眾中掌握專業知識較多的專家參與成為其主要特征。與此相應,由于專家知識水平及政府因素在協商過程中的作用,協商過程的互動性較高,這就決定它是專業性的高協商的參與。在上海市周浦論壇中,作為基層網絡協商民主的典型代表,由于網絡的草根性及低門檻特征,協商議題都由網友自由選擇,公民參與議題討論時幾乎沒有約束,這也就增大了其參與意愿,但作為一種新型的協商類型,這種協商民主還缺乏規則規范,協商過程的互動性還有很大的提升空間。而在成都市村民議事會中,由于利益相關度較高,公民參與意愿也相對強烈,通過政府積極的制度保障,從而公民參與的主動性和協商性都相對較高。

其次,回歸“公民”本身外在的性質和規模。這和前述公民參與權力實現的有效性有關。公民參與自主性和協商性的實現受到基層社會治理復雜性的較大約束,我們認為約束條件歸納起來有兩大主要因素：公民異質性程度和人群規模大小。這兩方面因素會直接影響到公民參與平臺和規則的選擇,從而影響到公民參與權力維度影響力和有效性的高低。達爾研究發現“當單位是小規模和同質性的時候,和單位中占優勢的其他大多數公民意見一致的公民效能感能夠最大化。同質性政治能夠最好地滿足這樣的公民”[42]129,規模的擴大,公民的觀點、利益和要求方面的差異就越大。在異質化程度更高和人群規模較大的城市社區中,公民參與權利和權力“兩權耦合”的難度相對較大,比如在上海周浦社區中,社區居民的職業、身份、地位等都存在較大差異,很難簡單采用像成都村級公共事務管理的村級議事會的模式來進行社區治理協商。在社會異質性程度較低和人群規模較小的鄉村社會中,社會協商治理的公民參與主動性和協商性二者相對較好兼顧,這也是成都村民議事會能夠較好地兼顧參與的自主性和協商性的重要原因。因此,在基層協商過程中公民參與模式的比較和選擇中,我們并不能簡單地套用一種普遍模式,而是要根據具體的社會情境來選擇相應合理的實踐模式。抑或說,在異質化程度較高和人群規模較大的城市基層社會治理中,并不存在一個完全可以統一的模式,這是因為社會異質化程度本身引致社會治理具有相當大的復雜性。正如托馬斯所指出的,“公民參與并沒有好壞之分,它可能發展民主的價值,能夠創造對社區管理有益的實踐行動”[43]13。只要能夠針對具體的“公民”主體特征,根據實際選擇特定的參與方式,對社會治理有一定的參與協商效果,任何一種探索和實踐就是值得肯定和鼓勵的,這應是我們認識和評估基層協商民主中公民參與模式實踐探索的基本原則和科學態度。