高等教育內涵式發展水平評價的理論及實踐探索

黃小芳

實施“雙一流”戰略，實現高等教育內涵式發展是新時代我國高等教育發展的政策導向和戰略目標。在此背景下，開展高等教育內涵式發展水平監測評價極其緊迫必要。通過厘清高等教育內涵式發展水平監測評價的概念及特征，圍繞高等教育內涵式發展水平監測評價的重大問題，重點從原則明確、主體擇取、指標體系構建、平臺載體建設等四個方面進行理論架構，構建以發展度、協調度、貢獻度等三個維度為核心的監測評價體系。要解決高等教育內涵式發展水平監測評價具體實踐中的難點問題，必須理順多元主體的功能與定位,明確高等教育分類標準,加強質量文化建設。

“高等教育內涵式發展”這一概念最早于20世紀80年代中期黨的十一屆三中全會至第一次全國教育大會期間提出，其內涵隨著中國高等教育進入大眾化階段以及高等教育政策的演變而發展豐富。黨的十八大以來，黨中央陸續提出“推動高等教育內涵式發展”“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”的目標要求和發展方向。中共中央、國務院陸續印發《中國教育現代化2035》和《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》等政策文件，重點部署“推進高等教育內涵發展”等面向教育現代化的十大戰略任務。目前，我國學者關于高等教育內涵式發展以及高等教育發展水平的研究持續升溫，部分學者對高等教育內涵式發展水平監測評價問題有所關注，這些研究成果在思路、指標、建模以及方法上均有真知灼見。但整體來看，關于高等教育內涵式發展水平監測評價的研究數量還不多，且在理論構架及實踐運用方面還未形成具體明確的思路和方向。因此，本文以理論架構及實踐探索為視域進行研究，力求為高等教育內涵式發展水平監測評價提供學術參考。

一、高等教育內涵式發展水平監測評價的概念厘定

目前，政府、高校、社會、學界均高度重視高等教育內涵式發展研究，認為高等教育內涵式發展是新時代高等教育發展的必然要求［1］（P12）和根本出路，也是高等教育發展的主導方式和優化戰略［2］。然而，從現有的文獻來看，學者們對于什么是“高等教育內涵式發展”眾說紛紜，國家層面也未曾對這一概念進行明確的政策解讀，因此，現實中這一概念的界定還不甚清晰，也未達到高度認同。很多研究者一開始就把“高等教育內涵式發展”作為一個“自行理解”或“不言而喻”的概念加以闡述、應用甚至過度解讀。也有一些學者從不同維度進行解讀，或從哲學、邏輯［3］（P16-17）、歷史［4］（P19）的語境，或從高等教育的本質觀或價值觀［5］（P14）、功能論［6］（P29）、系統論［7］（P7）等層面，或從高等教育自身的數量或規模［8］（P8）、結構、特色、質量［9］（P5-8）等要素來理解這一概念。還有學者將經濟學界內涵發展與高等教育內涵發展的概念進行移植。［10］（P21）當下，概念本身存在的歧義，一定程度上限制了這一概念作為戰略或政策的準確性、操作性、執行性。

黨和政府曾經在我國高等教育發展的不同階段，提出協調發展、特色發展、高水平發展、轉型發展、科學發展等不同政策［11］（P6），內涵發展或內涵式發展只是其中之一。不同時期高等教育內涵式發展的政策指向有所不同，進入“十二五”尤其是“十三五”以來，隨著高等教育后大眾化階段的特征日益顯現，我國高等教育內涵式發展的政策導向為“優結構、提質量、高水平”，其價值導向集中表現為“四個服務”（即：為人民服務，為中國共產黨治國理政服務，為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現代化建設服務），彰顯出“政治價值、經濟價值、人本價值”的多元價值取向。因此，筆者認為，高等教育內涵式發展是指我國高等教育發展到后大眾化階段，在內外部因素共同作用下，高等教育的質量、結構、規模、效益達到內部有機統一并與經濟社會發展達到外部有機統一的一種發展狀態，綜合表現為高等教育的發展度以及對經濟社會發展的協調度和貢獻度。高等教育內涵式發展水平是一個復合性概念，是衡量一定時期我國高等教育內涵式發展狀態以及價值實現程度的尺度。

開展高等教育內涵式發展水平監測評價，是指在一定的高等教育價值觀指導下，運用科學手段，借助互聯網及大數據等先進信息化手段，對反映高等教育內涵式發展水平的信息、數據以及狀態進行常態收集、持續跟蹤和價值判斷。高等教育內涵式發展水平監測評價具有以下特征。

一是高等教育內涵式發展水平監測評價是掌握發展現狀、跟蹤發展動態、把控發展質量、預測發展趨勢的重要環節，具有常態性采集、過程性監控、結論性評價、結果性反饋、持續性改進等職能。監測與評價兩者既有區別，又有聯系，相輔相成，缺一不可。監測是評價的基礎，是評價的手段和方法；評價是監測的目的和結果，是對監測信息的深度挖掘和改進，是對監測結果的深度分析和反饋。

二是高等教育內涵式發展水平監測評價的核心是質量，是規模適宜、結構優化、效益顯現基礎上的質量水平。無論是在理論上還是實踐中，高等教育內涵式發展水平都非常復雜，很難直接監控和測量。在具體的監測評價中，我們只能有選擇地監控評價那些代表或影響高等教育內涵式發展水平的某些關鍵“點”［12］（P57），而不可面面俱到。

三是高等教育內涵式發展水平監測評價的主體不一，則監測評價的內容和結果不同。我們要注意到，不同主體對高等教育進行監測評價，由于其利益相關性大小，每個主體考慮進行監測評價的“點”并不一致。

四是高等教育內涵式發展水平監測評價類型各有不同。按監測評價的目的來看，可以分為監督性、特定目的性、研究性監測評價；按領域來看，可對高等教育內涵式發展的其中一個或多個領域進行重點監測；按監測評價所涉及的區域分類，可以將其分為對全國、省域及省內各市區、各高校內涵式發展水平的監測評價；按監測評價的主體不同，又可以將高等教育內涵式發展水平監測評價分為：政府監測評價、社會監測評價和高校監測評價；按接受監測的意愿情況，又可以分為強制性、意愿性和主動性監測評價。

綜上，本文所指的高等教育內涵式發展水平監測評價是指由政府、社會、高校等多元利益主體共同參與的，以大數據為核心，以信息化平臺為載體，對高等教育內涵式發展水平進行綜合性、常態化、自愿性、分類化的監測評價。

二、高等教育內涵式發展水平監測評價的理論構架

構建高等教育內涵式發展水平監測評價體系，須從原則的明確、主體的擇取、指標體系的構建、平臺載體的建設等四個方面入手，解決理論構建的重大問題。

（一）基本問題：監測評價原則的明確

堅持外在價值與內在價值合一。監測評價的本質就是價值的判斷，客體滿足主體需要的程度決定了其價值的高低。高等教育具有“上層建筑”和“生產力”的雙重屬性，兼具知識探索、育人、服務社會等功能［13］（P3），在實際發展過程中必然體現意識形態和整體價值觀取向，且四大職能要適應和滿足社會的需要；從內在價值來看，高等教育具有教育性和服務性，須以其自身多樣化的產品滿足受教育者多樣化、個性化和發展性需求，從而服務社會、服務國家。因此，高等教育內外部規律的客觀性、必然性、普適性決定了高等教育內涵式發展水平監測評價必須堅持自身價值與外在價值的統一，對高等教育現實的或潛在的自身價值和外在價值作出判斷，達到高等教育價值增值。

堅持統一標準和分類標準合一。“高等教育質量是一個多層面的概念，要考慮多樣性和避免用一個統一的尺度來衡量高等教育質量。”［14］（P70-71）從外部來看，地方對高等教育的重視程度、地域經濟社會文化發展水平、政府投入力度以及開展高等教育分類建設的政策導向和支持力度均有所不同，加之不同利益主體對高等教育的要求不同，這些外部條件和目的要求決定了高等教育質量標準的多樣化和分類化。從內部來看，高等教育層次不同、院校類型不同、專業方向不同，以及高校本身辦學主體、辦學歷史、發展基礎、發展背景也各有差異。因此，用“一把尺子”監測評價不同類型、不同層次、不同目標定位的學校是不合適的，一方面會造成趨同化，另一方面監測評價結果也將有失公允。

堅持過程監控和持續改進合一。高等教育內涵式發展水平監測評價是高等教育質量管理和治理工作中的重要環節,具有診斷、導向、激勵、改進、鑒定、調控、咨詢決策等功能，其最終目的是持續改進、科學決策、多元判斷、促進發展。［15］（P23）要通過大規模數據采集和常態化監測，直觀呈現并全面掌握高等教育內涵式發展水平的實時性和動態性發展態勢，更重要的是，深度挖掘高等教育內涵式發展水平常態運行數據背后的實質，明確標準、診斷問題、預警預測、持續改進，積極指引政府科學治理、學校加快發展、社會多元判斷。

堅持數據驅動與專家評價合一。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中提及，要“加快教育信息化進程”“構建國家教育管理信息系統”。高等教育內涵式發展水平監測評價強調用事實和數據說話，進行長期的、常態的、全方位的、多維度的監測評價，客觀直觀地呈現結果、共享共用，這就需要充分發揮大數據、云計算、互聯網等技術，建立完善高等教育內涵式發展水平監測評價平臺，使監測評價實現信息化、網絡化、平臺化。但同時要注意，數據說話并不是否認專家評價的作用，而是使專家脫離長期經驗判斷，基于數據、深挖數據，通過數據分析來揭示高等教育內涵式發展水平的發展狀態和潛在情況。

（二）重要問題：監測評價主體的擇取

監測評價的主體、對象、工具、方法、過程等都是影響高等教育內涵式發展水平監測評價結果準確性的因素，而監測評價對象的擇取、指標的建立、過程的實施、工具和評價方法的采用，都是由監測評價主體選擇和設定的。因此，主體確認是高等教育內涵式發展水平監測評價的重要問題。

隨著高等教育逐步走上社會和市場的中心，加之多元化主體參與高等教育辦學體制的變化，高等教育越來越面臨著復雜而多元的需求，政府、高校、公眾、社會、師生群體等都成為高等教育內涵式發展水平的利益相關者。縱觀我國高等教育監測評價歷史，經歷了單一化主體向多元化主體轉變的過程，目前在“管辦評”分離的大背景下，已經初步形成了政府、高校、社會等多種主體并存，多重目的交叉，既相互獨立又相互支撐的評價主體體系。政府作為高等教育的“出資”者，通過監測評價，對高等教育內涵式發展水平進行宏觀監督、指導和治理；社會作為高等教育產品的“使用者”，通過監測評價，對高等教育內涵式發展水平進行公正客觀的評價，所形成的評價結果將對高校辦學治校有著重要的參考意義；高校作為高等教育的“生產者”，通過監測評價，查找問題、提升質量。因此，應把高等教育內涵式發展水平所涉及的利益相關者都納入監測評價主體中來，最大限度調動各利益相關者參與監測評價的主動性和積極性，構筑政府、高校、社會等多元利益主體平等參與的高等教育內涵式發展水平監測評價模式，從而保證監測評價結果的客觀性、公正性和科學性。

（三）核心問題：監測評價維度的構建

對高等教育內涵式發展水平科學合理的監測評價，必須明確監測評價的維度以及指標體系，這是進行監測評價的邏輯基點和重要依據，決定監測評價活動的效果和效率。在高等教育內涵式發展水平監測評價指標體系構建過程中，要堅持與國家高等教育發展的政策導向一致，堅持充分反映高等教育內涵式發展水平的標準和內涵，堅持體現高等教育內涵式發展水平的實質和態勢。指標體系要選擇反映高等教育內涵式發展水平的代表性指標，要盡可能通過獲取成本較低、不會對高校造成巨大負擔和影響的方式方法采集指標，盡量避免采集和使用無法以數值形式量化的定性或經驗類指標。指標間既要有密切的動態聯系，又要有明顯的差異性；既要有即時性指標，又要有趨勢性指標，并盡量避免交叉和重疊，保持相對獨立和一定時期內的相對穩定，能夠剖析高等教育內涵式發展水平的縱向動態過程并預測其發展態勢。基于此，結合前期的文獻研究，本文提取高頻指標，篩選可用指標和重要指標，并通過不同利益主體深度訪談，最終形成了力求統籌發展差異看發展潛力、統籌學科專業結構看支撐能力、統籌四大職能履行看貢獻能力的包括發展度、支撐度、貢獻度等3個維度的高等教育內涵式發展水平監測評價指標體系，參見圖1。

圖1 高等教育內涵式發展水平監測評價體系

“發展度”維度重點涉及發展基礎、發展能力和發展潛力。其中，發展基礎包括生均校園、教學行政用房占地面積、生師比、高校年度經費收入、生均圖書館藏書、生均教學科研儀器設備值、校園信息化水平等指標；發展能力包括專任教師中博士和高級職稱占比、省部級及以上高層次人才數量、省部級及以上科研平臺數量、社會捐贈數、生均教育經費等指標；發展潛力包括近三年博士學歷比例以及高層次人才數量復合增長率、近三年省部級及以上在校生學科競賽獎項數量復合增長率、近三年省部級及以上科研平臺數量復合增長率、近三年省部級及以上縱向項目數量和經費復合增長率、近三年橫向項目數量和經費復合增長率、近三年省部級及以上科技成果獲獎數復合增長率、近三年科研成果轉化項目數量及轉化經費復合增長率、近三年生均教育經費復合增長率等指標。

“支撐度”維度重點涉及學科專業結構與經濟社會發展的契合度、人才培養規模與經濟社會發展的適切度、科學研究水平與企（產）業需求的對接度。其中，學科專業結構與經濟社會發展的契合度可從學科結構與產業結構的契合度、專業設置與產業結構的對接度進行考察；人才培養規模與經濟社會發展的適切度可從在校生規模與產業結構需求的對接度、畢業生規模與市場需求的適切性、畢業生對母校教育教學的滿意度進行考察；科學研究水平與企（產）業需求的對接度可從高校專職科研人員用于服務企業或社會科研的時間、企業提供給高校的合作經費占企業合作經費的比例、近三年企業與高校合作取得標志性成果占企業標志性成果的比例進行考察。

“貢獻度”維度重點涉及人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承等四個方面產出的貢獻度。其中，人才培養產出貢獻度可從畢業生在地就業率、畢業生規模對地區或國家產業產出的貢獻度、用人單位對畢業生的滿意度進行考察；科學研究產出貢獻度可從省部級及以上縱向項目數量和經費、省部級及以上科技成果獲獎數量、核心/權威期刊發表論文數量進行考察；社會服務產出貢獻度可從科研成果轉化項目數量及經費、發明專利數量及專利出售總金額、政府咨詢報告數量進行考察；文化傳承創新產出貢獻度可從人文社科（含美育）類專任教師數量、人文社科類課題經費數量、文化學術講座數量、師生參加文化/文明建設的活動數量、留學生規模進行考察。

當然，我們也要注意到，高等教育內涵式發展水平監測評價是一個持續改進的過程，指標體系將隨著時間推移、時空轉換、環境變化以及政策導向的變化而變化，同時各指標的標準值、參考值以及重要程度將隨高等教育內涵式發展的狀態、重點、水平的改變而改變。因此，指標體系也應充分注重動態調整，從而全面科學反映高等教育內涵式發展水平的現狀和發展趨勢，以便預測、預警和管理。

（四）關鍵問題：基于大數據驅動的監測評價平臺構建

加快構建由政府出資、統一管理、多元共享的高等教育內涵式發展水平監測評價平臺，其中核心的是“一池兩中心”，即以數據標準為核心，形成集采集、存儲、整合等為一體的“數據池”；以數據處理為核心，形成集數據管理、清理、挖掘、分析等為一體的“數據處理中心”；以數據應用為核心，形成集數據預測、預警、服務、共享等為一體的“數據應用中心”，力求實現高等教育內涵式發展水平數據的互聯互通、共享共認以及常態監測。要以強有力的行政決心，統一國家以及省級數據標準，全面清理現有各類監測、評估、評價的“數據池”，并對數據進行挖掘、應用、分析，真正成為豐富可靠的監測評價“數據池”；統籌國家、省、校三級以及內部的數據孤島問題，實現三級縱向以及內部橫向的互聯互通、開放共享。監測評價平臺要向不同利益主體開放權限，使不同利益主體可以通過監測評價平臺，及時了解監測評價的指標體系、數據、標準、結果以及運用的全方位信息；各主體也可通過平臺不定期、常態化、網絡化地上報信息數據，信息數據實現即時共享共用，方便不同主體各取所需進行評價。

三、高等教育內涵式發展水平監測評價的實踐難點

高等教育內涵式發展水平的客觀性，使監測評價其狀態、潛力和態勢具有可行性。但是，我們也要清醒地看到，高等教育系統是一個多層次、多要素的復雜系統。高等教育內涵式發展水平監測評價的具體實踐涉及高等教育的方方面面，要做到精準監測、精準評價絕非易事，還存在若干難點需要我們關注并解決。

（一）高等教育多元利益主體的責任意識和參與意識薄弱

在我國長期的高等教育質量管理或監測評價的具體實踐中，政府以及教育主管部門是高等教育監測評價的管理者、執行者、評判者以及結果運用者，高校、社會、師生等多元化主體在高等教育監測、評價、評估、督導等高等教育治理以及質量管理過程中，無論是源頭體系構建，還是具體實施過程，抑或結論分析以及質量監督等方面都參與不夠。同時，多元化主體對于高等教育質量管理和監測評價的意愿并不高，責任意識不強，專業化水平也不夠。因此，高等教育內涵式發展水平監測評價中多元化主體的具體參與問題需要在實踐中著重探索。

（二）高等教育分類標準模糊

2017年，我國正式將高等學校劃分為研究型、應用型、職業技能型三類院校，形成“國家指導、省級統籌”的高等學校分類發展體系［16］（P1），但是，從國家層面來看，系統性引導還不夠，省級層面雖有一些省份有意愿進行嘗試，但還未完全鋪開。從高校來看，雖在分類標準上有強烈呼吁，但在清晰的分類標準出臺之前，在我國高等院校中占比達90%以上的地方高校中大多刻意向學術型本科教育看齊，或是在學術型和應用型之間搖擺不定。因此，高等教育分類及細化標準需盡快明確，否則將影響高等教育內涵式發展水平監測評價的導向性、科學性和準確性。

（三）高等教育質量文化建設乏力

高等教育內涵式發展水平監測評價應是自覺的、自愿的，而不是被迫的、應付的，而這有賴于政府、高校、社會、師生等多元利益主體的質量意識以及全社會形成的質量文化。然而，目前我國高等教育質量文化在宏觀和微觀層面都有待建設。從宏觀層面上來看，政府、社會、高校、用人單位以及師生等多元利益主體之間并未形成以責任和信任為核心的質量文化，在共同參與、共享信息、各取所需的監測評價中，并無強烈意愿和實際行動，這歸根結底是由于未形成多元利益主體共同體意識［17］（P6），是質量文化未有效建立的具體表現。從微觀層面來看，不同類型的高校形成質量自覺還需一個過程。目前大部分高校未在制度層面、精神層面形成質量文化，未形成有效的政策法規、質量標準，全員的質量意識和文化未有效建立，質量文化所形成的凝聚力量、約束行為等作用未有效發揮。因此，必須加快質量文化建設，在宏觀和微觀層面上形成一種貫徹在四大職能履行全過程、全方位、全員的價值理念、行為方式，使不同利益主體對監測評價均具有自我覺醒、自我審視、自我創建的強烈意識，激發政府、社會、高校以及師生自發地把質量意識上升為潛移默化的質量自覺。

四、高等教育內涵式發展水平監測評價的對策建議

筆者基于高等教育內涵式發展水平監測評價的理論架構以及具體實踐中的難點問題，提出以下對策建議。

（一）理順多元主體的功能與定位

要進一步理順多元主體的功能和定位，通過各種措施將多元利益主體納入高等教育內涵式發展水平監測評價的全過程。一是加強政策導向。進一步完善多元利益主體參與監測評價的相關政策，明確多元利益主體參與高等教育內涵式發展水平監測評價的主體地位，引導多元利益主體從自身利益角度出發參與高等教育內涵式發展水平監測評價的全過程，從指標體系的構建、具體實施、結論分析、結果公開、結果運用等方面強化多元利益主體的參與性。建立社會第三方評價機構的資質標準，使第三方評價機構具有獨立或聯合開展社會評價的專業資質和水平。二是完善利益整合機制。尊重多元利益主體的利益訴求和目標訴求，整合主體間利益差異的有效路徑，建立多元利益主體共同參與高等教育內涵式發展水平監測評價的機制，切實注重將多元利益主體的利益訴求和目標訴求納入監測評價體系中。三是開展“陽光監測評價”。將高等教育內涵式發展水平監測評價的對象、標準、專家、規則、程序、結果等信息每年定期向多元利益主體全方位、全過程公開，使多元利益主體能夠從監測評價報告中各取所需，進一步分析、理解和思考高等教育內涵式發展水平，增強多元利益主體對質量的關注，實現多元利益主體對高等教育內涵式發展水平的價值判斷。

（二）明確高等教育分類標準

基于國家、省級目前的統一標準，進一步明確高等教育分類標準。一是強化系統引導，完善國家和省級統一標準。根據“管辦評”分離要求，按照研究型、應用型和職業技能型三大分類，在已有的國家標準基礎上，進一步強化分類管理的整體設計和分類導向。建構國家層面和省級層面的多維分類標準以及“一視同仁、各安其位”的政策導向，引導不同層次和類型的高校在高等教育分類中尋到自己的位置，并能安心在自己的坐標上堅守定位、培育特色、打造品牌、提升質量。二是強化特色引導，完善特色分類。要在統籌一致性和差異性的基礎上，綜合考慮政府、社會、高校、師生的不同利益訴求和價值取向，根據不同地區的經濟社會發展特點形成符合地域特色和高等教育實際的多維分類方案和具體實施細則。三是基于實際，明確分類標準。在高等教育內涵式發展水平監測評價指標體系以及結論分析中，要對不同類型、不同層次的高校采用不同的觀測點和權重，如在科學研究產出中，應對學術型和應用型高校的橫向和縱向項目及經費采用不同的權重。要允許高校在進入不同的發展階段后，自愿從屬于不同的類別標準。

（三）加強質量文化建設

質量文化建設涉及多元利益主體，是一項影響因素復雜的系統性工程。一是從宏觀層面來看，國家和省級政府要對高等教育內涵式發展水平監測評價的標準、組織、程序、周期、結論、信息公開等方面予以明確規定，加強相關法律、法規以及政策制度的建設，促進規范化和制度化。要積極引導全社會樹立強烈的質量意識，建立完善以“管辦評”分離為基礎的多元利益主體參與的監測評價信任機制，形成包括高等教育多元利益主體以及社會各個行業共同關注、共同參與的質量文化體系，增強多元利益主體的質量責任意識。二是從微觀層面來看。要通過政策引導、制度建設、機制完善、激勵措施等途徑，把國家層面和省級層面關于高等教育內涵式發展的理念、價值觀等植入不同類型、不同層次的高校中，在全校形成廣泛認可的質量管理理念，使全員都能自覺踐行質量文化標準，形成全員參與學校質量管理的氛圍，使高校根據自身辦學定位和辦學實際形成自身的質量文化體系，內化為自覺的質量意識和質量追求，并作為其生存與發展的必然選擇。建立質量管理長效機制，使辦學治校的每一項工作都滲透高等教育質量管理的理念和責任意識，實現質量管理意識普及化。構建全員性、全過程、全領域的質量管理和質量保障體系，健全學校有關的工作制度、責任制度、管理制度以及激勵與約束制度等，并明確質量管理責任主體、權責、標準以及要求，實現大學由傳統組織向質量組織的轉變。