PPP模式在廣西南寧市公共休閑服務設施建設中的應用研究

(廣西財經學院金融與保險學院 廣西 南寧 530000)

一、PPP模式在我國應用現狀

(一)整體規模

全國PPP綜合信息平臺項目庫數據顯示，截止2019年1月末，信息平臺中管理庫入庫PPP項目累計8735個，覆蓋了31個省份，規模達到13.26萬億元；與2018年12月末數據相比，凈增項目81個、規模595億元。雖然經過幾年的熱潮，PPP市場需求有所減少，但仍在不斷擴大。

(二)行業分布情況

8735個PPP入庫項目涵蓋了能源、交通、農林業等19個不同領域，其中項目數排在前面的分別是市政工程3416個、交通1250個、生態建設839個、城鎮開發557個、教育421個等。其中公共服務項目涵蓋了文化、旅游、體育、健康、養老、教育6個領域，累計項目數1434個，規模13000億元，占管理庫總數的16.4%。項目數分別為教育421個、旅游331個、健康267個、文化194個、體育114個、養老107個；項目規模分別為教育2423億元、旅游4143億元、健康2035億元、文化1779億元、體育964億元、養老107億元。

(三)區域分布情況

截至2018年底，我國的PPP項目區域間和區域分布不均衡現象已經十分明顯，我國的七大區域的PPP項目數及對應的規模如圖1，從項目數來看，西南和華東地區應用PPP模式較多，分別占比32.2%和20.5%，華中和華北地區PPP項目依次占比12.1%、14.3%,而東北、西北及華南地區PPP模式則應用不多，依次占比5.2%、6%、9.6%。項目規模大體趨勢和數目類似。

圖1 七大區域PPP入庫項目分布數及規模分布

數據來源：全國PPP綜合信息平臺

二、PPP應用在我國及南寧現狀特征分析

由以上分析可以總結得出,PPP模式的應用目前在我國及南寧市的集中表現為：

(一)PPP模式在我國應用的越來越多，整體應用規模不斷增大，近年來穩中有升。但不同地區或區域間PPP項目分布及規模之間兩極分化嚴重，如西南和東北地區等。

(二)PPP模式的應用范圍不斷擴大，涵蓋領域越來越廣。但是主要應用還是在大型基礎設施建設方面，在公共服務領域方面應用的占比不大。其中PPP模式在公共休閑服務領域應用占比只有10.9%。

(三)在區域分布中，南寧市所在的廣西地區PPP入庫項目數的占比只有2.3%，廣西地區PPP模式應用規模小。由此可以推斷，在南寧市PPP模式應用也不多，結合上述2.2不難得出，PPP模式在南寧的應用最主要也是用于大型公共基礎服務設施中，在公共休閑服務設施的應用上缺失。

三、PPP用以南寧市公共服務設施可行性和必要性分析

(一)可行性分析

首先，南寧市的公共服務設施(包含公共休閑服務設施)采用PPP模式符合國家和地方性政策。中央和廣西地方性文件都多次提到：鼓勵社會投資特別是民間投資，促進重點領域建設，增加公共產品有效供給，拓寬投資融資渠道，加快政府和社會資本合作(PPP)改革步伐。

其次，結合上述我國PPP應用的現狀，PPP模式在我國已從探索時期轉入規范化時期，在大型公共基礎服務設施中運用越來越多，在這些方面的應用可以為PPP應用在南寧市公共休閑服務設施中提供參考借鑒經驗。

最后，在南寧市公共休閑服務領域引入PPP模式可以為南寧市其他領域項目建設提供實操經驗。在南寧市公共休閑服務設施項目運用PPP模式，可積存經驗，為南寧市應用PPP模式在其他領域具有借鑒的啟示。

綜上所述，筆者認為在南寧市公共休閑服務設施中應用PPP模式具有可行性。

(二)必要性分析

首先，近年南寧市公共服務設施的投資預算大，南寧市發改委數據中顯示，我市2016年-2020年公共服務設施投資預算達到了809千萬元，投資預算數額大，主要包括了教育等5方面公共服務設施，其中教育、醫療、文化、體育、民政設施投資預算分別為281、470、13、17、26千萬元。

最后，南寧市財政支出總額與用以公共服務的財政支出未形成線性增長如圖2所示，2011年至2017年7個年度相關數據，可以看到全市財政支出總額大約呈線性增長，但是其中用以公共服務的支出額卻近乎水平式波動增長，增長不顯著。筆者做了兩者的比例相關線性。可以發現，7個年度的財政支出總額年年增長，但是財政支出總額中用以公共服務的支出額與總額的比例卻是線性下降，呈現反比例的關系，與日益增長的公共服務需求相違背。

圖2 2011年-2017年全市財政支出與其中用以公共服務支出額

數據來源：南寧市統計年鑒

結合上述現狀分析，未來南寧用以公共服務的支出難以滿足南寧市公共服務設施建設，針對南寧市財政性資金無法滿足公共服務設施發展需求的問題，有必要引入PPP模式用以公共休閑服務設施的建設，利用社會資金緩解政府財政資金在公共休閑服務設施建設方面資金不足的問題。

四、PPP模式用以南寧市公共休閑服務設施建設中存在問題

文中涉及的南寧市指青秀、興寧、江南、良慶、西鄉塘、邕寧區等6個區域。

(一)PPP項目融資渠少，定價機制不合理

建設公共服務設施的資金來源主要是金融機構，融資渠道少。其貸款標準較高。PPP項目中社會資本融資渠道少、成本高，影響PPP項目的建設進程。

PPP項目建設完成后需要長期穩定的現金流，對政府及社會方投入的資金進行合理回報，定價機制是合理回報的核心環節。目前定價機制在南寧市甚至全國不合理，公共休閑服務設施主要面對的是公眾人群，公眾希望享受公共服務的同時付出的代價盡可能少；另外一方面，社會資本方希望在公共休閑服務設施中收取更高的服務費，得到更多的利潤報酬。

(二)缺少PPP相關機構及人才

P=（P1，P2，…，Pn），其中 P 表示評語集，通過模糊綜合評價得到的模糊評價向量，對窖泥質量對應各評價標準的隸屬度的信息通過該模糊向量表示出來，體現評價的模糊特性。評語集是等級的集合，本文將窖泥質量分為十一個等級：一級、二級、三級、四級、五級、六級、七級、八級、九級、十級、十一級。

運作PPP模式是復雜的工作，會在多領域涉獵。南寧市應用PPP模式在公共休閑服務設施建設中的時候，需要有相關的PPP機構及人才，來保障PPP模式的應用運作。

PPP模式應用在我國公共服務設施中時間不長，缺少充足的PPP模式運作經驗，缺乏PPP相關機構及相關人才。政府在公共服務設施的建設中，一般針對項目各個部分臨時組織相關部門負責PPP項目的全過程領導，沒有具體的一個核心的領導，各自的責任不清楚，影響項目進程。

(三)PPP模式風險管控不完善，監督機制弱效

項目風險管理機制不完善主要表現在：一是社會資本方側重的是PPP模式合作帶來的投資收益，忽視項目本身的多方風險，沒有足夠的風險管理經驗。二是政府仍是項目風險分擔的“主角”，因為政府有著項目建設過程中資源的使用權。而PPP模式的初衷是借助社會資本方分散一方承擔的單一項目風險。

PPP模式應用還需具備強有效的監督機制，對項目各個環節實行監督，這樣不僅能保障社會公共利益，還能創造經濟效益。但政府方對PPP項目的監督工作還沒做到位，因為PPP項目牽涉政府許多部門，政府監管范圍不能涵蓋方方面面，項目從前期建設到后期運營一般都由項目公司進行裁決，社會資本方的知情權受侵害，社會資本方的監督權利也無法實施。此外，監督機制弱效還體現在政府方對社會資本方的監督，社會資本方可能追求收益最大化，會做出項目服務費用不合理的提高等行為，使公共利益蒙受損失。

(四)公共服務設施項目建設推進慢，資金使用率不高

財政資金雖然對南寧市公共服務設施給與資金上的支持，但由于部分項目前期工作沒有完備，不能按計劃開工建設，導致支持資金沉淀未能發揮應有效益，導致項目不能按時交工，影響項目的后期營運。如：南寧市兒童醫院2014年獲得中央財政資金4500萬支持，但由于前期工作進度慢，配套資金不到位，2015年才開工建設，14年原計劃3400萬用于該項目醫療衛生建設，但由于前期計劃未能實施，為避免出現資金沉淀，共有2198萬元調整用于其他項目使用，資金使用率只有35.35%。

五、完善PPP模式應用在南寧市休閑設施建設中的建議

(一)多元化PPP項目融資渠道；建立標準合理的定價機制

PPP項目投融資規模大，社會資本方融資渠道不多，從而導致資金不到位，項目不能如期建設等問題，南寧市政府部門應該盡可能使當地的一些金融機構適當放寬對社會資本方的貸款條件，在國家政策允許的情況下，PPP公共休閑服務設施項目還可以申請國家政策性及海外銀行的貸款。除了金融機構的融資渠道外，還可以將基金、外資等的融資渠道引入。

PPP項目建成后的利益分配依靠其定價機制。因此，在南寧市興建的PPP公共休閑服務設施項目的定價機制除了滿足公眾的權益的同時，還要兼顧社會資本方的合理收益。可以因地制宜，根據項目本身成本、市場情況等設置約束價格，并將價格和主要經濟指數(如物價指數)相關聯。為防止南寧市的公共休閑服務設施的使用費不合理上漲，可對項目運營方提出不能隨意哄抬物價的要求。

(二)組建PPP機構，培養優秀的PPP人才

PPP項目涵蓋了金融、法律等領域，需成立PPP專業機構并培養PPP優秀人才來應對PPP模式應用在公共服務設施建設中缺少PPP機構及人才的狀況。

首先，南寧市政府部門可以成立專業的PPP管理機構，主要負責一個城市中公共服務設施建設過程中PPP模式相關的前后期管理(其中也包括對公共休閑服務設施的管理)。同時南寧市政府應大力支持市場建立專業化的管理咨詢機構，為PPP項目提供優質的管理咨詢服務。

其次，要培養優秀的PPP人才。一是南寧市政府部門可以通過專項的培訓課，、對政府部門負責PPP項目的人員開課，提高其對PPP模式的認識水平及實操能力，二是著眼于南寧市大學高校的課堂專業教育，結合大學的教學優勢和現有資源，對相關專業的學生采取理論和實踐相結合的方式培養PPP專業化人才。

(三)完備風險分擔機制，構建動態監管工作機制體系

PPP項目運作的過程中，合作各方不能承擔過多的項目風險，否則，必然導致項目的失敗。按照正確的風險分擔機制原則，南寧市政府方主要承擔的是不可分散風險(如政策等風險)，社會資本方主要承擔的是項目開始建設后一系列流程中涉及的風險，而對于不可抗力的風險(如自然災害等)，雙方應協商共同承擔。此外，還要注意PPP模式應用在南寧市公共休閑服務設施建設中的風險管理，要求項目運作的過程透明，提高項目可控性，并建立項目風險的應急體系和預案。

實施動態管理工作機制，就要掌握南寧有關的公共休閑服務設施建設項目的動態，實行監管，并針對有關具體項目進行融資模式的設計。在進行項目招標過程中，公開透明和高效，選擇社會資本方時充分考慮其是否符合招標要求，相關監管人員要在整個項目施行過程中加大對資金流向的監管。

(四)南寧市政府部門加快對PPP公共休閑服務項目建設推進力度

在PPP公共休閑服務項目建設過程中，南寧市政府應發揮好主導和引領作用，加快對項目建設推進力度，確保項目能夠如期開始建設進程。政府有關部門可以優先將重點公共休閑服務設施項目并入南寧市層面統籌，推進重大項目，運用重大項目推進工作機制，加強對公共服務設施項目建設的指導、協調，及時解決公共休閑服務設施項目建設過程中存在的問題，加快項目建設進程，充分發揮各類資金作用，避免資金沉淀。