論美國的關鍵基礎設施保護
——協調機構與機制

◎國防科技大學信息通信學院鄭理 葛曉慧

保護關鍵基礎設施旨在維護國家安全。但隨著控制系統、智能技術的發展，關鍵基礎設施與網絡空間越來越緊密地聯系在一起，來自網絡空間的威脅很有可能影響到關鍵基礎設施的安全，進而影響國家安全。從這個角度看，保護關鍵基礎設施在保護國家安全和網絡空間安全中起著上下承接的作用。

一、基本情況

根據2002年《國土安全法》授權，新成立的國土安全部負責保護國家關鍵基礎設施。在美國，關鍵基礎設施劃分為16個領域（行業），分別為：化工業、商業設施、通信、關鍵制造業、緊急服務、信息技術、核反應堆（材料及廢物）、大壩、能源業、國防工業基地、糧食和農業、保健與公共衛生業、金融服務業、水和廢水服務、政府設施和運輸系統。其中每一個行業都是高度凝練和高度概括的，比如化工業包括從事化學品生產、存儲、分配、使用的民間協會和企業，常見有美國化學理事會、美國石油協會、壓縮氣體協會、肥料研究所等10多個組織；能源業包括17個國家實驗室和遍布全國的發電廠、核電站等；國防工業基地包含十萬余家國防工業基地公司及其分包商等。所謂關鍵基礎設施就是上述16個行業中每一個具體的公司、企業以及政府所有的重要資產和物理設施。這些資產和設施對行業的穩定、可靠運行起著基礎性、支撐性作用，當發生故障或受到惡意攻擊時將“牽一發而動全身”，產生“連片”的影響。

由于關鍵基礎設施中的絕大部分為私人（私營企業）所有，政府不具有所有權，因此從國家層面來講，就需要政府牽頭，以政府與企業協調的形式來共同維護關鍵基礎設施安全。這就形成了富有美國特點的關鍵基礎設施保護協調機構與協調機制。

二、協調機構與機制

（一）責任劃分

雖然法令明確了美聯邦國土安全部履行關鍵基礎設施保護職能，但僅憑一家之力是不足以管理、保護好國家范圍內所有的關鍵基礎設施和核心資源的。因此，按照關鍵基礎設施的行業特點和屬性劃分管理責任、分擔管理壓力，形成了在國土安全部牽頭的前提下，聯邦政府相關機構和部門協力抓好基礎設施保護的格局。具體來講，就是根據16個關鍵基礎設施域的行業屬性，建立與聯邦政府相關機構的管理對應關系。例如，聯邦政府的能源部負責能源業的關鍵基礎設施保護，國防部負責國防工業基地的關鍵基礎設施保護，財政部負責金融服務業的關鍵基礎設施保護，運輸部負責運輸系統的關鍵基礎設施保護等。其中，國土安全部作為牽頭機構，負責16個關鍵基礎設施域當中10個領域的關鍵基礎設施保護，承擔了多于一般政府機構的責任。體現其既牽頭負責，又承擔主責。

（二）協調機構的建立

每一聯邦政府部門都是很龐大的，都有聯邦法律規定的專門職能和特殊地位。除國土安全部外，“關鍵基礎設施保護”并非各部門的主要職能，但關鍵基礎設施保護又牽涉各個部門的共同參與，是一份“共享的責任”。要讓這份責任在參與方得到落實，就必須進一步在部門內建立職能機構或專門協調機構；同理，對于私營企業來說，每一行業都非常龐雜，包括若干個、若干種獨立的企業、公司和機構，要在同一領域內實現基礎設施威懾信息共享，就必須建立相應的協調機構。由此形成了政府部門內的關鍵基礎設施保護協調機構，私營企業各行業的關鍵基礎設施保護協調機構（這兩種稱域內協調），政府不同部門間、私企不同行業間的關鍵基礎設施保護協調機構（稱跨域協調），以及政府與私企在關鍵基礎設施保護上的對接渠道。

1、域內協調

域內協調是指在同一關鍵基礎設施域（或負責同一行業關鍵基礎設施的政府部門）內，政府方和企業方分別建立的協調機構和機制。在政府方：建立涵蓋各級政府（聯邦政府、州政府、地區政府，以及特區和部落政府）對口部門的政府協調委員會，如聯邦層面的國土安全部和州政府、地區政府的安全部門（機構），聯合建立負責化工業的政府協調委員會，聯邦層面的國防部和州民兵部門聯合成立負責國防工業基地的政府協調委員會等。在企業方：則根據行業類別建立業界協調委員會，如通信業協調委員會由5大通信產業（廣播電視、固定電話、無線電、有線和衛星通信）的代表組成；運輸系統協調委員會包含航空業協調委員會、公路和汽車運輸協調委員會、海上運輸協調委員會、公共交通和客運鐵路協調委員會、管道系統協調委員會、郵政和航運協調委員會等組成的協調委員會“群”。由此，在政府方和企業方分別成立了若干政府協調委員會和業界協調委員會，各委員會為政府、業界在本部門、本行業范圍內共享關鍵基礎設施保護策略，發布關鍵基礎設施威懾信息提供了平臺，同時，為政府和企業“對口”進行關鍵基礎設施保護事宜的協調奠定了組織基礎。

2、跨域協調

跨域協調是指在不同關鍵基礎設施域（或負責不同行業關鍵基礎設施的政府部門）間，政府方和企業方分別建立的協調機構和機制。在政府方：按層次劃分，分別成立聯邦高級領導委員會和州、地方、部落和特區政府協調委員會。其中，聯邦高級領導委員會由國土安全部和8個參與關鍵基礎設施保護的聯邦部門的高層領導組成，它主要在聯邦政府范圍內履行跨部門協調的職責。州、地方、部落和特區政府協調委員會則由州和地區政府的不同部門的官員組成，是聯邦政府與地區政府對接的橋梁，對推動落實國家層面有關關鍵基礎設施保護的戰略、指令和行動計劃發揮重要作用。在企業方：在業界協調委員會的基礎上，由各個委員會選派代表組成“關鍵基礎設施跨行業委員會”組織，較為典型的有“關鍵基礎設施安全合作伙伴”。這類組織跨多個行業領域，為不同行業就共性安全問題和基礎設施管理經驗交流提供了平臺。

3、對接渠道

上述建立的域內協調機構和跨域協調機構分別存在于政府方和企業方，要在政府和企業間搭建共同保護關鍵基礎設施的橋梁，落實政府牽頭、政府與企業協力共同維護關鍵基礎設施安全的責任，就必須建立政府與企業協調對接的渠道，這就是依靠各級政府成立的政府協調委員會，與各個行業分別成立的業界協調委員會，按照聯邦政府與16個關鍵基礎設施域的對應關系一一建立的對接渠道。如各級政府能源部門組成的協調委員會與能源業協調委員會對接，財政部門組成的協調委員會與金融服務業協調委員會對接等。

綜上所述，美國抓關鍵基礎設施保護采取的是政府牽頭，政企合作的形式。具體是靠建立龐大而嚴密的各級各類協調機構和機制來實現。這是由美國各州獨立自治的政治格局，以及絕大部分關鍵基礎設施歸私人所有的經濟格局所決定的，能否為我所用，要根據我國國情進行辯證的分析和判斷。