“雙一流”建設背景下地方高校學術權力與行政權力協同機制研究

楊超兵

[摘 要] 地方高校在“雙一流”建設中占據重要地位，地方高校需轉型發展。地方高校學術權力與行政權力的無序狀態阻礙地方高校的發展，表現為行政權力過度擴張導致學術權力式微等無序狀態;無序狀態源于高校學術權力與行政權力性質不同，學術異化、地方高校行政權力趁機干預學術權力等原因;地方高校學術權力與行政權力需實現協同，“雙一流”建設為協同提供重要契機，中國特色現代大學制度是協同的制度基礎，地方高校還需制定本校章程，規范學術權力與行政權力的邊界。學術權力與行政權力的協同，實現地方高校的良性發展，推動“雙一流”建設進程。

[關鍵詞] “雙一流”建設;地方高校;學術權力和行政權力;協同機制

[中圖分類號]G640? ?[文獻標志碼] A [文章編號] 1008-2549（2019） 09-0008-04

2019年《政府工作報告》中強調：“高等教育需要內涵式發展、發展更加公平更有質量的教育;推進一流大學和一流學科建設，支持中西部建設有特色、高水平大學”。地方本科高校占全國高校重要比例，其發展水平關乎“雙一流”建設水平和教育現代化建設成效。但地方高校學術權力和行政權力不協同，嚴重制約地方高校發展進程，地方高校的學術權力和行政權力需實現協同。

“權力指人與人之間、或群體與群體之問的各種影響，權力也可以是個人或群體將其意志強加于其他人的能力”。地方高校是指主要由地方財政供養，歸屬各省市區管轄，承擔培養地方發展所需人才的普通高等院校。地方高校學術權力是指地方高校學術研究人員所擁有的參與學術事務、享有學術自由的權力。本文所研究的學術權力與克拉克認為的專業權力在內涵是一致的，“專業權力被認為是扎根于普遍的非個人化的準則之中的，專業權力以技術權限和專家為基礎”。地方高校行政權力是指地方高校行政管理人員經教育行政部門授權所擁有的對高校行政事務進行管理的權力。地方高校受資源分配的制約，發展進程緩慢，地方高校急切需要提升發展進程。地方高校的“雙一流”建設不可避免需要面對與處理學術權力與行政權力的關系，地方高校學術權力與行政權力的協同才能推進地方高校的簡政放權、放管結合，實現地方高校轉型發展，實現“雙一流”建設目標。

一 地方高校學術權力與行政權力無序狀態分析

（一）地方高校學術權力與行政權力無序狀態的表現

1 地方高校行政權力存在過度擴張

第一，地方高校內部行政權力泛化、行政邏輯盛行。行政權力本應是行政管理人員在行政管理范圍內使用。地方高校行政人員將行政權力使用范圍擴大化，行政權力在整個地方高校組織系統內部均可使用，地方高校內部滿含行政權力與行政管理的意味。行政權力溢出權力范圍的“籠子”會限制與縮小學術權力的范圍。

行政權力的泛化會導致行政管理邏輯在高校內部盛行。行政管理人員采用行政管理中追求效率最大化的思維方式，企圖管理與控制學術性事務。學術研究活動本就是一個逐步展開、逐步深化的過程，產出學術研究成果。地方高校行政思維的盛行，學術研究活動追求快速、高效，過度采用學術論文發表成果衡量與評價教師。

第二，地方高校行政機關機構龐大，人員溢出，辦事效率不高。地方高校行政機構設置繁多，機構臃腫，行政管理人員占據較大比例。行政機構由于分工與分層的緣故，行政事務需要逐級審批與報備，辦事效率不高;此外，同級的行政機構可能會出現扯皮狀況，互相推卸責任。

地方高校行政機構的臃腫、人員眾多，會擠壓學術機構、學術人員的活動空間。學術機構被行政機構所左右，學術人員的編制與人事安排被縮小。

2 地方高校學術權力呈現式微的狀態，高校精神存在失落的趨勢

第一，地方高校學術權力式微。地方高校行政權力的擴張，學術權力范圍會被縮小，學術權力被行政權力所抑，學術權力、學術自治難以實現。學術權力話語權受到極大限制，學術研究活動的自主、自由被行政權力所剝奪，學術研究活動被行政管理所干涉，學術研究活動難以實現內在學術研究目的。“多、快、省”的行政管理取向會誤導學術研究活動，學術成果追求數量，忽視學術成果內在的質量。

第二，地方高校精神失落主要表現為高校精神缺乏學術意蘊，滿含行政意味。現今地方高校精神主要由行政管理人員制定，高校精神表述方式與意蘊均由行政管理人員決定。學術人員在高校精神的制定中，處于被動者的角色，學術理念、學術自由思想等內容難以融入高校精神當中。高校精神本應滿含學術韻味，但現今滿含行政韻味。地方高校精神失落與學術權力被行政權力所抑制具有極大的關系。

3 地方高校的學術權力存在行政化與行政權力存在學術化

第一，地方高校學術權力存在行政化的弊端。地方高校學術權力的行政化主要有兩種表現形式。其一，地方高校學術權力的行政化表現為學術人員會積極謀求行政職位與進入行政管理機構。學術人員根據學術成就、學術權威等因素，會積極尋找機會進入行政管理系統，謀求一定的行政職位，會出現學術人員參與行政管理。學術人員參與行政管理有利有弊，一方面，學術人員利用專業知識、專業技能可以優化地方高校行政管理，提升高校的管理效率;另一方面，學術人員進入行政管理部門，謀求行政職位，產生謀職的不良趨勢，學術人員因行政職位的誘惑，會產生各種爭權奪利的行為，影響地方高校系統的穩定。其二，地方學術權力的行政化也表現為學術權力機構的行政化。高校學術權力機構主要是學術委員會、學術研究會等學術研究組織。學術權力被行政權力所侵犯，行政權力會滲入到學術機構中，行政權力趁機影響并控制學術機構的人事安排，控制學術研究活動的進行，剝奪學術自由與學術民主，學術機構呈現行政化的特點。

第二，地方高校行政權力存在學術化的傾向。地方高校行政權力的學術化主要表現為地方高校行政權力擁有者利用行政權力謀求學術職位與學術地位。學術系統與行政系統、學術權力與行政權力原本是兩條平行線。學術權力被行政權力所扼制，行政管理人員在行政權力擴張過程中，借機進入學術系統，謀求一定的學術職位。常常出現，某地方高校行政管理人員隨著行政職位的提升，各種學術職位隨之而來、學術職位隨之。

（二）地方高校學術權力與行政權力無序狀態的成因分析

1 高校學術權力與行政權力性質不同是無序狀態的根本成因

第一，來源不同，高校學術權力源于高深專門知識，高校行政權力源于教育行政部門的任命與權力授予。學術權力與行政權力的來源差異導致這兩者的強調點與追求目標存在巨大差異，學術權力與行政權力極易呈現無序狀態。學術權力強調學術自由、學術民主，追求學術精神的享受;行政權力強調管理效率、行政命令，追求組織目標的實現。學術權力與行政權力的來源不同會衍生出一系列的矛盾，在矛盾的積聚過程中，不同權力主體會產生沖突，影響高校整個秩序的穩定。地方高校學術權力與行政權力的無序狀態正是由于學術權力與行政權力的來源不同而產生。

第二，法理不同，地方高校學術權力是以憲法保護的學術自由為其基本依據，地方高校行政權力主要是教育法、高等教育法授予的行政管理權力為其基本依據的。學術權力是學術活動的法律保護，行政權力是行政管理的法律保護。法理不同，行政權力與學術權力的行使范圍就會不同，學術權力行使在學術研究范圍、學術機構系統，行政權力行使在行政管理范圍、行政管理系統。當這學術權力與行政權力各行其道、各自發揮其功能時，可以實現有序發展的;但當學術權力與行政權力出現范圍與界限不明晰時，行政權力就會占領學術權力的范圍，呈現無序狀態。

2 學術異化，地方高校行政權力趁機干預學術權力

學術活動的異化主要表現為學術研究道德的異化、學術研究目的的異化、學術評價體系的異化與學術民主的匱乏。學術異化，行政權力趁機干預學術權力，干預學術研究活動的進行。“知識和權力之間存在三種關系。第一種是，運用知識獲取權力;第二種是在權力被用來阻礙或扭曲知識的獲取時出現的;第三種是，知識可以把我們從權力的壓制作用下解放出來時出現的”。本文認為勞斯理解的知識與本文的學術無本質上的差異，學術等同于知識。

第一，學術道德異化。學術道德是對學術研究人員最基本的學術要求，也是最起碼的學術衡量準則。但地方高校不恰當的學術研究成果取向導致一部分學術研究者喪失基本的學術道德，學術道德異化隨之產生。學術不端、學術弄虛作假等行為頻繁出現。學術道德的異化，給行政權力侵占學術權力帶來便利。高校行政權力借助規范學術道德的高帽，干涉學術活動，用行政管理方式處理學術不道德行為。學術道德異化應是學術范圍內部能自行處理的事務，應學術的方式處理學術道德異化。

第二，學術研究目的異化。張楚廷教授在《高等教育學導論》中闡述到“為學術而學術”是一種研究的至高境界。現今學術研究目的異化成為不爭的事實。學術研究目異化，表現在注重研究成果的數量產出，忽視研究的質量與效益。學術研究目的異化，學術研究缺乏內在的本真，學術研究活動趨向淺顯化，研究缺乏時間積淀。學術研究目的異化，行政權力借著糾正學術研究目的的旗號，干預學術研究活動，用行政命令或行政文件“規范”學術研究。一定程度的行政權力是可以有效規范學術研究的活動，但當達到一定程度的域閥之后，行政權力會抑制學術研究活動。

第三，學術評價異化。學術研究評價異化主要表現過分注重研究成果的產出，忽視學術成果的效用性與研究質量。學術評價應是全面性、發展性的評價。學術評價指標體系的不健全、評價反饋缺失這都是學術評價所需要去解決的問題。學術評級的異化，行政管理人員趁機根據行政文件評價學術活動，干預學術權力的行使。

第四，學術自由匱乏。學術自由是學術活動的本質追求。在學術目的異化、學術道德異化的情況下，學術自由被外在的行政權力所剝奪，行政權力限制學術研究范圍、限制學術研究人員的活動空間。學術缺乏自由，學術研究在“籠子”內進行。

3 地方高校實行科層管理體制產生一系列弊端

地方高校實行科層管理體制，給高校帶來的管理高效等優處，是不可否認的。但在好處的同時，科層管理體制也給高校帶來一定的弊端，導致地方高校學術權力與行政權力的界限模糊，呈現無序狀態。

根據科層管理理論，地方高校在縱向上，由校、院構成二級金字塔式的行政管理體系;在橫向上，行政管理部門與學術機構分別構成平行的行政系統與學術系統。橫向與縱向的劃分，制度設計上是完美的，但是在實施的過程中會受到諸多因素的影響，導致行政權力與學術權力邊界模糊、分工不明、責任不清等問題。地方高校實行科層管理體制，橫向與縱向進行層級劃分，不同層級、不同主體賦予不同的行政權力，在這賦予行政權力過程中，會導致部分行政人員又同時擔任學術職位，同一主體的不同權力相互交叉，導致學術權力與行政權力的邊界模糊，某一主體處理同一件事務，不能明確其是運用學術權力還是行政權力，難于分清權力的責任。這種權力邊界的模糊，會導致行政權力侵犯學術權力，原本需要去用學術權力處理的學術事務就會被用行政權力所處理，行政權力強調的高效與控制會影響學術權力的實施。

二 地方高校學術權力與行政權力的協同機制探析

（一）地方高校學術權力與行政權力協同的可能性探析

1 協同學理論為地方高校學術權力與行政權力協同提供理論依據

第一，協同學趨于完善。協同學經過幾十年的發展，無論是協同學理論本身還是作為分析問題的框架已趨于完善。協同學能成為分析問題的重要立足點，依據協同學是能夠并且能全面分析問題。

第二，協同學能分析地方高校學術權力與行政權力的相互關系。基于協同學分析地方高校學術權力與行政權力本就是新理論視角下研究和解決教育問題的新嘗試。協同學研究物質世界怎樣實現從無序狀態到有序狀態的轉變。地方高校學術權力與行政權力本應是各行其是與處于有序狀態的，但由于界限模糊等因素，地方高校學術權力與行政權力處于無序狀態，學術權力與行政權力是高校組織系統下的兩個子系統，兩個子系統之間相互沖突，影響高校系統的發展，需要協同子系統之間的關系，實現子系統之間有序狀態。

2 地方高校行政權力與學術權力可以協同

高校的行政權力與學術權力具有協同的可能性。高校的學術權力與行政權力的根本目標與服務目標是一致的。第一，根本目標具有一致性，學術權力與行政權力是高校兩種不同性質的權力，學術權力是學術性權力，服務與學術活動;行政權力是行政性權力，服務于行政管理活動。雖然這兩者性質不同，但都服務于大學生與地方高校。高校是由高深專門知識構成的學術性組織，高深專門知識是高校運轉軸心與邏輯軌跡。高校根據高深專門知識的性質不一，劃分為行政性知識與學術性知識，組成行政性機構與學術性機構，分別擁有行政權力與學術權力。行政權力與學術權力都源于高深專門知識，這兩者具有協同的知識基礎可能性。

第二，服務目標具有一致性。“目標具有共同性時，目標可以互補，構成集體行動的基礎;目標不一致，則會形成沖突;共同與不一的目標會影響權力的分配”。在地方高校內部行政權力還是學術權力，這兩者都應服務于高校的發展與大學生的發展。地方高校行政權力從行政管理的角度，制定高校的發展規劃，描繪高校發展的藍圖，為高校自身與學生謀取福利。地方高校學術權力從學術研究的視角，制定高校的學術發展規劃，為高校謀取學術層面的福利，同時學術研究成果可以轉化成高校教學內容，推動高校教學的發展，也促進學生的發展。行政權力與學術權力的服務對象是一致，這兩者雖有沖突，但也可以實現協同。

3 地方高校的行政權力與學術權力必需協同

地方高校在中國高校中占較大比重，但是由于資源分配的因素的制約，地方高校的發展前景卻不容樂觀。資源分配少、生源資源較低、被地方政府所約束，這都是地方高校所需要面臨的發展難題。國家層面的“雙一流”建設注重的是重點高校的“雙一流”建設，地方高校在“不被重視”的情況下發展前景顯得更加嚴峻。如果地方高校學術權力與行政權力還未得到有效的處理，那么地方高校的雙一流也是空中樓閣。地方高校的“雙一流”建設目標是建立區域的一流高校與一流學科。一流的地方高校必然需要學術權力與行政權力各行其是，共同促進地方高校的發展。

（二）地方高校學術權力與行政權力協同措施探析

1 “雙一流”建設為地方高校學術權力與行政權力的協同提供重要契機

“雙一流”建設是中國高等教育的戰略性革新。雙一流為地方高校的發展提供重要的契機，地方高校需要捉住雙一流建設的潮流，改革內部管理體制，建成區域的一流大學與一流學科。地方高校需要以一流為目標、以學科為基礎、以改革為動力，建設高水平的區域一流學科與一流大學，

2 地方高校建立中國特色現代大學制度是學術權力與行政權力協同的制度基礎

中國特色現代大學制度，不僅具有現代大學的特征，更具有中國社會主義特色的特征。中國特色現代大學制度是高校學術本位的回歸，同時更是學術權力與行政權力協同的制度基礎。地方高校需要建立中國特色的現代大學制度，保障學術權力與行政權力的制度基礎。

第一，地方高校采取措施建立中國特色現代大學制度。美國哈佛校長前博克在其著作《美國大學教育》中認為，美國高等教育在全球教育中處于領先地位，不僅僅在于悠久的歷史，更在于完善的機構設置與先進的管理制度。

其一，地方高校注重課堂質量，切實提升教學效果，培養中國特色人才。中國特色現代大學制度，需要有一流教學作為其基礎，切實履行教學職能，回歸育人的宗旨。其二，地方高校注重學術委員會的建立與正常運轉。地方高校應積極推動學術委員會在本校的建立，合理安排學術委員會的組成人員、科學設計學術委員會的職能機構、制定有相關的規章制度保障學術委員會的運行。其三，地方高校還應深化高校內部改革，健全體制機制，完善高校治理結構。地方高校以壯士斷腕決心全面深化高校內部改革，廢除與新修訂相關的制度規定，實現地方高校內部從管理到治理的轉變。

第二，地方高校的中國特色現代大學制度是學術權力權力與行政權力協同的制度基礎。中國特色現代大學制度的根基是學術權力，重要實現條件是行政權力，中國特色現代大學制度能作為學術權力與行政權力協同的制度基礎。其一，地方高校圍繞教學與學術活動為其中心。地方高校需要履行教學職能，培養高素質人才，故需要落實教學活動。地方高校也是一個學術性組織。大學需要以學術為中心，保障學生自由的實現。

其二，地方高校需要規范行政權力。地方高校的發展離不開行政權力的“保駕護航”，對行政權力并不能一切采取全面否定的態度，而是有效規范行政權力，地方高校規定行政權力行使范圍，明晰行政權力的主體。

3 地方高校制定本校章程，規范學術權力與行政權力的邊界

大學章程是高校的自身的“憲法”，是高校對其歷史梳理、現狀總結、未來展望的規范性文本。地方高校需要依據本校實際情況制定章程，有效規范學術權力與行政權力的邊界。

第一，地方高校需依規、依實際制定本校章程。2011年教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》對高校制定章程做出政策上的要求。其一，地方高校制定章程首先明確其特色與特殊性，認清現實情況。地方高校主要面向地方、區域培養人才，地方高校需要認識并明確其培養人才的要求。地方高校的章程并不是對部屬高校章程的簡單摘抄與重復，而應其特色性在內，更包含地方高校的現實情況。其二，章程的內容安排有地方高校特色。地方高校章程的制定不應是草草了事，而應從章程的內容與框架做慎重又慎重的思考與制定。地方高校的章程的內容應包括序言、總則、正文與附則這四部分。序言包括1.章程的制定緣由;2.章程適用范圍。總則包括1.高校基本情況校名、校訓、校歌、校徽與校址;2.發展歷史與取得成就;3.辦學宗旨、辦學理想。正文包括：1.黨政、行政與學術權力的劃分與范圍;2.學部制或學院制的管理體制;3.教學部門的職權;5.教職工與學生的權利;6.社會服務的實現;7.校友參與。附則包括：1.章程的核準生效及修改;2.章程的解釋權。地方高校的章程應能體現地方高校的特殊性在內，同時內容結構上應全面細致，有效規范學術權力與行政權力的邊界。