地質勘查活動監管制度創新與對策研究

汪恩滿，方 敏，王春芳

(中國自然資源經濟研究院，北京 101149)

0 引 言

2017年9月，國務院印發《關于取消一批行政許可事項的決定》(國發〔2017〕46號)，取消了國務院部門及中央指定地方實施的地質勘查資質審批，這是繼2016年國務院取消對礦床開采地質報告編制的資質要求后，地質勘查行業簡政放權的又一重大舉措，引起業內同行的強烈關注[1-2]。此舉標志著長達數十年的準入門檻被撤銷，從事地質勘查活動將正式進入“無資質認定核定”時代。應該說，這項改革完全順應供給側改革的方向，充分彰顯了政府推動地質勘查領域簡政放權的決心，對于釋放市場活力、優化生產關系，促進行業自律等發揮了積極作用。但同時，新舊監管機制轉換帶來的問題與挑戰也十分突出，對于自然資源部而言，根據國務院賦予的地質勘查行業管理職能，構建新的事中事后監管制度成為履職的當務之急，也是政府職能轉變的核心內容之一。

1 事中事后監管制度創新的內涵

要把握地質勘查活動事中事后監管制度創新的內涵，需要界定好兩個含義，第一，什么是制度，第二，事中事后監管的特點和差異是什么。柯武剛等[3]認為制度是廣為人知的、由人創立的規則，其用途是抑制人類可能的機會主義行為。它們總是帶有某些針對違規行為的懲罰措施，隱含著某種對違規的懲罰，帶著懲罰的規則創立起一定程度的秩序，將人類的行為導入可合理預期的軌道。事前、事中、事后監管也各有自己的特有作用和實現方式[4-5]，不能彼此混淆替代(表1)。

表1 事前、事中、事后監管的特點和差異Table 1 Characteristics and differences between the regulatory system of before-event,during-event and after-event

基于此，地質勘查活動事中事后監管制度是指從業單位從事地質勘查活動必須遵守的規則，該規則一般由政府主管部門、行業組織等制定，包括法律法規、標準規范、行規行約等；規則的用途是抑制從業單位可能的機會主義行為，規范從業單位的地質勘查生產、經營活動，維護地質勘查市場秩序，違法違規的從業單位將受到制度的懲罰。眾所周知，以往地質勘查資質管理的本質是從業單位承攬地質勘查項目，并開展地質勘查活動的門檻管理。政府主管部門的監管重點在于從業單位本身，主要審核從業單位是否符合相應的資質條件，包括勘查技術人員、設備儀器、質量管理體系等，這其實是一種以許可為主的事前監管。現在門檻沒有了，所有取得相應工商營業執照的企業或取得事業單位法人證書的事業單位都可以進入地質勘查市場從事地質勘查活動。這樣一來，地質勘查活動的監管陣地就從以事前監管為主完全轉向了事中事后監管。與“守株待兔”式的事前監管不同，事中事后監管的特點是政府主管部門需要主動出擊，尋找和發現市場中的違法行為[6]。因此，對于地質勘查活動監管而言，政府主管部門需要制定新的監管制度，改變以往“規范市場主體活動資格”為主向“規范市場主體行為”轉變[7]，通過提升監管的有效性和針對性，來保障監管任務的完成。

2 加強地質勘查活動事中事后監管的必要性

2.1 國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求

近年來，黨中央、國務院持續推進簡政放權、放管結合、優化服務為核心的行政審批制度改革，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》(國發〔2015〕62號)等系列文件明確提出要加強監管創新，促進社會公平正義，推進政府監管體制改革，加快構建事中事后監管體系。黨的十九大報告指出：要轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。2018年2月，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出要創新和加強事中事后監管，加快推進政府監管信息共享，健全信用監管，加大信息公開力度，加快市場主體信用信息平臺建設，發揮同行業和社會監督作用。事中事后監管是市場經濟條件下政府的重要職能之一，十九大之后更成為推進國家治理體系和治理能力現代化的有力工具。

2.2 地質勘查活動的特點要求監管制度創新

地質勘查是經濟社會發展重要的先行性、基礎性工作，其行為活動遍布經濟社會發展的各個方面。《國民經濟行業分類》(GB/T 4754—2017)將地質勘查列入專業技術服務業，強調了地質勘查的基礎服務地位。從技術層面和工作環境綜合來看[8-10]，地質勘查活動具有高風險、高難度、高成本的特征，以及隱蔽性和間接性的特點，再加上地質勘查活動多處于野外或偏遠之處，無法實現對其“旁站式監管”，這就造成地質勘查活動信息出現不對稱，給道德風險和機會主義行為提供了滋生空間。近年來，地質勘查市場中屢屢出現失信現象，如虛假地質勘查報告、巖芯造假、偽造鉆探工程量、項目違法轉包等足以說明這一點[11-12]。地質勘查活動造假、違法違規等行為就像一顆未引爆的“炸彈”。一旦發生“爆炸”，給投資者帶來的損失是巨大的，特別是礦產勘查資料的造假會導致政府決策失誤，甚至影響國家能源資源安全。因此，迫切需要建立完善新的監管制度，解決地質勘查活動信息不對稱的問題，促進行業規范有序發展。

2.3 原有的監管制度已不能適應當前的需求

長期以來，地質勘查資質管理制度暴露了一系列問題，如過于重視地質勘查活動的準入管理，對于從業單位取得資質后的過程監控和違法違規行為懲處重視不足，導致從業單位過于重視資質申請而疏于對地質勘查活動行為的自律管理[13]；政府單一的監管力量跟不上從業單位的增長速度，監管成本高、效能低；年度監督抽查時，被抽到的單位往往是突擊應付，沒有被抽到的單位更加高枕無憂，難以做到監管的公平性和公正性；從業單位被動接受政府部門命令，缺乏平臺讓雙方之間進行有效溝通，容易造成從業單位的抵觸心理[14]。原有監管制度的滯后性和帶來的問題，已難以適應國家治理體系和治理能力現代化的要求。未來對地質勘查活動的監管需要充分發揮多元監管主體的能動性，更加注重過程監控和行為的規范，更加注重監管對象的體驗、感受以及表達利益訴求的渠道，更加注重信息披露和信用約束機制的作用，使監管變得民主化、科學化、規范化和相對柔性化，但又具有無可比擬的威力，達到提升監管效能和監管水平的目的。

3 事中事后監管機制、手段及其內在邏輯

為了使地質勘查資質審批取消后，地質勘查市場既充滿活力又規范有序，國務院《關于取消一批行政許可事項的決定》(國發〔2017〕46號)要求政府主管部門通過以下措施加強事中事后監管[15]：制定發布地質勘查標準和規范；充分發揮行業組織自律作用；加強對政府委托地質勘查任務的履約監督；“雙隨機、一公開”查處違法違規行為；建立“黑名單”和聯合懲戒制度。這五條措施稱得上是地質勘查活動事中事后監管的頂層設計和行動綱要，體現了監管理念的創新：監管主體的多元化，如政府監管、行業自律；監管手段的多樣化，如標準規范的引導、“雙隨機、一公開”抽查。在深入認識理解國務院要求的基礎上，結合地質勘查活動事中事后監管制度創新的內涵和必要性，本文提出地質勘查活動“回應式監管”格局，如圖1所示。回應式監管理論最早是由伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯維特于1992年出版的《回應性監管：超越放松監管的爭論》一書中提出的[16]。該理論的核心內容是強調監管主體的多元化和監管手段策略的多樣化[17]，其主旨思想與國務院決定精神高度契合，為地質勘查活動事中事后監管制度的創新提供了理論基礎和實踐指引。

3.1 建立合作型多元監管模式

回應式監管理論的目標是構建政府與社會共同合作的治理模式，變政府“小監管”為社會“大監管”。俞可平[18]認為，有效管理是一個合作的動態過程，公民、社會、政府皆是合法權利的來源。對于地質勘查活動而言，應在政府主管部門主導下，充分發揮行業組織、從業單位及社會公眾等不同角色的作用，著力構建多元監管格局。首先，政府主管部門的主要角色是規則的制定者，通過構建制度平臺，吸引和激發各類監管主體參與監管和自我約束的主動性，主動尋找和發現地質勘查活動違法違規行為;其次，學會協會作為行業組織的重要力量，應積極為政府決策提供智力支持，并承擔相關公共事務，如開展信用評價、技術培訓、制定團體標準、行規行約等;再次，從業單位的廣泛參與能有效消除信息不對稱的問題，通過自控管理和主動接受監管，使監管制度和舉措得以落實和發揮效用;最后，社會公眾有著深厚的基礎，是監管的最前線，由于其直接使用從業單位地質勘查活動信息和信用信息，其監督的主動性最高，形成事中事后全過程監管的動力機制。政府主管部門與社會的廣泛參與共同構成了事中事后監管的網絡體系。

圖1 地質勘查活動“回應式監管”格局Fig.1 Responsive regulation system in the geological exploration activities

3.2 使用多樣化分層次的監管手段

根據地質勘查活動的特點及地質勘查活動信息不對稱的問題，因地制宜地選擇監管手段。回應式監管理論的初衷是各監管主體合理分配監管權限，實現監管效率的最大化。堅持的原則是盡可能鼓勵行業自律，并發揮社會主體的監督作用，從而降低監管成本，當社會監督難以起到作用時，再啟用政府監管程序。各階段的監管是逐級加強的。第一個層面是從業單位的自律。通過鼓勵、引導從業單位主動向政府主管部門填報從事地質勘查活動的信息，并向社會公示公開，接受政府監管及社會監督。第二個層面是行業協會運用說服、協商等非權力性手段在行業內開展資信評價活動，推介誠信典型，警示失信行為。第三個層面是社會輿論監督，建立社會公眾投訴舉報機制，發揮報刊、網站及新媒體的作用，及時披露、發布從業單位信用信息，形成強大的輿論壓力和道德約束。第四個層級是政府主管部門運用“雙隨機、一公開”的手段對從業單位從事地質勘查活動進行監督抽查，根據填報虛假信息、項目違約和違法違規情況的嚴重程度，列入異常名錄和黑名單。最高層級的就是聯合懲戒，政府主管部門將黑名單信息推送到國家信用門戶網站(信用中國)和有關信用平臺，實現對黑名單信息的即時檢索查詢，推動對失信者實施聯合懲戒。針對監管對象不同的態度和意愿，不同監管主體協調監管順序，通過軟硬兼施的多樣性和層次性手段對從業單位施以監管，直到不同監管機制發揮效用。

3.3 完善法律法規及標準規范等配套措施

回應式監管需要完善相關配套措施，法律法規、標準和規范是評價的依據，是政府主管部門前期需要做好的頂層設計。健全的法律法規、科學的標準和規范，既能夠監督從業單位提供高質量的勘查產品和服務，也能夠引導社會公眾及投資人客觀、公正地評價從業單位的服務能力和水平。法律法規、地質勘查標準和規范還是地質勘查市場供需主體雙方約定勘查服務內容的重要參照。投資人選擇并委托從業單位承擔任務后，監督從業單位的地質勘查活動行為的主要依據就是地質勘查合同，而如何約定地質勘查合同應以法律法規及地質勘查標準、規范為基礎，結合投資人的特殊需求，由雙方協商約定。政府主管部門要強化法律法規及標準規范的引導與管控，在修訂《中華人民共和國礦產資源法》時增設地質勘查活動行為監管的條款，研究制定《地質勘查活動事中事后監督管理辦法》，深化推進標準規范的“立、改、廢”工作，建立適應現代地質工作和市場經濟新要求的標準規范體系。法律法規及標準規范制修訂的目的不是提高違法違規成本，而是鼓勵被監管對象自身監管能力的培育。

3.4 搭建基于互聯網的技術支持系統

回應式監管格局必須要有強大的技術支持系統，建立全國地質勘查行業監管服務平臺是基礎和重點。它的開發建設有助于改變過去監管信息不對稱、信息孤島、監管效率低下等問題，實現高效便捷的監管。一是建立與國家信用門戶網站、國家“互聯網+監管”系統的對接和交流，融入國家治理體系的肌體中；二是從業單位“守信聯合獎勵、失信聯合懲戒”機制必須依靠信息化手段的推廣和支撐；三是促進各級政府主管部門之間信息的互聯互通，形成協同、高效的監管體系；四是能夠打通多元監管主體之間的信息壁壘，推動社會力量參與監督的機制得以形成，同時推動各種監管手段的落地和有效銜接。在平臺的架構設計上，可以分為三個層面：信息資源層，采集從業單位基本信息、地質勘查活動信息、信用信息和政府監管信息；平臺應用層，設置多種管理權限和使用窗口，便于眾多監管主體使用、履行監管職能；信息共享層，通過建立健全信息交換機制，各方面監管服務所需要的數據信息在此交匯和交換使用。此外，隨著信息技術的高速發展，搭建基于移動互聯網技術的監管服務平臺也是今后亟需考慮的重點，以便給政府、社會公眾及勘查投資人提供充分的互動性，提高平臺應用水平和效率。

4 結 論

1) 以往地質勘查資質管理的一大弊端是重準入、輕監管。地質勘查資質審批取消后，地質勘查活動事中事后監管制度創新的內涵要從“規范市場主體活動資格”向“規范市場主體行為”轉變，這一改革思路是國家治理體系和治理能力現代化的迫切要求，是適應地質勘查活動的特點和外部環境所需要，也是政府主管部門轉變監管理念、創新監管方式、提升監管效能的需要。

2) 根據現代治理理念以及黨中央、國務院關于事中事后監管的有關要求，提出地質勘查活動“回應式監管”格局，基本思路是建立合作型多元監管格局為前提、使用多樣化分層次的監管手段為重點、完善法律法規及標準規范等配套措施為補充、搭建基于互聯網的技術支持系統為基礎的新型監管機制。

3) “回應式監管”格局滲透了“強調過程”的社會治理理念，即從業單位從事地質勘查活動的行為有法律法規和標準規范的衡量，從業單位在寬松的環境中從事地質勘查活動的同時又時時處處受到信用的約束，強調自我“對號入座”式自律管理。通過互聯網+的全過程信息監管，較好地解決了信息不對稱、動力不足、監管成本過高、手段單一等難題。

“回應式監管”格局的形成也會碰到很多障礙，如政府部門之間的體制障礙影響信息共享的有效實現、行業組織的公信力不足而難以承擔相應監管職責、地質勘查項目社會投資下降而難以激發社會公眾的監督意識、從業單位自律自控意識不強等，這些因素都需要不斷努力克服。