基于技術(shù)理性與社會公平的人口容量控制研究
——以郎溪縣控制性詳細(xì)規(guī)劃為例

韓秀梅 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，安徽 合肥 230000）

1 引言

當(dāng)前控規(guī)人口容量指標(biāo)的確定隨意性較強，“自上而下”和“自下而上”的模式都存在諸多問題：“自上而下’直接從總規(guī)落實到地塊，缺少總量控制、逐級分解的推演環(huán)節(jié)，易造成指標(biāo)與總規(guī)脫節(jié)；而“自下而上”則直接從居住用地人均值推算，若控規(guī)維護(hù)過程中有變動，則對人口預(yù)測影響較大，缺乏整體把控與科學(xué)預(yù)測。因此，控規(guī)中人口容量的合理性分片賦值刻不容緩。

2 理論支撐與本質(zhì)內(nèi)涵

2.1 技術(shù)理性

“技術(shù)理性”的概念源于馬爾庫塞在其著作《單向度的人》中提出的“技術(shù)合理性（technology rationality）”，以科學(xué)技術(shù)為核心，表現(xiàn)為以有效的手段來達(dá)到目的，以可計量、可預(yù)測、有效率為標(biāo)志，技術(shù)理性關(guān)注的是手段的合理性，而不是目的本身的合理性。

2.2 管理單元

近年來，我國部分發(fā)達(dá)城市應(yīng)對傳統(tǒng)控規(guī)編制出現(xiàn)的問題，研究并推出了新的編制方法和編制思路。一些城市提出“規(guī)劃單元(或管理單元)”的控制概念，形成了“整體控制一單元指引一地塊控制”的分層控制路線。本文人口容量的控制研究即以管理單元為基本單位。

2.3 人口容量控制的技術(shù)理性與社會公平

即通過技術(shù)手段，綜合分析城市交通、環(huán)境、公共設(shè)施、地價等因素對居住地塊開發(fā)強度的影響，構(gòu)建規(guī)劃對象的強度分區(qū)基準(zhǔn)模型，同時綜合考量歷史文物保護(hù)區(qū)、城市設(shè)計重點地區(qū)、地形受限區(qū)、配套設(shè)施緊張地區(qū)、拆遷改造區(qū)等體現(xiàn)社會公平公正的因素進(jìn)行影響修正，確定規(guī)劃地塊居住用地容積率分區(qū)，最終推算出各單元的人口容量。

2.4 技術(shù)路線

步驟1：根據(jù)現(xiàn)狀容積率和既有規(guī)劃確定的容積率（總體規(guī)劃+己編控規(guī)），推算出城區(qū)的新建居住用地平均容積率。

步驟2：結(jié)合城區(qū)居住用地平均容積率以及控規(guī)通則中提出的最高容積率、最低容積率將城區(qū)容積率進(jìn)行五級分區(qū)，即高強度區(qū)、中高強度區(qū)、中強度區(qū)、中低強度區(qū)、低強度區(qū)。

步驟3：根據(jù)影響居件用地開發(fā)強度因子的指標(biāo)和權(quán)重分析，確定各管理單元新建居住用地容積率級別。

步驟4：將新建居住用地分配至對應(yīng)的容積率區(qū)間，根據(jù)人均住宅建筑面積測算出各單元新建居住用地人口容量，結(jié)合現(xiàn)狀居住小區(qū)人口，最終推算出各單元的人口容量。

3 規(guī)劃實踐——以安徽郎溪為例

3.1 基于現(xiàn)狀和既有規(guī)劃的新建居住用地強度控制

根據(jù)現(xiàn)狀容積率和既有規(guī)劃確定的容積率(縣城總規(guī)+己編控規(guī))，推算中心城區(qū)新建居住用地平均容積率。

①現(xiàn)狀新建小區(qū)平均容積率

據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)狀郎溪縣中心城區(qū)現(xiàn)狀小區(qū)（包括既有商品房小區(qū)及拆遷安置小區(qū)，不包括商住混合地塊居住小區(qū)）居住用地總面積1.98km2，總建筑面積343.3萬m2，則現(xiàn)狀居住用地（新建小區(qū)）平均容積率1.74。

②總規(guī)中新建居住用地平均容積率

根據(jù)《宣城市郎溪縣縣城總體規(guī)劃（2012-2030年）》，2030年中心城區(qū)總?cè)丝?8萬人，規(guī)劃居住用地7.07km2。除去2017年底中心城區(qū)現(xiàn)狀2.49km2新建商品房小區(qū)及拆遷安置小區(qū)（含商住混合地塊居住小區(qū)）居住用地和12.0萬現(xiàn)狀人口，至2030年在3.58km2的新建居住用地上，需容納16.0萬人口。規(guī)劃綜合考慮相關(guān)因素，計算2030年郎溪中心城區(qū)新建居住用地平均容積率為1.94，計算過程如下：

③控規(guī)中新建居住用地平均容積率

為保證計算的科學(xué)與合理，數(shù)據(jù)以2012年后編制的控規(guī)為準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，近年來控規(guī)中居住用地的平均容積率為1.89。

綜上幾種方法，規(guī)劃取全縣新建居住用地平均容積率為1.8。

3.2 基于技術(shù)理性新建居住用地容積率分級控制

①地塊開發(fā)強度影響因子和權(quán)重——基于GIS應(yīng)用的技術(shù)理性

建立ARCGIS分析數(shù)據(jù)庫，逐一對各影響因子(交通、環(huán)境、公服、地價)進(jìn)行強度影響分析，再通過SPSS分析軟件合理分配權(quán)重，對分析結(jié)果進(jìn)行加權(quán)疊加，產(chǎn)生強度分區(qū)基準(zhǔn)模型。

交通影響因子：以規(guī)劃重要道路紅線為基準(zhǔn)，道路周邊地區(qū)依據(jù)影響作用的強弱分為5個等級，賦值采用與道路紅線距離100m，為最高影響區(qū)，賦值為5；與道路紅線距離200m，為次高影響區(qū)，賦值為4；與道路紅線距離350m，為一般影響區(qū)，賦值為3；與道路紅線距離600m，為步行影響區(qū)，賦值為2；與道路紅線距離2400m，為最高影響區(qū)，賦值為1。

環(huán)境條件因子：建立基于環(huán)境條件的密度分區(qū)模型，將中心城區(qū)分為5種強度分區(qū)，賦值采用面臨上述景觀生態(tài)地區(qū)100m范圍內(nèi)賦值5；150m范圍內(nèi)賦值4；300m范圍內(nèi)賦值3；10min步行距離（700m）范圍內(nèi)賦值2；其它地區(qū)賦值1；景觀生態(tài)地區(qū)作為非開發(fā)用地，賦值0。

公服條件因子：老城內(nèi)部服務(wù)設(shè)施賦值5；距公服設(shè)施100m賦值4；300m賦值3；10min步行距離（700m）范圍內(nèi)賦值2；其它地區(qū)賦值1。

對縣級和片區(qū)級公服設(shè)施賦予相應(yīng)權(quán)重，分別為0.7、0.3，建立密度分布模型，將中心城區(qū)劃分為5種密度分區(qū)。

縣級公服設(shè)施：縣級行政服務(wù)中心、商業(yè)中心，縣級醫(yī)院、高中、文化館、博物館、體育中心等設(shè)施。

片區(qū)級公共服務(wù)設(shè)施：片區(qū)級行政辦公中心、商業(yè)中心、專科醫(yī)院、中小學(xué)、社區(qū)活動中心等設(shè)施。

基準(zhǔn)地價因子：由于不同地價，住宅開發(fā)回報率不同，因此基準(zhǔn)地價越高，其合理開發(fā)容積率和容納的容納的人口密度必然越高。

規(guī)劃根據(jù)國土部門提供的“郎溪縣城區(qū)土地利用級別及基準(zhǔn)地價圖”，將中心城區(qū)用地分為4個地價等級。

②綜合評分標(biāo)準(zhǔn)

服務(wù)因子：權(quán)重0.4，其中縣級服務(wù)設(shè)施占0.7，片區(qū)級服務(wù)設(shè)施占0.3。

交通因子：權(quán)重0.2，包括交通干道占1.0。

地價因子：權(quán)重0.3，包括結(jié)合地價分區(qū)圖分級占1.0。

環(huán)境因子：權(quán)重0.1，包括景觀生態(tài)地區(qū)占1.0。

3.3 反映社會公平的強度修正

歷史文物保護(hù)區(qū)：對于歷史文物保護(hù)區(qū)周邊的用地，依照相關(guān)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，對其容積率等級予以一定比例的下降，以便落實文物保護(hù)的要求。

條件限制地區(qū)：對建筑高度、密度有特殊要求的地區(qū)，如特殊地質(zhì)構(gòu)造區(qū)、微博通道、危險品倉庫等地區(qū)，應(yīng)結(jié)合專業(yè)要求，確定各項控制指標(biāo)。

城市設(shè)計重點地段：尊重城市設(shè)計對中心城區(qū)天際線的控制，對于城區(qū)重要地段的容積率做一定提升，對預(yù)留開敞空間地段的容積率等級予以適當(dāng)降低。

配套設(shè)施緊張地區(qū)：對公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施配置緊張，且卻無法解決的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)降低容積率，以滿足地區(qū)基本配套要求。

地形受限地區(qū)：同受地形、地貌等環(huán)境條件制約，應(yīng)適當(dāng)降低開發(fā)強度，以滿足國家、省市、地區(qū)相關(guān)法規(guī)、規(guī)范要求。

拆遷改造地區(qū)：對于城中村、棚戶區(qū)、舊城更新等拆遷改造地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行專題研究，綜合考慮拆遷安置、補償、居民意愿、經(jīng)濟相對均衡等多種因素，合理確定開發(fā)強度。

3.4 相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)定

依據(jù)《宣城市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》與郎溪縣實際，郎溪縣建設(shè)用地開發(fā)強度和建設(shè)高度有五級分區(qū)：超高強度區(qū)容積率3.0～3.5，建筑高度高于100m；高強度區(qū)容積率2.5～3.0，建筑高度60～100m；中強度區(qū)容積率1.5～2.5，建筑高度24～60m；低強度區(qū)容積率1.0～1.5，建筑高度12～24m；超低強度區(qū)容積率1.0以下，建筑高度小于12m。

3.5 中心城區(qū)規(guī)劃居住用地平均容積率控制

根據(jù)影響居件用地開發(fā)強度因子的指標(biāo)和權(quán)重分析，確定各管理單元新建居住用地容積率級別。

3.6 人口容量控制

將新建居住用地分配至對應(yīng)的容積率區(qū)間，根據(jù)人均住宅建筑面積測算出各單元新建居住用地人口容量,結(jié)合現(xiàn)狀居住小區(qū)人口，最終推算出各單元的人口容量。以JG02單元為例，JG02單元，現(xiàn)狀5150人，新建居住用地375726m2，新建居住用地人口1.35萬人，新建居住地塊平均容積率1.6，單元總?cè)丝?.87萬人。

依次計算各單元總?cè)丝冢⒓雍徒y(tǒng)計，得出規(guī)劃范圍內(nèi)最終人口28.03萬人，其中主城區(qū)22.89萬人，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)片區(qū)5.14萬人。

4 結(jié)語

本文從基于現(xiàn)狀和既有規(guī)劃的人均居住用地指標(biāo)法、基于GIS應(yīng)用的技術(shù)理性、基于反應(yīng)社會公正的強度修正等多方面，初步探索和嘗試了新的控規(guī)編制體系下人口容量控制的技術(shù)方法。但不論是從方法體系還是技術(shù)應(yīng)用層面還面臨一些問題，需在實踐中不斷探索創(chuàng)新。