構建高校招標采購內部控制體系的研究與實踐

吳金棟， 顧 倩， 劉劍文

(中國民航大學 招標采購中心， 天津 300300)

0 引 言

隨著國家對高等教育事業投入不斷增大，高校運行資金規模持續增長，采購工作在高校中的重要性不斷提升。高校采購工作系統性強，工作要求高、涉及部門多、時間要求緊，同時也涉及到人、財、物等具有較高廉政風險的領域。構建針對高校招標采購工作的內部控制體系是防范高校內部經濟運行風險、提升內部治理水平的重要舉措。目前，國內外對于內控體系的研究多關注于企業單位，對于行政事業單位，尤其是高校內部控制的研究較少。為此，本文根據COSO理論，將內部控制整合框架和行政事業單位內部控制規范要求相結合，從事前、事中、事后3個階段進行風險分析，建立起符合高等院校特點高效嚴謹的招標采購控制體系，有效降低招標采購中的風險[1-4]。

1 高校采購面臨的問題

高校的采購工作隨著我國政府采購工作的推進逐步開始實施，相對高校其他工作而言，開展的時間短、標準和規范體系尚不健全。

1.1 缺乏適用于高校事業單位的招標規范標準

政府采購制度體系起源于歐美，主要是在市場經濟體系下對公權力實施采購行為的管理，通過對公權力約束來保證和維護市場經濟秩序。我國高校多為公辦事業單位，目前正在進行事業單位體制改革，如何界定高校的行事權力尚未有明確的法規依據。當前，多數高校的經費來源主體仍是財政性資金，在執行招標采購中，主要依據《政府采購法》及其實施條例的相關規定，但高校同時具有自主運行的要求，因此如何界定高校在招標采購工作中的權責，進而形成規范的事業單位招標采購制度體系是高校面臨的主要問題[5-7]。

1.2 高校隸屬關系不同帶來招標體系建設的差異

由于國家的政府采購、招標管理制度體系與財政預算制度關聯，目前高校按照預算管理不同，大致分為中央部委所屬高校和地方高校。中央各部委和地方政府在政府采購制度、招標管理制度執行過程中均建立了不同的規范標準，由于不同高校隸屬關系不同，在執行相關規范標準的要求和流程也有一定差異，雖高校辦學模式相似，但采購方式不同的問題，不同高校間招標管理體系建設上存在一定的差異性。

1.3 高校在內部招標采購體系建設上基礎薄弱

高校在建設自身招標采購管理體系的過程中，存在著各方面基礎相對薄弱的問題。

(1) 認知基礎薄弱。由于招標和政府采購在高校內全面施行時間不長，在實施中與教學、科研工作關聯緊密，校內不同專業、不同領域差異性較大，校內采購人對招標采購制度和工作不熟悉、不重視，從而帶來不理解、不配合的情況時有發生[8-10]。

(2) 人員基礎薄弱。招標采購工作政策性強、技術性強，在實踐中面臨不同的情況需要專業人員進行分析判斷和處理，但目前全國尚未有開辦相關領域的專業，從業人員多數為從其他專業轉來，這就需要相對較長的時間學習。

(3) 制度基礎薄弱。招標采購工作廉政風險高，需要相應的制度體系規范權力運行，使得權力在監督下實施。但由于工作開展時間短、人員配備不足等原因，在制度體系建設上普遍存在著監控不到位，執行中政策解釋難度大，或松或緊的執行都對招標采購工作帶來不利影響。

2 招標采購內部控制體系的建設

2.1 目標和意義

財政部于2014年頒布了《行政事業單位內部控制規范(試行)》，對全國行政事業單位構建內部控制體系提出了標準和要求，對指導和規范招標采購工作提供了重要依據[11]。高校通過構建招標采購內部控制體系，可以完善大學治理結構，在資金執行的重點領域有效劃分校院兩級責權，明晰部門和學院間職責定位，安全規范地保證管理職責下目標的實現；有效防控資金執行風險，由于招標部門不負責資金分配，可以在校內實現資金分配、采購、驗收、使用過程的閉環控制；強化業務流程控制，通過專業人員對采購項目的專業化、標準化操作，強化業務管控，保證規范運行。

2.2 角色定位與機構建設

根據美國“內部控制整合構架”的規范，在內部控制體系建設中，重點應是風險點的判定和內部環境、控制活動、信息與溝通機制、監督機制的建立[12-14]。機制建立的關鍵是參與機制運行中人員的職責定位和操作規范要求，為此，在機制設計中重點進行了人員職責的劃分和角色定位，并據此對相應機構在實施中參與度進行了有效界定。

在組織架構設計和建設中，要確保決策、執行和監督相互分離，形成制衡，不相容崗位相互分離，業務集中歸口管理。按照這一原則，通過對高校采購流程分析，就不同參與人角色進行定位，共有5種角色。

(1) 采購人。作為實施采購的主體，也是需求的提出方和最終用戶方。采購人涉及全校各部門、各學院，其主要職責是提出采購需求，配合完成采購工作。

(2) 業務管理部門。根據學校職責分工，分管相應業務管理工作，對招標需求進行審核，組織對采購標的驗收。

(3) 招標采購組織部門。負責高校貨物、工程、服務招標采購組織工作，協助采購人規范實施采購行為。

(4) 招標采購工作監督小組。履行監督檢查職責，對招標采購中參與方進行廉政監督，承擔采購質疑投訴的受理工作。

(5) 招標采購工作領導小組。統籌領導招標采購工作，審核招標采購制度，對招標采購中的重大問題進行集體決策。

按照以上角色定位，結合校內相關部門職責分工，現以中央部委所屬高校內部機構設置為例，對各參與采購工作的單位進行了職責定位，確保采購流程全覆蓋、職責無交叉。

2.3 流程控制與信息傳遞

根據招標采購工作中各參與方不同角色定位，針對招標采購工作全生命周期，按照計劃、實施、監督、反饋的邏輯關系，對招標采購中從計劃提出、預算編制，到細化需求、制定標書、組織采購，再到項目驗收、審查監督全過程進行了流程再造。

流程控制過程也是信息傳遞過程，采購相關信息在不同采購參與方之間進行有效傳遞，各參與方根據自身角色定位，對信息做出判斷，實施采購工作或履行監管職責(見圖1)。

圖1 高校招標采購內部流程控制圖

在流程中按照招標組織目標、制度依據、招標類型、工作環節，形成基于事前、事中、事后“三回路”控制體系，在各“回路”中不同執行機構對關鍵節點提供或核驗相關信息，形成有效信息反饋機制，確保招標流程順暢高效[15-16]。具體包括：

(1) 事前控制。重點由業務管理部門和財務部門對采購計劃和采購預算進行控制。

(2) 事中控制。重點由業務管理部門、采購組織部門和監督部門對招標文件等關鍵材料和招標過程進行有效管控。

(3) 事后控制。重點由業務管理部門、采購組織部門和法律部門對招標后簽署的合同文本與招標文件的一致性和履約驗收情況進行審查。

2.4 完善專家選拔和管理制度

在招標管理體系中，專家是作為外部監督角色引入到招標組織流程中的，在政府采購和建設工程招標領域國家都建立了完備的專家遴選和抽取制度，對于高校委托第三方代理機構實施的招標組織活動嚴格按照國家要求進行專家抽取工作可以保證招標組織的合法性和有效性[17]。但對于高校內部自己組織的評標項目和高校派出參與評標的甲方代表，如何實施有效管理，也是保證招標過程嚴謹規范的重要方面。

(1) 建立專家庫及抽取制度。建立學校自有專家庫，對于學校自行組織的采購活動可在學校招標采購監督部門的監督下通過隨機方式抽取專家，可在一定程度上保證專家選擇的公正性。目前，財政部專家庫提供了對外抽取專家的功能，如項目較為特殊，學校難以抽取到適合專家的情況，可以在外部第三方或國家專家庫中抽取。

(2) 建立專家培訓制度。專家的評審水平直接決定了評標效果，專家均具有相當的專業技術水平，但對于評標材料和評標要求知之不多，特別是在評標現場時間較為緊張且評審材料有限的情況下，如何科學快速甄別投標材料的準確性、合理性需要專家具備較高的評標專業能力。為此，通過定期組織政策講解、組織模擬評標、開展評標案例剖析等方法對參與評標活動的專家或采購人代表進行針對性的培訓，以提高參與人的評標專業能力。

(3) 建立專家動態監督制度。專家評標過程和評標情況要進行后評價，后評價應當包括單個標后評價和定期后評價。每次評標結束后，應對每位專家和采購人代表的打分情況進行審核，對于出現的過高分、過低分等情況進行詢查。在專家參與一定時期或數量的評標活動后，應進行定期考核、評價，有條件的還可以定期更新替換專家庫。

2.5 加強信息化建設和資料匯集

利用信息技術提升招標采購管理水平，是招標組織工作的發展趨勢，應當逐步建立涵蓋全周期、全要素的電子采購系統[18]。該系統可以實現采購計劃和需求的審批，供應商的管理，評標專家庫的抽取，招標投標過程的組織，中標信息的發布，合同的審批及簽署，履約情況的公示等功能[19]。通過信息化條件的建設，能夠促進招標信息的快速流轉和核準，減少人為干預和操作，有效節省人力成本，提高管理效率。

同時，通過信息化建設，可以大大減少當前對紙質招標材料的留存，有效實現招標采購全過程資料的電子化存檔，方便監督部門和采購參與方后期對招標過程材料和中標材料的查詢。客觀上，也形成了對于招標組織過程和招標參與各方的長期可追溯的有效監督，促進招標工作公開、公平、公正實施。

3 結 語

招標采購工作涉及高校運行管理各個方面，在采購實施中政策要求高、面臨風險多、專業人員少，本文通過運用內部控制理論，就高校招標采購流程事前、事中、事后3個環節進行了流程再造，通過明確招標采購中各參與方的職責與在整體流程中的位置與作用，形成了不同單位間的權力制衡和責任分擔機制，有效降低了政策執行風險、工作實施風險、人員廉政風險。通過在日常行政工作中的實踐，確保了高校招標采購工作廉潔高效執行，取得了良好效果，有力保障了教學科研工作的順利實施。