淺談國外銀行消費者權益保護先進舉措及啟示

左藝卉 毛勁歌

[摘 要]自進入21世紀以來，隨著銀行個人理財業務發展速度逐漸加快，銀行消費者在銀行業乃至金融市場中發揮的主體作用也越來越顯著，同時，各種侵害銀行消費者權益的行為也呈現出多樣化、高頻率的發展趨勢。保護銀行消費者權益不僅是商業銀行樹立口碑、取得良好經濟效益的必要措施，更是實現銀行業有序發展、維護金融市場秩序的基礎性措施。本文列舉部分發達國家和地區在銀行消費者權益保護方面采取的具體舉措，并探討這些舉措給我國帶來的啟示。

[關鍵詞]銀行消費者權益保護;銀行消費者投訴處理;銀行業監管

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.18.065

[中圖分類號]D923.8;D922.28[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）18-0-03

1? ? ?國外銀行消費者權益保護先進舉措

在2008年金融危機爆發以后，各國銀行監管機構普遍認識到加強銀行消費者權益保護力度的重要性，從而進一步修訂銀行監管政策，強化銀行消費者權益保護工作的實效性。以美國、英國、澳大利亞等為代表的經濟發達國家的金融服務體系較為健全，銀行消費者權益保護舉措也較為先進。

1.1? ?由專門機構監管銀行消費者權益保護

成立專門機構對銀行消費者權益保護工作進行監督，能夠確保監管機構以獨立、公正的立場處理銀行消費者權益糾紛，遏制和威懾銀行機構的“霸王條款”，扭轉銀行消費者在維權過程中的弱勢地位。

1.1.1? ?成立消費者金融保護局

在2008年環球金融危機爆發以后，美國成立了消費者金融保護局（以下簡稱CFPA）這一獨立行使金融消費者權益保護職權的機構。CFPA在立法、執法和監管方面被賦予了廣泛權力，該機構主要通過行使以下五大職權來保障金融消費者權益：一是制定并實施監管金融產品及服務的制度;二是定期對資產規模在100億美元以上的金融機構進行檢查、考核;三是對金融機構的消費者權益保護工作、金融產品及服務的信息披露情況和經營行為進行監管，杜絕侵犯金融消費者權益的情況出現;四是受理金融消費者投訴;五是開展公益性金融消費者權益保護教育。

1.1.2? ?成立金融服務管理局

1997年，英國成立了非政府組織——金融服務管理局（以下簡稱FSA）。1998年，FSA開始正式履行金融業監管職責。作為目前世界上最權威、最嚴格的金融監管機構，FSA擁有一套先進的監管流程：風險認定、風險評估、制定監管政策、制訂監管方案、實施監管方案、職責考評。上述監管流程具有極強的可操作性和穩定性，主要以“事前監管”“事中監管”的方式防控金融風險，最終達到保護金融消費者權益、維持金融業穩定發展的目的。此外，FSA會在每一年對銀行機構的客戶資金流向和營業規范進行嚴格考核，對于存在違規現象的銀行機構，FSA有權力采取懲處、吊銷營業執照的措施。

1.1.3? ?成立證券與投資委員會

2001年，澳大利亞成立了獨立政府部門——澳大利亞證券與投資委員會（以下簡稱ASIC）。作為澳大利亞的銀行業、證券業和外匯零售業的監管主體，ASIC的基本職能是維護市場的誠信度和保護消費者權益。在銀行消費者權益保護監管方面，ASIC所采取的監管措施主要有兩項：一是針對銀行機構制定詳細的信息披露制度，并定期對銀行機構執行信息披露制度的情況進行監督、考核，確保銀行消費者充分了解涉及自身權益的銀行產品及服務信息;二是要求銀行機構定期填寫、上報問卷，通過問卷了解銀行消費者權益糾紛的數量、類別，并對存在侵害銀行消費者權益違法行為的銀行機構采取執法措施。

1.2? ?開辟快捷、高效的維權通道

目前，多數發達國家和地區都成立了專門受理金融消費者權益糾紛的機構。這些機構能夠為金融消費者提供快捷、費用相對低廉的維權渠道，并具有對糾紛事件做出裁決的權力。在金融消費者權益糾紛受理方面，美國、英國和澳大利亞的做法十分便捷有效。

1.2.1? ?由小額索賠法庭受理銀行消費者權益糾紛

美國各州均設有小額索賠法庭。當美國的銀行消費者在自身權益受到侵害時，可以前往當地的小額索賠法庭填寫一份書面申請進行訴訟，法庭在受理書面申請后會向被告發出傳票，然后召集原告和被告開庭辯論（開庭程序和普通民事案件的開庭程序相似）。小額索賠法庭通常鼓勵原告和被告以和解的方式解決糾紛，如雙方無法和解，再對案件進行進一步審理。小額索賠法庭受理銀行消費者權益糾紛的制度具有訴訟手續簡單（填寫書面申請即可）、訴訟成本低廉、開庭時間靈活的優勢。

1.2.2? ?由金融巡視員服務公司受理銀行消費者權益糾紛

2001年，英國成立了公益性機構——金融巡視員服務公司（以下簡稱FOS），并賦予FOS受理金融消費者投訴、處理金融消費者權益糾紛、對金融消費者權益糾紛進行裁定的職權。當英國的金融消費者在自身權益受到侵害時，原則上首先由涉案金融機構處理與金融消費者之間的糾紛，若糾紛在8個星期內仍未得到解決，金融消費者可以通過電話、網站留言、書信的方式向FOS投訴。FOS在受理投訴后將組織金融巡視員小組對糾紛事件進行調查，以中立的角度對糾紛事件做出裁決。在整個訴訟過程中，金融消費者無需向FOS付費，也無須承擔舉證責任。

1.2.3? ?由銀行消費者投訴員辦公室受理銀行消費者權益糾紛

澳大利亞成立了銀行消費者投訴員辦公室，由該辦公室專門受理經濟損失在10萬澳元以內的銀行消費者權益糾紛。當澳大利亞的銀行消費者在自身權益受到侵害時，可以向該辦公室提交書面材料進行投訴。辦公室在受理投訴后，會召集涉案雙方，通過會議的形式調解糾紛或提供糾紛解決方案。若糾紛調解失敗，且涉案雙方拒絕接受辦公室提供的糾紛解決方案，辦公室有權對糾紛做出裁決。

1.3? ?持續推進金融知識普及工作

開展金融知識普及工作，提升公眾防范金融風險的意識和能力，是保障銀行消費者權益的有力措施。目前，越來越多的國家開始意識到金融知識普及工作的重要性，而經濟合作與發展組織（以下簡稱“經合組織”）的成員國在金融知識普及工作方面的做法較為成熟、先進。

1.3.1? ?使金融知識普及工作緊跟時代步伐

在全國范圍內持續開展金融知識普及工作，離不開政府的有力支持。目前，多數經合組織的成員國都將金融知識普及工作與金融政策緊密聯系在一起，使金融知識普及工作成為金融產業發展的重要推動力，并推動金融知識普及工作緊跟金融產品多樣化、社會經濟環境復雜化的趨勢，目標明確、與時俱進地開展金融知識普及工作，培養國民防范金融風險、理性做出金融決策的能力。

1.3.2? ?充分運用金融知識普及工作的評估結果

經合組織的成員國通常會以政府發文或實施規劃圖的方式向國民公開金融知識普及工作的目標、評估和監管方式等相關內容。在每一階段的金融知識普及工作完成之后，政府部門會以國民情況調查、金融消費者調查、民意測驗等方式，對金融知識普及工作的效果進行評估，然后通過研究評估結果，確定哪些金融知識普及工作項目可以繼續開展、應該新增哪些金融知識普及工作項目，或者哪些國民群體應該予以重點關注。

1.3.3? ?構建包括監管機構和利益相關方在內的多方參與機制

多數經合組織的成員國都成立了專門機構，以引導、支持金融知識普及工作。然而，由于各國國情不同，各國的金融知識普及工作領導機構也是五花八門，比如：英國的領導機構是英國金融服務管理局，新西蘭的領導機構是金融知識掃盲和退休收入委員會，馬來西亞、哥倫比亞和葡萄牙的領導機構則是中央銀行。多數經合組織的成員國負責實施金融知識普及工作的機構都成立了專門的工作小組，以積極鼓勵各利益相關方廣泛參與金融知識普及工作，并協助制訂金融知識普及工作方案，這些利益相關方包括各類民營機構、貿易組織、慈善團體等，不同的利益相關方在金融知識普及工作中都能充分發揮其專業特長。

2? ? ?國外銀行消費者權益保護先進舉措的啟示

2.1? ?由專門機構監管銀行消費者權益保護，促進銀行業發展

截至目前，我國尚未設立專門的銀行消費者權益保護監管機構。中國人民銀行（以下簡稱“人行”）、中國銀行保險監督管理委員會（以下簡稱“銀保監會”）和中國銀行業協會（以下簡稱“銀協”）承擔了部分銀行消費者權益保護監管職責。在履行銀行監管職責的過程中，人行、銀保監會和銀協對于侵害銀行消費者權益的銀行機構均不具備處罰權，且沒有權力對銀行消費者投訴事件、糾紛事件進行裁決。這一現狀導致我國商業銀行在消費者權益保護方面的不規范行為未能得到權威機構的直接懲治。

目前，美國、英國、澳大利亞等經濟發達國家和地區均已成立專門機構對銀行消費者權益保護工作進行監管。由專門機構履行銀行消費者權益保護監管職能，能夠避免審慎監管和銀行消費者權益保護兩者之間的潛在沖突，確保監管工作目標明確，并實現實際監管操作的獨立性，使監管主體以公正的立場處理銀行消費者權益糾紛、懲治商業銀行的不規范經營行為，從而促進銀行業發展。

2.2? ?推廣非訴訟糾紛解決方式，提升銀行消費者的維權積極性

目前，我國銀行機構內部普遍設有消費者權益保護部（以下簡稱“消保部”），該部門專門負責受理銀行消費者的投訴。通過撥打銀行機構的服務熱線電話，向消保部進行投訴，是我國銀行消費者最常用的維權途徑。除了銀行機構以外，可以直接受理銀行消費者投訴的官方機構還有銀保監會。然而，銀保監會并不受理口述（電話）投訴，銀行消費者只能以信訪的形式向銀保監會進行舉報或投訴。與美國、英國、澳大利亞等經濟發達國家的銀行消費者維權機制相比，我國的維權途徑較為單一，向官方機構申請維權的手續煩瑣，導致我國銀行消費者在權益遭受侵害時往往會“自認倒霉”。

在美國、日本、新加坡、澳大利亞等經濟發達國家和地區，銀行消費者維權途徑已經實現多元化、快捷化，尤其是“非訴訟糾紛解決方式”得到了廣泛利用。“非訴訟糾紛解決方式”指利用調解、仲裁等非訴訟方式解決社會糾紛。與法院訴訟方式相比，非訴訟糾紛解決方式具有費用低廉、手續簡單、效率高的優點，能夠有效避免銀行消費者在自身權益受到侵害后消極維權，甚至放棄維權的現象。

2.3? ?建立國民金融教育戰略體制，提升金融知識普及工作實效

近年來，金融知識普及工作已經受到了我國銀行監管機構的充分重視。人行、銀協會在每年定期組織全國商業銀行開展“3.15金融消費者權益日”“普及金融知識，守住‘錢袋子”和“普及金融知識萬里行”3項公益性金融知識宣傳活動。在活動開展期間，我國各大商業銀行會安排員工以戶外駐點宣傳、上門宣傳、媒體宣傳的方式，向公眾宣傳普及金融知識。然而，與發達國家和地區的金融知識普及工作相比，我國仍缺乏完善的國民金融教育戰略體制，對商業銀行開展金融知識宣傳活動所取得的成效更是缺乏考核機制。在多數經合組織的成員國，金融知識普及工作已經被提升到國家戰略高度加以規劃實施。這些國家不僅制定了系統的國民金融教育戰略體制，且成立了專門機構或部門負責指導、監管金融知識普及工作，同時充分利用社會調研，明確每個階段的金融知識普及內容和具體方案，在每個階段的金融知識普及工作結束后更會對工作成效進行評估、總結，確保金融知識普及工作與時俱進、取得實效。

主要參考文獻

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