PPP項目社會資本采購文件中報價指標分析

韓強 郭麗霄 竇立杰 劉貴存 劉銘 賈艷軍 張莉 張學紅

摘 要：PPP 項目具有工程規模大、投資額高、實施周期長、標的物不清晰、不可預見性高等特點。這對PPP項目采購文件編制提出了更高要求，尤其是報價指標的設置，報價作為采購社會資本時最主要的評價指標之一，其指標設定的科學性與合理性，關系到投標人與采購人的核心利益。本文結合項目實操及評審經驗，對采購社會資本時報價指標問題做分析討論并給出結論性建議。

關鍵詞：PPP項目；社會資本采購；報價指標

1 前言

PPP模式適用于很多不同的行業和公共服務領域，不同項目收益、回報機制不同，經濟評價特點不同，而且存在多領域組合的PPP項目，因此，需要結合項目經濟評價特點靈活選擇不同報價指標。在PPP項目社會資本采購文件中設置的報價指標主要有：總投資收益率、資本金投資收益率、內部收益率、融資利率、建筑安裝工程費下浮率、運營補貼費用（可用性付費或可行性缺口補助費用）、污水處理費（垃圾處理費）單價等。依據指標的含義及實際應用對幾種報價指標分為單一報價指標和多指標報價、全費用指標報價，下面分別逐一進行分析并給出結論性建議.

2 單一指標報價

2.1 總投資收益率（ROI）

總投資收益率（ROI）表示總投資的盈利水平，系指項目達到 設計能力后正常年份的年息稅前利潤或運營期內年平均息稅前利潤與項目總投資的比率。由于總投資收益率的經濟含義較為明確，且只要其高于同行業收益率的參考值，即可表明其盈利能力滿足基本要求，在此基礎上，社會資本可以根據自身對成本的控制能力進行相應的報價，因此，目前市場上有部分項目在采購社會資本時，將總投資收益率作為報價指標。

采用總投資收益率作為報價指標的優點在于：與社會資本所約定的投資收益率中包括社會資本承擔的資金成本、稅費等費用，考驗了社會資本對于成本的控制能力，此種方式簡單也便于操作。

此報價指標的缺點在于：這種報價方式投資越高社會資本的回報越高，社會資本方對建設成本的控制積極性不高。不利于項目總投資的控制。該種回報機制，建設成本控制風險實際由政府方承擔。而且總投資收益率為靜態指標，從靜態角度考量項目的綜合收益能力，沒有考慮資金的時間價值因素。不能正確反映建設期長短、投資方式等條件對項目的影響，無法直接利用凈現金流量信息。總投資收益率作為一個相對指標而非絕對指標無法對總投資進行剛性約束，無法對社會資本的自有資金盈利能力進行約束，不利于政府控制補貼支出額度。

此單一指標是相對指標，而非全費用指標，無法控制項目全生命周期成本。采用這個報價指標，過于簡單，所以不建議采用總投資收益率這一單一報價指標。

2.2 資本金凈利潤率

資本金凈利潤率反應了自有資金的盈利能力，指標經濟意義明確、直觀、計算簡便，在一定程度上反映了投資效果的優劣，但不足的是，沒有考慮資金的時間價值，忽略了資金具有時間價值的重要性。此單一指標仍然是相對指標，無法控制項目全生命周期成本。所以不建議單一采用這一報價指標。

2.3 內部收益率

內部收益率（IRR）是指項目在整個計算期內，各年凈現金流量現值累計等于零時的折現率。充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結合風險等因素確定。在實際操作中考慮商業銀行中長期貸款利率、項目的工程利潤、行業市場環境等因素進行充分的市場測試，依據測試結果科學合理地設置內部收益率的報價上限。

財務內部收益率 （FIRR） 指標考慮了資金的時間價值以及項目在整個計算期內的經濟狀況，不僅能反映投資過程的收益程度，而且大小不受外部參數影響，完全取決于項目投資過程凈現金流量系列的情況。在比較政府在項目中的支出金額是否過多，或是項目公司回報率大小的時候，PPP項目一般會使用內部收益率作為財務衡量的指標。

內部收益率指標計算上的限制：內部收益率在計算時也有它的限制與缺點。關于內部收益率計算上的限制，如果發生項目的現金流分布不規律的情形，前階段為負現金流，后階段為正現金流，再后階段又為負現金流時，則此時項目的內部收益率將存在多個解，內部收益率失去了衡量投資收益率高低的意義，這是內部收益率在計算上的限制。

總之，雖然內部收益率應用廣泛，但使用單一的內部收益率作為報價指標存在較多的限制條件，同時，作為一個相對量指標而非絕對量指標，其仍不利于采購人對總投資、運營成本的控制，因此不建議單一采用該指標。

綜上所述，總投資收益率、資本金凈利潤率、內部收益率三個比率指標，均存在保護社會資本的收益而沒有保護政府方利益的缺點。

3 多指標報價

目前PPP項目社會資本采購中，常用的多指標報價形式有如下幾種。

3.1 貸款利率（融資利率）

PPP項目中的貸款利率主要指除資本金外的項目所需資金的資金成本。此報價指標主要考察社會資本的融資實力，貸款利率高低直接影響整個項目建設期計入建設成本的利息及運營期的財務費用。貸款利率報價上限的確定是以中國人民銀行發布的5年以上中長期貸款基準利率為基礎，綜合項目的市場競爭性、項目融資難易程度等因素考慮一定的上浮。該報價指標需要與其他報價指標組合使用，適合于各種類型的項目。

貸款利率（融資利率）通常與資本金投資回報率組合使用，目的在于限制社會資本方的利潤，但由于兩者之中融資利率雖然比較重要，但相對于整個項目成本來講只能節約融資成本，無法實現項目全生命周期成本的管控，組合起來仍然非全費用指標。

3.2 建筑工程和安裝工程費下浮率

對于絕大多數PPP項目而言，施工圖設計是由中標社會資本完成，可以采用建筑工程和安裝工程費下浮率作為報價指標。此指標主要用于控制社會資本獲得的工程利潤，希望通過下浮率報價來降低建設成本從而減少政府方的支出責任。在項目實操中根據不同工程的特點，在保證企業獲得一定施工利潤的前提下確定下浮率限值。該指標需要同其他報價指標組合使用。

建安費用下浮率通常和合理利潤率組合使用，意在同時對項目建設投資和合理利潤率進行限制，但由于項目全生命周期成本不僅包括建設投資，更包括運營成本，這兩項指標雖然較其他指標有所進步，但仍無法對建設及運營成本同時做出規范，因此仍然無法實現項目全生命周期成本的管控。

多指標報價的缺點：①在PPP項目社會資本采購時設置多個報價因素，這樣帶來的隱患是由于每個指標對最終結果影響不同，給社會資本抓住了多指標報價的漏洞，出現了我們工程招標中常見的不平衡報價，這樣的報價因素設置可能會給社會資本有機可乘，給政府財政帶來一定的損失。②目前絕大多數PPP項目的多指標報價指標體系均無法完全涵蓋項目的建設及運營成本（全生命周期），因此均不建議直接采用。

3.3 全費用指標報價

通過對常用的單指標及多指標報價指標分析，可以得出結論，只有能夠完全覆蓋項目全生命周期成本的全費用報價指標，才宜作為報價指標。

3.3.1 運營維護費用

對于污水處理、垃圾處理“按量付費”以外的項目來講，采用“運營維護費用”將能夠覆蓋項目的全生命周期成本，適合采用，理由如下。

運營維護費用為整個運營期政府方給予項目公司的運營補貼金額，該指標是政府和社會資本方最為關心的，影響到政府的支出責任和項目公司獲得的利益。運營維護費用報價常用于回報機制為政府付費和可行性缺口補助類型的項目。

運營維護費用的計算依據為：《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金[2015]21號文公式”，21號文公式通過等額本金方式，結合合理利潤率與折現率的選擇，為PPP項目投資回報機制設置提供理論依據。目前大部分PPP項目均基于財金21號文公式，結合政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三大類PPP項目的特征，對21號文公式進行豐富和改進，并基本形成不同類型的PPP項目投資回報機制。

當年運營補貼支出數額=

[社會資本方投入建設成本×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）n財政運營補貼周期（年）]

+年度運營成本×（1+合理利潤率）

其中，若是可行性缺口補助項目，再減去每年使用者付費數額。

21號文公式理論上適用于政府付費和可行性缺口補助項目，采用的是“成本+利潤+資金時間價值”的思路進行測算。政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。其中，年均建設成本是經政府財政和審計部門以及項目公司共同確認的全部項目建設投資，是PPP項目公司實際支出數額。

采用運營維護費用作為報價指標，對社會資本來說影響投資回報主要因素有：項目收益率、運營維護費用、政府付費周期、績效考核設置等。政府付費周期、績效考核設置、運營期調價公式設置在采購社會資本的文件中均會明確，采用財金21號文公式，政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。

采購社會資本時一般設置兩個報價指標，即年均建設成本、第一年運營成本。

采用這一報價的優點：政府每年直接付費數額包括：社會資本方承擔的年均建設成本（折算成各年度現值）、年度運營成本和合理利潤。進行測算時年均建設成本（折算成各年度現值）考慮了工程費用、工程建設其他費用、預備費、建設期貸款利息、融資成本和合理收益。

運營成本測算時根據可研、調研的數據進行測算。

（1）年均建設成本為一固定數，因為測算時依據是可研報告中的總投資，建設工程完成并竣工驗收后，政府財政和審計部門以及項目公司共同確認的全部項目建設投資，采用這一報價方式可以在采購文件中約定，因社會資本方原因，經審計確認的總投資大于可研中的總投資時，補貼數額不變；經審計確認的總投資小于可研中的總投資時，應按比例調降可用性付費。這樣采用該報價才更加科學合理。

（2）通過第一年的年運營成本，同時在采購文件中設置運營期內調價公式，考慮通貨膨脹因素，應在充分考慮定價和調價機制、消費物價指數、勞動力市場指數等因素后設置合理的調價公式，因此，僅通過第一年運營成本的報價將足以對以后各年的運營成本進行限制，同時也使社會資本獲得合理利潤保證項目能夠正常運行。

3.3.2 污水處理費單價、垃圾處理費單價

對于污水處理、垃圾處理等“按量付費”的項目來講，采用“單價”將能夠覆蓋項目的全生命周期成本，適合采用，理由如下：對于按量付費項目來講，采用其他報價指標均無法涵蓋全生命周期成本，另外，若采用可用性付費加運營成本報價又無法體現“量的”影響，因此既要滿足全生命周期成本的考量，同時又要考慮“量”的影響，采用“單價”作為報價指標比較合理。組成單價的費用應當是全費用單價，包括項目的可用性付費及運營成本，并同時考慮一定的合理利潤及融資成本等費用。需要注意的是，還應當對預測量進行審慎預測，避免因為“量”的不夠而造成社會資本的利潤受到過多損害，從而影響項目運行。

4 結論

通過對以上幾種報價指標的分析，本著對項目全生命周期成本分析的原則，建議使用全費用綜合單價（污水處理費單價、垃圾處理費單價）或可用性付費加運營費用作為報價指標。采用這種報價方式能夠使項目公司獲得合理的收益同時保護了政府方的利益，還能激勵項目公司控制投資，節約成本提高效率。

參考文獻：

[1] 《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版），中國計劃出版社。

[2] 余文恭.PPP模式與結構化融資。ISBN 978-7-5196-0096-9，經濟日報出版社.

[3] 蒲明書，羅學富，周勤.PPP項目財務評價實戰指南[M].中信出版集團.