四川農業科技計劃項目管理與專業機構構建模式思考

謝士娟，楊 柳，周華強，張秀瓊，馮文帥

(四川省農村科技發展中心，成都 610041)

科技計劃項目管理專業機構(以下稱專業機構)，即獨立于兩個相互聯系的主體外的某個客體，在科技計劃項目中，就是指科技主管部門和組織部門、項目實施單位之外的具有對科技計劃進行評價能力的機構[1]。2014 年，國務院發布兩份重要的改革性文件—《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發〔2014〕11 號)和《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(國發〔2014〕64 號)，文件聚焦“項目從頭至尾由同一部門管理容易滋生腐敗”這一問題，對專業機構建設工作進行了重點任務部署，各部門不再直接管理具體項目，項目管理將交由專業機構組織實施[2-3]。鑒于中國長期由下屬事業單位進行項目管理，具有一定的項目管理經驗，因此，提出通過改建的措施來實現項目管理的專業化。目前國家已建立7家項目管理專業機構，基本實現了對項目的專業化管理[4]。四川省的項目管理工作也是長期委托事業單位進行管理，對科研項目的改革主要集中在專項整合、流程的規范化、條例的健全等方面[5]，但對改建專業機構還缺少一定的舉措，在專業機構的獨立性、專業性方面還存在一定的差距，尤其迫切需要解決“決策兩張皮”的問題。本文結合國務院及四川省一系列的項目和資金管理改革精神，通過對各省市的調研，提出對四川農業科技計劃項目管理及其專業機構構建模式的思考，旨在轉變政府職能、提升項目專業化管理，從而有效的促進科技管理體制改革。

1 國內外專業機構發展現狀研究

1.1 國外模式

發達國家大多依托專業機構管理國家科技計劃，由專業機構負責具體項目管理，包括項目受理、評審、立項、過程管理和結題驗收等。但專業機構的形式多樣化，有的隸屬于政府部門，有的獨立于政府部門之外，還有委托社會化的非營利機構管理，但在在具體執行科研項目中側重點不同[6]。

美國主要依托國家自然科學基金會(NSF)、國立衛生研究院(NIH)、國家標準與技術研究院(NIST)及國防部的DARPA、能源部的APPA- E等機構和部門開展科技計劃管理[7]。美國注重采取措施、推進政策引導，為科研項目管理評價提供科學決策依據。美國政府建立了完善的法律法規，推進項目管理的規范化、制度化，同時確保發揮第三方機構的主觀能動性。政府不斷推進項目的監督問責機制，建立“內外相輔，分層分級”的科技監督體系，并覆蓋科研項目管理的各個環節。美國的項目管理采取全生命周期模式，注重實施過程中的監督、檢查和評估，一旦發現存在違規行為，嚴格處理[8-9]。

德國在項目管理模式上采取聯邦分權制，其特點是引入中介管理組織，因此，德國主要是由國家研究基金會和社會化非營利的專業化項目管理機構負責對科技項目進行管理。德國的專業化項目管理機構在管理模式上獨立運作，具有較大的管理權限；制度建設上采用合同管理、投標管理、IOS9001、理事會等現代化管理制度，為項目的管理工作提供組織和制度的保障；人員組成上要求具有過硬的專業水平和專業的知識能力，同時具備項目管理及市場運作的工作經驗，保證管理活動的科學性和專業性；同時第三方專業機構與政府定位精準，權責劃分明確，專業機構保持了高度自治，政府的職能實現了轉變[10-11]。

英國科技計劃的管理和具體實施一般由四大高等教育撥款委員會(HEFCs)、各研究理事會(RCs)、技術戰略委員會(TSB)等科研資助機構負責，英國各種領域研究理事會共有7 個，是英國主要的項目管理專業機構。為提高項目管理能力，英國研究理事會形成了良好的管理和監督機制。在項目管理上，設立了獨立于七大研究理事會的基金認證小組對項目承擔單位進行監管，并創新監管方式，將部分與項目監管不直接相關的工作通過引入市場化。為保證項目管理的公平公正，英國研究理事會設立獨立于七大研究理事會的內部審計小組，并強調內部監督和外部監督的有效合作以實現對各研究理事會的有效監督[12]。同時，英國政府注重科研管理工作中科研經費的使用情況和科研項目的評估工作，且英國的科技評價體系較完善，從上至下實施嚴格的科技評價機制，對科研項目進行全面多層次的評價[13]。

此外，日本的科學人才類資助項目和產業技術項目的組織與管理也由專門的機構負責管理；韓國國家層面的所有科研計劃項目均委托專業管理機構管理，還委托第三方評估機構參與科技計劃的監督[14]。總的來看，國外項目管理專業機構主要通過與政府簽訂項目管理合同，代表政府履行項目管理職責；在管理模式上，在制度保障的基礎上相對獨立，擁有較大自主權，同時在監督體系上較為完善；在管理層級設置上，一般設有類似于董事會、理事會、監督委員會、執行委員會等的管理層級，項目管理的績效主要依靠第三方機構評估進行；工作人員具有很好的專業知識和項目管理、市場運作的經驗，能夠按照有關行政法規及合同要求開展工作。這些專業管理機構多引入國際標準化組織認證的質量管理體系進行管理，內部有規范化的管理操作手冊，管理過程中與政府決策部門和項目研究機構保持緊密聯系，共同推進科技創新任務。

1.2 國內模式

我國科研管理類事業單位較為集中，積累了較為豐富的管理經驗，但與世界發達國家相比，仍表現出專業機構的法律地位和職責不明晰，項目管理人員數量總體偏少，質量控制、風險防控、監督評估體系不夠健全，項目管理能力欠缺等短板，尤其在新舊科技計劃交替過程中，實現項目精細化管理難度較大。鑒于以上情況，我國發布的《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》將2015—2017年定為三年過渡期，科技計劃項目管理專業機構的設立兼顧現實可操作和未來長遠發展，決定主要依托現有具備豐富科研管理經驗的單位進行改建，從而形成若干符合要求的專業機構[15]。

目前，國家層面的科技計劃項目管理專業機構有中國農村技術開發中心、中國生物技術發展中心、中國21世紀議程管理中心、科技部高技術研究發展中心、農業部科技發展中心、工業和信息化部產業發展促進中心、國家衛生計生委醫藥衛生科技發展研究中心這7家單位，均獨立運行且設立了相應的內部機構，形成相互制約、相互配合的管理模式，在一定程度上解決了項目管理的一些難題，提高了工作效率。如中國農村技術開發中心項目管理專業機構組建了內部機構小組，包括綜合組、實施組、協調組、監督組、成果轉化與服務組，各個小組之間相互協作、相互制約，共同完成項目管理工作；制定項目專業化管理流程，并形成項目管理制度規范，涉及評審專家抽取管理辦法、專項立項工作規范、任務書簽訂工作規范、過程管理規范、主體責任體系和專家實施責任體系管理規范、管理人員守則等，涵蓋項目管理過程的整個流程，為項目管理專業化、標準化操作提供了依據。

從查詢資料及各省的調研情況看，各省并未全面推行專業機構的改建工作，目前項目管理主要還是由廳局下屬事業單位組織開展，立項權還掌握在行政機關，只有個別省市開展了項目管理專業化機構的探索與試點。

云南省科技廳于2017年以云南省生物醫藥和大健康產業發展促進中心、云南省農村科技服務中心兩家下屬事業單位為基礎進行了專業化試點建設與培育。其中，云南省農村科技服務中心主要承擔管理農村處歸口的農業領域的科技計劃項目專業化管理工作，具體包括項目受理、立項評審、項目立項、預算編制、預算執行、項目實施、項目驗收、績效評價、成果匯交等全流程專業化項目管理以及與項目相關的支撐服務工作，對實現項目任務目標負責。經過兩年的培育，基本實現科學規范的決策機制、高效的工作機構、專業化的工作團隊、制度化的管理流程、全流程信息化管理系統、權責清晰的責任體系和切實有效的考核機制，并探索建立了符合自身特點的標準化質量管理體系。

廣西省從2012年開始，提倡科技中介服務機構介入到科技項目受理、項目評審、驗收等工作，具體表現在向社會分階段購買項目管理服務，主要以完成一定的任務為主，不區分是否為其下屬事業單位，彌補了管理資源不足的缺陷，提升了政府科技管理的效率和水平；重慶市2005年成立了重慶市科技計劃項目管理服務心，承擔科技項目的立項評審-預算評審-中期檢查-績效考評等項目管理工作[16]；廣東省科技廳以項目管理的階段劃分職能，如廣東省經濟技術開發中心負責前期的評審、推薦及后期的績效評價，而中間環節則由廣東省科技廳的其他下屬事業單位分領域開展；其他省市大部分是以廳局下的事業單位作為項目管理機構，承擔項目管理日常管理事務，而主要決策權還未下放，目前四川省也主要是這種模式。

1.3 國內外模式對比分析

我國科技項目管理的事務性工作長期委托第三方機構管理，這在各級科技管理部門已基本達成共識，并且也早已開展了多年的實踐，同時隨著科技體制改革的推進，項目管理專業機構也有部分地區已實現，但是整體與西方發達國家的專業機構相比還存在差距，這個差距主要體現在以下幾個方面。

1.3.1 專業機構來源 我國的項目管理長期委托下屬事業單位進行管理，與政府存在密切關系，包括已建立的專業機構也是由事業單位進行改建而成，部分地區在項目的某個環節、某個階段鼓勵社會組織參與競爭，但整體專業機構的形式較為單一。在國外，因科研機構、企業、產業協會經常承接科研項目，對科研項目的規章制度較為了解，可以通過競爭獲得項目的管理權，開展對項目的獨立性管理，充當政府與項目之間的橋梁。相較于中國的專業機構的來源，國外的專業機構更能體現其專業性和獨立性，因社會化組織的參與，形式也更加豐富。

1.3.2 專業機構的經費 我國的事業單位是由政府利用國有資產設立的、具有一定的公益性質的機構，從事的工作也主要是輔助政府具體事務的開展，經費主要來源于財政支持，包括單位申請的項目財政經費，支出也只能按財政預算要求進行支出，在經費使用方面缺少自主權，無法對項目的實施開展有效管理。在國外，因政府與專業機構并無直接的附屬關系，專業機構的經費也主要是根據具體的工作任務來核定預算，具體的開支由專業機構自身進行把握，可根據任務的多少進行人員的聘用等，擁有較大的自主權。因項目管理過程中的突發性及多變性，經費的來源及支出使用的自主性更能最大程度的發揮項目管理的效能。

1.3.3 專業機構布局設計 我國目前的專業機構主要是對口服務的事業單位，按照《中央財政科技計劃(專項、基金等)項目管理專業機構管理暫行規定》，專業機構要具有完善的法人治理結構，建有理事會、監事會，這與現有事業單位治理結構有很大不同，現有的通過項目支持專業機構運行的方式不能滿足專業機構實現專業管理的需要，更不能“支撐”專業機構長遠發展。國外的專業機構的歷史長遠，已經形成布局相對健全、功能完善的專業機構整體設計，基本要建有理事會、監事會，能夠實現決策、執行、監督相互制衡。

1.3.4 專業機構制度建設 我國首次提出專業機構概念是在2014年國務院發布的《國務院印發關于深化中央財政科技計劃( 專項、基金等) 管理改革方案的通知》，之后政府也發布了一些專業機構的政策文件，如《關于推進項目管理專業機構改建工作的通知》、《中央財政科技計劃(專項、基金等)項目管理專業機構管理暫行規定》等。但在以上的政策文件只是引發了專業機構建設的思考，在法律層面上缺少相關主體在各自的權責利方面做出明晰的界定以及對專業機構管理活動的監督缺乏指導與評估標準。在國外建立了完善的項目管理流程體系，配備相應的法律制度規程，在項目管理過程的規范化；同時對專業機構進行評價監督，對專業機構工作不滿意實行勒令退出機制，多方面保障專業機構做到“接得住、管得好、不出事”。

1.3.5 專業機構管理任務 我國的專業機構主要是完成對口服務中部分項目管理工作，主要包括組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收等。因平時管理事務工作比較多，對科技項目的監督和管理往往是臨時性的短期行為，對項目的監督和管理必須依靠相關領域的專家進行。加上 “重立項、輕管理”現象的存在，多數時候均以完成任務為主，并沒有并項目的后續開展績效評價、成果宣傳與轉化等工作。在國外，項目管理專業機構在承接項目管理工作時，需保證在做好項目管理的同時，還需承擔大量的咨詢服務、監督評估、成果宣傳與轉化、科技發展戰略研究、區域創新的協助推進、國際交流與合作等，在項目管理流程上更加完善，更能體現科研項目的實際應用意義。

1.3.6 專業機構管理能力 我國專業機構的規模較小，從事專業管理的人員少，項目管理隊伍比較薄弱。同時，由于從事科技項目管理的人員目前沒有專業的職稱晉升渠道，也缺乏對項目管理人員的發展規劃，人員發展受限制造成人員流動性大，因此對項目管理人員的能力培養系統提升也較難實現。國外的專業機構管理團隊規模普遍較大，普遍對國家政策法規、項目管理流程規范較為熟悉，對參與項目的管理人員也無任何限制條件，人員相對穩定，因此，專業機構的管理能力較強。

表1 國內項目管理機構與國外項目管理專業機構對比表

2 四川專業機構現狀與問題

2.1 四川專業機構現狀

四川省高度重視科技計劃管理工作，科技管理部門一直在探索科技計劃管理的改革和創新之路，在科技計劃管理工作能力和水平不斷提高，手段不斷完善，眾多領域的項目管理流程也趨于規范、統一，以下主要是以農業科技項目管理的模式說明。

2.1.1 四川農村科技計劃體系不斷完善 為深化科技計劃管理改革，構建科學合理的科技計劃體系和規范高效的科技計劃管理機制，按照國務院一系列的項目和資金管理改革精神，四川省自2017年出臺《四川省深化省級財政科技計劃管理改革方案》，將之前多種省級科技計劃(專項、基金等)通過相似的性質進行了整合，設置應用基礎研究計劃、重點研發計劃(重大科技專項)、科技成果轉移轉化引導、科技基地(平臺)和人才四大類科技計劃，農村領域的農轉資金、科技扶貧專項因主要突出成果的應用推廣，納入科技成果轉移轉化引導大的專項中，農村領域中為支撐產業發展的研發項目專項，如產業鏈、關鍵技術攻關等納入重點研發計劃(重大科技專項)中管理。目前形成的這四類計劃布局合理，定位清晰，符合科技創新規律的科技計劃體系，同時實現科技計劃更加注重戰略謀劃和宏觀布局，更加注重資源統籌和協調聯動，更加聚焦經濟社會發展重大需求，有效促進科技成果的應用加速轉化。

2.1.2 四川農村科技計劃管理工作不斷規范 在多年科技計劃管理工作實踐基礎上，四川省科技主管部門制定了《四川省科技計劃項目專項資金管理暫行辦法》、《四川省科技計劃項目管理辦法》、《四川省科技計劃項目驗收管理辦法》、《四川省科技計劃項目(課題)評審工作規程(試行)》、《四川省科技計劃科技報告管理暫行辦法》等一系列相關制度文件，為科技計劃管理工作的規范實施提供了依據，簡化和完善項目申報、評審、結題等工作程序，提高科技項目立項的透明度和辦事效率。同時為突出農村領域科技扶貧專項項目實施的特點，制定相應的管理辦法，如《四川省實施科技扶貧專項行動項目管理細則》、《四川省科技扶貧產業示范基地建設實施意見》、《科技扶貧服務類項目實施細則》，使科技計劃項目管理更加科學化、規范化、制度化。

2.1.3 四川農業科技計劃項目管理信息系統不斷優化 根據最新的項目管理辦法，優化四川農業科技計劃項目管理流程，農村領域所有專項在科技項目管理信息系統已全部實現項目申報、線上評審、立項、簽訂任務書、驗收均在線操作，有效的做到了留痕處理，并設置了項目管理人，責任到人，追責到人；并根據各個專項的要求，統一在線填寫科技報告，并進行成果登記系統，加強了對科技計劃項目執行情況的問責問效，以及項目知識產權的保護，并有利于研究成果及時推廣轉化；根據項目的特點、區域等特點，賦予每個項目各自標簽，突出地域特色，并方便查詢統計。

2.2 四川專業機構存在的問題

2.2.1 權責不清 四川農業科技計劃項目的項目管理工作長期委托下屬事業單位在做，但與當前的專業機構政策設計中，與實際情況存在很大的差異。當前事業單位主要是協助政府完成項目的過程管理，卻沒有明確哪些是需要參與做的，經常臨時性的統計工作也在做，項目管理的實施管理也在做；另外在專業機構的權力方面也沒有清晰界定，所有項目管理中出現的問題不論大小，均按照流程上報委托部門，根據反饋進行相關處理，因此專業機構的責任也并不明確。如在項目執行期間需報送調整事項報告，承擔單位經常性的搞不明白資料報送到哪，“多跑路”的情況時有發生，尤其對基礎薄弱且地處偏遠的農村領域項目更是突出。

2.2.2 缺乏獨立性 事業單位本身是個獨立的存在，直接承辦科技項目管理具體工作，但在項目管理中的無決定權，只是簡單起到中間匯總、報告轉達的作用。尤其在現行的管理機制下，項目管理的工作確涉及多個單位，如委托處室、資管處、經費中心及地方科技管理部門等，加之項目管理過程繁瑣，突發性、偶發性事件較多，因缺乏獨立性，需事事匯報才能最終落實，執行起來效率極低。特別是農業項目經常會遇到季節性、自然天氣等不可控因素，造成項目執行有困難，如不能及時決策，將嚴重影響了項目的計劃執行進度，進而影響項目的驗收。

2.2.3 決策管理“兩張皮”問題依然未得到解決 科技管理部門制定申報指南、參與立項過程，并對科技計劃項目進行監管、驗收，相當于計劃管理部門集決策、咨詢、監督和驗收職能于一身，既是具體管理者，又是規則制定者，行政決策參與過多，違背了項目運行的科學規律[17]。目前，計劃項目的申報基本上是集中一個時段申報，申報項目數量多、立項數量也多，立項主要依托專家評審意見及地方科技部門推薦，不是所有的項目都進行了現場考察，農村領域項目的基礎較為薄弱，對項目整個過程管理缺乏理解，如不能保障農村科技計劃管理的科學性、公正性，對項目的執行效率也將收到嚴重影響。

2.2.4 監督管理機制有待完善 科技計劃管理“重立項、輕管理”的問題是一個普遍現象，四川省也不例外[18]。項目承擔單位和地方科技管理部門對科技計劃項目的申報、立項、資金分配普遍重視，爭取項目和財政經費支持的積極性高，一旦立項，在項目實施管理階段就表現的有些松散，加之項目眾多，縣(市)體制改革造成的管理人員缺少或流動較大，對項目相關人員的監督機制還不健全，管理效果更加不好。在項目執行出現問題時，如農村領域項目因自然因素造成種植效益銳減、因市場因素加工產品銷售停滯等造成企業經營困難，且地方政府對農業的傾斜支持較少的情況下，放之任之的事件不在少數，最終企業破產，項目最后不了了之，造成科研資源和財政經費浪費[19-20]。

2.3 制度突破的難點

2.3.1 政府思維方式的轉變 專業機構的提出除為了解決“防止滋生腐敗”的問題之外，也是簡政放權的一種方式。現在因政府過度干預導致企業和科研機構工作局限性大，自主能動性不足，項目管理過程瑣碎，因此，成立項目管理專業機構對科研項目實施管理，承擔部分政府職能，讓政府從繁重的項目管理工作中解脫出來，專注于頂層設計，整體把控統籌協調，充分發揮政府在科技計劃管理中的作用。當然這種轉變并不是放任不管，而是適當脫離政府，轉移政府項目工作中的具體工作和責任，保證管理更加合理[21]。

2.3.2 法律機制不健全 在新的科技計劃管理體系下，還缺少法律層面上對相關主體在各自的權責利方面做出明晰的界定，專業機構的責任不明確，專業機構的利益考慮不夠。專業機構要做到“接得住、管得好、不出事”，就必須明確權力邊界、責任清單、自身利益訴求。同時，當前的專業機構政策設計中，專業機構獨立運行，承擔了行政單位的職能，對專業機構管理活動的監督缺乏指導與評估標準。因而，將專業機構的管理活動限定在法定范圍內，保障專業機構依法管理是專業機構建設過程亟待完善的內容。

2.3.3 事業單位改建專業機構 按照規定專業機構的規定，專業機構要具有完善的法人治理結構、建有理事會、監事會，這與現有事業單位治理結構有很大不同，現有的項目支持方式不能滿足專業機構實現專業管理的需要[5]；我國專業機構(事業單位)的規模較小，從事專業管理的人員少，基本上均是一人兼具多項職責，項目管理隊伍比較薄弱，管理能力弱；現在的項目管理在流程上基本能夠進行規范化操作，但一旦出現的專業性方面的知識及經費上的問題主要依賴專家進行解答，尤其是財務方面。在技術任務方面，事業單位工作人員學歷整體較高，具備一定的專業素養和學習能力，但在財務方面還存在一定的差距。因此，要實施專業化的項目管理，由事業單位改建還需要一個學習與適應的過程，同時也要考慮新的支持方式。

3 四川省科技計劃項目管理專業機構構建模式的選擇

3.1 改革的必要性

科技是支撐產業發展和結構的主要力量，科技計劃(專項、基金等)則是在創新領域發揮引領和指導作用的重要載體，在國家實施科技體制整體改革的同時，科技計劃管理也應不斷創新，與時俱進，結合實際進行針對性改革。在科技事業發展中，政府幾乎對各個環節均有不同程度的干預，一方面政府為了在科技管理過程中面面俱到而不斷投入精力卻收效甚微，另一方面科技創新活動的主體又因為政府干涉過多而抱怨訴苦[21]。當前四川農業科技計劃項目目前還是由政府在主導完成，雖有下屬事業單位協助項目的過程管理，但因工作量大且非專業管理人才，難免存在對監管不到位的情況發生，項目“爛尾”的情況時有發生，不同程度的造成財政資金的浪費。因此，在國家調整完善科技體制改革及創新驅動形勢下，我們必須立足省情，通過深化改革解決存在的突出問題，真正實現轉變政府職能，激發科技計劃創新活力，促進科技事業的全面發展。

3.2 政策環境與改革機遇

對我國科技計劃碎片化、科技項目聚焦不夠等突出問題，以及轉變政府職能的改革要求，國務院正式出臺了《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》(國發〔2014〕64號)，第一次明確提出了“依托專業機構管理項目”的要求，隨后國家出臺了《關于中央財政科技計劃管理改革過渡期資金管理有關問題的通知》(財教〔2015〕154 號)、《關于過渡期國家重點研發計劃組織管理有關事項的通知》(國科發資〔2015〕423 號)、《關于推進項目管理專業機構改建工作的通知》(國科函創〔2016〕6 號)、《關于印發國家重點研發計劃重點專項項目立項管理工作流程的通知》(國科辦資〔2016〕6 號)、《中央財政科技計劃(專項、基金等)項目管理專業機構管理暫行規定》(國科函創〔2016〕70 號)等一系列的政策文件，引發出對我國科技計劃項目管理專業機構建設必要性的思考，專業機構管理科技項目已是大勢所趨。

國內的專家學者根據我國實際情況開展了對專業機構的研究，如區和堅等[5]根據國家發布的政策文件進行深度了分析，并與發達國家進行對比，提出我國的情況提出專業機構建設的思考；王鴻祿等[15]從專業機構建設的必要性、我國專業機構的現狀，提出構建科技計劃項目管理專業機構的建議；孫波[22]針對項目管理專業機構山西省產業技術發展研究中心改建和擴建中的問題，提出了在機構職能定位、管理人員職業發展和管理費用方面需要改進的建議；張輝[23]對專業業機構的定位、職能及實施項目管理的模式進行了研究，侯小星等[24]等對專業機構承擔科技計劃項目管理的機制進行了研究，認為專業機構依據“靠近甲方的第三方”的定位，對專業機構建設與選拔機制進行研究；徐長春[25]從對項目管理專業機構定位、內部機構建設、管理制度、監督等防控開展了探索研究，張靖等[26]結合科技計劃項目管理專業機構監督評估工作的復雜性、重要性等因素，對如何做好科技計劃項目管理專業機構的監督評估工作進行了研究；國內專家學者的研究成果在理論方面給予了我們專業機構建設必要性、制度建設運行、監督機制等的宏觀指導。

國家層面的專業機構于2017年已完成改革，改變了重復申報、分散管理、效率低下的現象，同時改變了政府部門在科技計劃管理扮演的角色，由國家及各部門統一制訂和實施科技計劃，形成創新合力，最大效能的發揮科技計劃在科技創新領域發揮引領和指導作用。部分省市也開展了專業機構的試點，也一定程度上解決了管理分散、執行效率低等管理中的實際問題，雖然還存在權責劃分不明確、監督體系不完善等問題，但只有邁出改革的第一步，才能知曉問題的所在，才能一步步改革修正，實現真正的專業化，如果一直畏縮不前，只能是原地踏步，一事無成。在現有的政策文件、理論研究、實踐的基礎上，四川應該抓住改革的機遇，向國家專業機構看齊，結合四川省情，建立適合四川省項目管理的專業化模式，推進四川省科技體制改革。

3.3 改革思路與原則

3.3.1 保持獨立性 科技體制改革的最大的突破就是要改變過去既當運動員又當裁判員的局面，轉變政府科技管理職能，政府各部門不再直接管理具體項目，由專業機構參與項目指南編制、負責受理項目申請、組織項目評審、進行項目的過程實施管理和驗收等具體工作。因政府長期忙于行政事務工作，對項目管理整體把握較為容易，但對細節問題更容易忽視，專業機構作為從事項目過程管理的獨立第三方，更有利于把握一些細節問題，篩選出符合條件的創新資源承擔主體，管理更具客觀合理性。

3.3.2 突出專業性 項目管理中的主體參與是人，因此要實現項目管理的專業化，不僅僅只是在項目管理流程上實現精細化、規范化、全鏈條、全流程的管理，也要在管理人員的專業上實現對項目領域前沿成果的基本了解，在項目管理過程中能夠及時總結好的經驗做法，提高科技計劃項目的管理效率，提升支撐服務能力。要建立責權利統一的協同聯動機制，制定項目管理人員特定的薪酬和崗位管理制度，同時給予專業機構更大人事自主權，可根據工作任務的需要，聘用管理、服務、研究等高水平專業機構人才。

3.3.3 強調系統性 在項目組織實施過程中，應按照國家有關規定和標準規范要求，保障項目指南編制、項目申報、項目受理、立項評審、任務書簽署等環節的連續性、系統性，在項目立項后設置項目管理人員負責跟蹤項目管理工作，如出現人員變動，及時交接工作，最后形成完整的檔案資料，實現項目管理進行全鏈條完整記錄。積極開展系統信息化建設，運用現代化信息手段，做到留痕管理，逐步實現無紙化的數字化管理，提高項目管理流程的整體水平。

3.3.4 遵守規則性 要建立較為完善的內部管理、質量控制、風險控制等管理制度和層次明晰、職責明確的保密工作責任體系，相關人員要按照制定的規則履職盡責，保證完成工作任務，同時向社會公開各項非涉密事務，使項目管理人員和公眾及時了解實施動態，隨時接受社會監督。

3.4 改革路徑模式選擇

在充分調研各省構建或改建專業機構的基礎上，結合四川農業科技計劃項目管理的實際情況，要一步建成獨立運行的第三方項目管理專業機構存在一定的困難。為加快四川科技項目管理改革的進程，建議從自身體系建設、制度建設、政策指導等方面予以管理機構的保障及支持的前提下，探尋適合四川省項目管理的專業化模式，積極穩妥推進四川省科技體制改革。

3.4.1 組建項目管理專業機構 按理想化的模式組建項目管理專業機構，保障項目管理的獨立性和專業性固然好，但根據中國國情，在專業機構的定位上就決定了項目管理專業機構為靠近政府的第三方，且目前處于體制改革潮流中，新建事業單位有一定的難度，同時大量的工作需要大量的專業管理人員承接，在短時間內具有一定的難度。另外從政府的角度來看，項目工作可以作為政府工作的一種抓手，突然從項目管理工作中解脫，短時間也無法適應工作方式的轉變。目前，在全國范圍內未見新組建的項目管理專業機構。

3.4.2 遴選改建項目管理專業機構 通過日常項目管理工作，可以遴選項目管理單位改建成項目管理專業機構。國內的項目管理專業機構目前均是這種模式。目前，國內的項目管理專業機構通過分領域承接管理工作，實現了項目流程、操作上的規范化，但在一定程度上也限制了人員的發展。結合四川情況，整體科技計劃項目立項金額較小、項目數量較多、項目管理人員分散等實際問題，如通過遴選改建專業機構，雖然部分人員具有相應的管理經驗，但每個單位在成立之初即有明確的職能定位，現有人員無法滿足大量的管理工作的需要，且無法滿足在項目全領域均具有理論知識，在項目過程中也無法保證對承擔單位的進行專業理論指導。

3.4.3 對口服務模式 四川省的項目管理工作長期由業務部門對口的事業單位承接并管理，相關人員均具有相應的專業理論知識和一定的管理經驗，且在工作上具有一定的連續性，保證了項目管理工作的延續性和專業性。就目前四川的項目管理情況來看，事業單位在工作上的獨立性還無法保障，推動工作效率緩慢的問題還依然存在，但事業單位在項目上的管理理論知識、服務專業性也是有目共睹，且與處室的溝通、交流還算順暢，管理工作相對也較為順利。在推動科技體制改革的大背景下，政府部門也需要賦予對口服務單位一定的管理權，并定期進行培訓、指導、監督，同時對于發現的問題要求其及時整改，實現政府與管理主體的信息互通，確保項目管理的服務質量和目標實現。目前，云南省開展了對口服務的項目管理工作的試點工作，因長期開展對口服務工作，在試點工作運行中基本實現無縫對接，整體運行良好。

綜合分析以上專業機構構建的模式，結合四川農業科技計劃項目管理模式，短期內能夠有效推進項目專業化管理運行的還是專業領域對口服務模式。為了四川省項目管理的專業化，可以先以對口服務的模式開展專業化的試點工作，通過試點工作積累經驗的同時，探索項目管理專業機構的構建模式，在滿足了專業機構的基本條件后，再進行推廣示范，真正實現專業機構對項目的管理。

3.5 改革風險和防范

實行專業機構進行項目管理，雖然可以有效促進轉變政府科技管理職能，解決“兩張皮”的問題，但因專業機構同時掌握了項目管理的決策權和執行權，如果監督和風險防控體系不到位，同樣容易出現廉政風險問題，造成“老虎轉移”，形成“二政府”。因此，專業機構要按照全流程精細化管理的具體要求進行管理，以市場競爭力、提高服務水平的同時，有效規避項目管理中的風險防控點。對于廉政風險，要建立監督機制，完善頂層設計和決策機制，接受社會監督，強化自我監督，強化關鍵部門與崗位的監督，把監督作為常態化的一種管理模式，加大懲戒力度，標本兼治、懲防并舉。

4 結語

綜上所述，科技計劃項目管理是一個長期的系統工程，各級管理部門都在實施過程中不斷總結經驗、調整完善管理體系，積極探索建立符合四川省實際情況的專業機構建設的模式，有效推進項目管理的體制改革。