基于協同學的職工群體性事件應急協同管理模式研究

余志紅，任國友，吳 瑞

（1.中國勞動關系學院 安全工程學院，北京100048；2.北京市東城區人民政府 景山街道辦事處，北京 100010）

一、問題提出與文獻回顧

職工群體性事件應急管理是當前各級工會組織防范勞動關系領域重大風險的關鍵內容。隨著我國經濟的高速發展,社會結構和經濟結構正經歷著深刻的變化，勞動關系多元化,勞動者群體組成及其利益訴求變化多樣，網絡媒體的快速發展,使得職工群體性事件出現反彈。2015年1月發生在沈陽和2018年4月19日發生在山西介休的出租車司機大罷工事件，都造成了惡劣的社會影響[1]。職工群體性事件涉及勞動者、企業、政府部門、工會組織以及社會媒體等相關主體，各相關方參與其中，協同能力的強與弱，直接影響具有綜合性、復雜性和跨領域演變的現階段勞動者群體性事件的應急管理工作。多部門的溝通、配合與協作機制是應急管理中的薄弱環節，因此針對勞動者群體性事件的應急協同能力建設成為我國社會應急管理急需解決的問題之一。

近年來，國外學者對應急協同能力進行了多層次多角度的研究，如T.E.Drabek等認為，應急協同是若干相互獨立的部門為緊急狀態下的事件應對工作而形成的應急合作關系[2]。 Michael McGuire 提出,緊急處置能力、應急協同組織結構、跨組織的落實執行情況，對應急部門的協同效率會產生影響[3]。杜磊提出多目標應急協作的網絡模型及檢測算法[4]。關于職工群體性事件，最早關注這一領域的是常凱教授，他在20世紀80年代末期便對這一問題進行了研究，尤其是闡述了工會與罷工的關系。在形成機制上，任國友分析了勞動者群體性事件的演化過程[5]。在應急反應方面，吳亮從企業的社會責任的角度進行了分析，認為在侵犯勞工權利日益突出的現象面前，可以通過建立企業社會責任的激勵懲戒措施，以維護勞動者的利益[6]。潘泰萍、張友仁、姜勝洪分別提倡建立和完善集體談判制度，依靠制度化的溝通協商機制來解決勞資矛盾[7]。劉瑾、劉偉強調了群體性事件研究的兩個重要視角：國家治理和底層研究，形成宏觀、中觀和微觀三個層面的研究[8]。盧璐深刻分析了勞動者群體性事件網絡輿情的現狀和成因，總結了規律，為勞動者群體性事件的網絡輿情管理提出了建議[9]。

綜上所述，當前學界關于職工群體性事件的研究主要聚焦于勞資政三方的研究，缺乏基于協同學的社會組織視角的探索。因此，本文以協同學和應急能力理論為視角，對職工群體性突發事件協同管理模式進行研究探索，提出職工群體性事件的應急協同管理模型。

二、基于案例統計的職工群體性事件主體特征

（一）典型案例統計研究

依據《中國法治發展報告》，梳理了近14年間發生的群體性事件，其中職工群體性事件占三成，位居首位，2011、2012年是其高發時期。筆者對于2011、2012年所發生的430例職工群體性事件進行了統計分析，其中2011年163例，2012年267例。從這430例職工群體性事件的表現形式來看，群體性事件的沖突形式趨于多樣化。不僅有游行示威、上訪等政治性方式，也有怠工、停工、集體散步、靜坐等較為“溫和”的方式，還有一些暴力對抗、跳樓、堵路、沖擊政府機關等極端的行為方式。此外，部分勞動者在行動中采取復合化的方式①。

如圖1所示，單純的停工是勞動者采取的最主要的形式，共296例，占全部事件的70.98%；堵路方式排到第二位，占9.35%。堵路是更為激烈的、較為極端的集體行動方式，勞動者采用這種方式主要是想引起社會的關注，希望有關部門能介入其中，以促進其利益問題的快速解決。但這種方式卻極大地擾亂了社會的正常秩序，政府往往處于社會穩定的考慮，派出大量的“維穩”工作人員。

有169例事件在報道中并沒有給出具體的參與人數，如圖2所示。剩余261例中參與人數最少的一例其人數為8人，人數最多的高達上萬。有3例事件的參與人數超過10000人，占1.15%；96例事件的參與人數在1000人至9999人之間，占36.78%；93例事件的參與人數在100人至999人，占35.63%；69例事件的參與人數在100人以下，占26.44%。由此來看，超過七成的事件其參與者人數超過100人。

圖1 沖突形式統計比重圖

圖2 沖突參與人數統計比重

（二）職工群體性事件中主體分析

1.地方政府

發達的市場經濟國家，在面對勞動者或工會組織的經濟性罷工時，往往采取自由放任和讓勞資雙方自相調節的方式，并不參與到罷工活動中來，這是成熟市場經濟國家調節勞資矛盾的一種重要方式。但我國國情與發達市場經濟國家不同，政府在此類事件上所扮演的角色也與他們有很大的不同。加上我國沒有專門處理此類事件的立法，由此造成了各地方政府在處理此類事件的方式上有著重大的差異：有的地方政府采用較為緩和的疏導方法，采取積極主動的方式組織勞資雙方協商解決問題。有的地方政府則發動警方和武力來壓制勞動者，甚至以“擾亂社會治安罪”逮捕所謂的“鬧事者”和“領導者”，強制驅散參與者。把勞資糾紛簡單地認為是維穩事件，始終讓自己置于矛盾糾紛的第一線，承擔不屬于自己的責任。這樣做的結果，一方面造成企業方的責任缺失，忽略了雇主管理才是造成勞資糾紛的根本原因，從而轉移了矛盾焦點，并在客觀上形成一種逆向選擇的心態，縱容其不斷侵犯勞工權益的行為。另一方面，由于大部分事件中的勞動者并沒有破壞公共秩序和公共財物，也沒有實際的組織者，因此地方政府采用的這種方式實際上并不能起到所謂維穩的效果，反而激發了勞動者的對抗性，使得事態惡化為勞（工人簡稱勞）、資（企業簡稱資）、政（政府簡稱政）三方的沖突。

從實踐上考量，地方政府難以把握介入職工群體性事件的時間界限。由于職工群體性事件頻繁發生，大多數學者都傾向于地方政府積極介入，并且要發揮主導作用，而對政府介入的界限探討不夠。職工群體性事件和一般的治安群體事件有著天壤之別，是以經濟訴求為主的群體性事件。但地方政府很難把握兩者區別，認為都是危害社會穩定的事件。由于勞資矛盾是市場經濟的產物，市場機制決定了政府處理職工群體性事件必須有其界限。政府處理干預不當，從長遠來看將破壞市場機制在資源配置中的基礎性作用，對經濟發展不利。地方政府在處理職工群體性事件中存在強制手段過度使用和過度慎用的兩難境況。

2.工會

當前我國工會缺乏獨立性，應對職工群體性事件的能力不足。在眾多的職工群體性事件中，部分工會沒有露面，更不用說參與協商和解決職工群體性事件了。工會體制的實效、維權能力的羸弱，是我國勞資關系的一大軟肋，也是勞資雙方實力難以均衡的一大根源，對地方政府處理職工群體性事件也有不利影響。第一，有效工會制度可以實現工人團結權和集體行動權，這樣工人會在法律規范范圍內集體行動。而缺乏工會的參與，可能會導致工人分散和個體行動，地方政府處理職工群體性事件的難度會加大。實際上，沒有組織可能比有組織更危險，無序的力量更容易失控。第二，工會是工人的利益代表，在沒有工會參與的情況下，地方政府的決策和結論得不到工人的支持，地方政府的公信力也會大打折扣。第三，沒有工會的參與，地方政府的談判對象眾多，無法把準勞資群體性事件的脈搏，也無法應對工人多樣化的訴求。第四，工會參與地方政府協調，可以緩解勞政矛盾，地方政府可以不用走向處理職工群體性事件的 “前線”。工會缺乏獨立性，導致整個過程只有政府參與，處理結果缺乏公信力。前面我們討論了政府在職工群體性事件中的角色定位，政府缺乏系統綜合整體的預防治理辦法，缺乏為事件參與者創建利益訴求的機制，說明政府單一剛性的社會管理被多元柔性的社會治理所取代的趨勢成為必然。工會如何在勞資政之間確立恰當的角色和位置，主動參與勞動關系協調和職工群體性事件治理，提高協同能力，將直接影響中國勞動關系的和諧與社會穩定。

3.企業

從眾多的案例中，我們研究發現，企業經常抱著不正常的強勢心態。認為拖欠工資很正常，不存在主觀惡意；認為侵犯職工合法權益的成本很低，“小打小鬧，沒人管；鬧大了，自有政府出面鎮壓、調解”。

從上面的案例分析發現，我國當前職工群體性事件的應急管理模式的主要特點是：第一，以政府為主導；第二，行政問責制。這樣導致的直接后果是，政府主導了公共危機信息收集、分析與發布，而忽視了與其他主體，特別是工會等社會組織的信息溝通與共享，而行政問責制度也使得執行者過于重視上級的指示，忽略了與其他主體的合作。

三、協同學理論與職工群體性事件應急管理系統

（一）協同學理論

最早提出協同概念的是安索夫，隨后Hermann Haken于 1973創建了協同學[10]。 進入 20世紀80年代，協同理論受到自然科學和社會科學領域學者的一致認同，其中協同能力的評估研究漸受關注。如圖3給出了系統自組織示意圖。協同就是系統中諸多子系統相互協調的、合作的或聯合作用的行為總和。系統演化的動力來源于系統內部的協同作用。協同是系統實現自組織的動力。協同學指明了系統從無序狀態轉化為有序狀態的過程機理及所需具備的條件：（1）序參量對系統演變的最終狀態或結構起主導作用，在系統演化過程中從始至終都起作用，并且得到多數子系統的響應，起著支配子系統行為的主導作用。（2）系統內子系統間的有機聯系和積極配合是系統有序發展的重要條件之一。只有當子系統之間形成協同、系統關聯作用占主導地位時，系統才可能呈現出一定的有序結構。（3）除了系統內部協同作用的機制外，還需要外部環境提供適當的控制參量，為系統自組織結構的形成與有序演化提供保障。（4）反饋機制是系統實現有序的重要保證。系統有實現自身目標的反饋環節，保證了系統實現有序。

圖3 系統自組織原理圖

（二）職工群體性事件應急管理系統的協同學解析

從前面的分析可以看出，政府在職工群體性事件中的角色定位有偏差，出現問題后研究的對象自然都是政府，如研究政府的應急能力。然而，相對于其他突發事件,職工群體性事件具有較強的可預見性和可控性，所以前期的監測預警和應急控制是非常重要的。這些特點決定了職工群體性事件應急管理是一個系統，僅僅依靠政府很難做到高效快速應對危機。

職工群體性事件應急管理系統是由系統內的子系統（政府、工會、企業、應急辦、勞動部門、公安部門等）和各要素（信息、人才、資金等）以及它們之間的關系流所構成。具體包括：（1）信息，包括應急管理執行系統內部（綜治、公安、司法等行政部門與應急辦、勞動部門、工會、信訪等部門的信息溝通和聯系）的信息溝通與傳遞；（2）人員，指系統內各執行主體的素質、專業、數量等要素；（3）資金，即維持機構運轉的經費保障。

基于協同學的應急管理，要求政府、工會組織、企業等共同參與職工群體性事件的管理過程，利用自身的危機意識、危機預防能力和水平參與到對其他主體的引導協調。職工群體性事件的應急管理就是要充分發揮政府、工會及企業等主體的特點，提高整個系統應對危機的能力。

按照事件的發展過程分析和應急管理的周期理論，應急協同過程分為減除（Mitigation）、準備（Preparedness）、應對（Response）、恢復（Recovery）四個階段，如圖4所示。在事件的減除階段，當地勞動者的教育程度、企業的發展環境以及當前勞動關系的和諧程度都是職工群體性事件發生的潛在影響因素，如何減除職工群體性事件的發生需要各級各部門通力協同，建立和健全各種體制機制和服務平臺，如政府對于構建和諧勞動關系主體責任的落實程度、法律法規的完善、集體協商制度、基層勞動者服務平臺、仲裁組織以及基層黨團工會的建立和履行責任情況等。在事件的準備階段，動態預警機制的建立使得信訪、工會、工商、企業組織、輿情監測等部門可以及時發覺各種勞資沖突的隱患和苗頭。建立協作機制和各部門應急預案的銜接機制，可以快速應對職工群體性事件的發生?？缃M織日常應急演練、臨時組織參與處置、組織共同總結經驗都是重要的準備工作，也影響著職工群體性事件的社會協同的應急效果，是應急協同能力的影響因素。在應對階段，要本著地方為主、逐級介入和優先權的原則，各級各部門協同分工，按照任務順序快速應對并處置職工群體性事件。在恢復階段，職工權益的落實，企業生產和社會秩序的恢復，地方勞動關系的恢復都是恢復階段任務，地方保障金資源的充足情況、行政效率、行業互助情況都影響恢復階段的效果。

圖4 職工群體性事件應急應對過程

四、基于協同學的職工群體性事件應急管理模型

構建多主體協同參與職工群體性事件的目標是實現點、線、面相結合的動態性、柔性管理系統。筆者在此基礎上建立了職工群體性事件的協同管理模型，如圖5、圖6。這個模型可以更為清晰地反映出職工群體性事件應急管理各主體間的相互關系。

（一）以政府為核心，加強多方機構協同參與

政府處于職工群體性事件應急管理的核心領導地位，也具有明顯的資源優勢和能力優勢。因此，政府可利用其強大的資源調配能力，常規化、制度化地主動協同工會組織、企業和媒體等在應急管理的各個階段協調相關組織的運作。

1.構建與工會的合作網絡,提高工會的應急協同能力

圖5 應急協同處置理想模型

在2008年10月召開的中華全國總工會第十五次代表大會上，胡錦濤總書記和習近平副主席代表黨中央明確提出：“把更多資源和手段賦予工會組織，為工會工作提供更好的環境和條件”；“要把更多資源和手段賦予工會組織，把黨政所需、職工所急、工會所能的事更多地交給工會組織去辦，不斷擴大工會組織的社會影響，為工會事業發展創造更好環境”。中國工會作為黨聯系職工群眾的橋梁紐帶，在社會建設中的作用是任何社會組織不可替代的。工會組織在參與突發事件應急管理中，要發揮工會組織的優勢，協調勞動關系和社會利益關系，服務職工，服務社會，不斷創新，開辟新途徑，建立新機制，提高工會的應急協同能力，真正起到橋梁的作用。

2．構建與媒體的信息合作網絡，提高信息傳遞能力

利用各種傳播媒體的輻射力與影響力，向社會公眾進行預警；發揮媒體的信息傳輸和輿論導向功能，引導公眾選擇正確的行為。

（二）注重序參量，發揮系統協同運作能力

序參量的行為決定了系統的發展方向。在群體性事件應急管理中，政府可以通過政策引導、經費資助、規范指導等多種途徑對序參量的行為進行引導，進而對群體性事件的演化過程施加影響。

1．勞動監察網格化

推進網格化的勞動保障監察，實施網絡化管理，監察執法實現向主動預防和城鄉、街道、工業園區協同預防轉變。創新監察方式，規范執法行為，進一步暢通舉報投訴渠道；建立健全企業誠信檔案制度，加大對拖欠、拒不支付勞動報酬等違法行為的查處力度。

圖6 動態監測預警信息協同機制模型

2．調解仲裁機制

對職工群體性事件要堅持預防為主、基層為主、調解為主的方針，加強企業勞動爭議調解委員會建設，推動工業園區、鄉鎮（街道）、村（社區）依法建立勞動爭議調解組織，支持工會、商（協）會依法建立行業性、區域性勞動爭議調解組織。進一步完善勞動爭議調解制度，進一步完善勞動人事爭議仲裁辦案制度，規范辦案程序，加大仲裁辦案督查力度，進一步提高仲裁效能和辦案質量，促進案件仲裁終結。

（三）構建系統信息平臺，提高信息溝通與分享水平

建立橫向信息通報制度，綜合治理辦公室、公安、司法、工會等各部門共享信息，保持溝通和聯系，把握管轄區域勞動關系的變動、勞資關系及勞動者的權益訴求等情況，將勞資糾紛頻發、勞動密集型的企業作為重點預警排查對象，對可能引發職工群體性事件的隱患、苗頭重點跟蹤與排除。

注釋

①所謂的復合式方式是指勞動者在事件的過程中采用兩種及以上形式表達自己的利益或權益訴求。