住房限購政策、地方債務的關系研究

關濤 張蕊

摘要：在對住房限購政策的各種批評中，最為尖銳的批評之一是限購政策要么帶來了政府債務急劇增長，要么導致了一個城市基本建設投資的緩慢發(fā)展。利用相關數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)限購政策的實施和地方債務增長存在顯著的正相關，而限購政策和地方基本建設投資存在顯著負相關。然而，理論分析表明，限購政策并不是地方債務增長和城市基本建設投資趨緩的原因，對土地出讓金的錯誤使用和不受約束的政府投資，才是癥結所在。限購政策恰恰為地方政府改變“土地財政”提供了最佳機會。

關鍵詞：限購政策;地方債務;基本建設投資

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）09-0030-35 收稿日期：2019-07-30

1背景

住房限購政策，是指對住房購買資格和數(shù)量進行限制。全國各個城市實行的限購政策各有不同，但基本思路是：城市戶籍人口，以家庭為單位，最多可以購買兩套住房;外地戶籍（含境外人士）以家庭為單位，在滿足社保要求（交納社保達到了一定年限）和婚姻狀況要求（必須已婚）的情況下，最多只能購買一套住房。

我國住房限購政策的實施可以追溯到2010年。2010年4月30日，北京出臺“國十條”實施細則，率先規(guī)定“每戶家庭只能新購一套商品房”。2010年9月29日“國五條”出臺后，累計有上海、廣州、天津、南京、杭州等16個城市推出限購政策。至2011年12月，共有48個城市出臺了限購令。

到2014年第二季度，在地方債務不斷增長、城市建設停滯的呼聲之下，很多城市逐漸放棄了限購政策。到2014年第四季度，除了北京、上海、廣州、深圳四個城市之外，其他城市都取消了限購。

限購政策的取消帶來了房價的飛漲。從2014年第四季度到2017年第二季度，全國的很多城市房價的漲幅都超過75%。

面對飛漲的房價，在國務院的一再敦促下，到2017年第三季度，絕大部分城市恢復了限購政策。從2018年下半年開始，地方債務的問題屢屢亮起紅燈。與之伴隨的是，很多城市的大型市政項目（如地鐵）被紛紛叫停。

2文獻綜述

在國內的研究方面，王敏和黃瀅（2011）通過假定房地產市場是一個完全競爭市場，構建一個動態(tài)的房地產市場局部均衡模型，從房地產供給層面研究了限購政策對房價的影響。研究結果表明，限購政策能夠降低房價，但影響有限，市場會呈現(xiàn)“價高量低”的局面。喬坤元（2012）通過對我國70個大中城市2009年3月到2011年12月的面板數(shù)據(jù)利用倍差法測算了2011年限購令對房價和房地產交易量的影響。結果顯示，與未實施限購令的城市相比，實施限購令的城市房價下降的更多，而交易量升高的更多。劉江濤等（2012）在理論上建立兩期住房市場模型，通過模擬發(fā)現(xiàn)，限購政策能夠通過影響住房消費需求，進而降低住房價格，而且政策的效果受到消費需求的縮減、開發(fā)商跨期供給的成本及預期等因素制約;張德榮和鄭曉婷（2013）利用70個大中城市的數(shù)據(jù)，采用動態(tài)面板GMM方法對2010-2011年限購政策的作用效果進行實證分析，研究結果表明，相比地域限購政策，戶籍限購政策在抑制房價上漲中更有效。鄧柏峻等（2014）利用2008-2013年55個城市的季度數(shù)據(jù)進行雙重差分法估計，得到的基本結論是：限購政策具有良好的調控效果，可以有效抑制房價的上漲，但限購政策具有一定的時滯性。

而國外文獻更關注土地財政與地方發(fā)展的關系，其中Wong和Bhattasali（2003）、Zhang和Martinex-Vazquez（2003）認為20世紀90年代初的改革增加了中央政府的稅收收入，犧牲了省級和地方政府。然而，他們沒有改變地方政府的支出義務，也沒有減輕地方政府投資基礎設施和促進經濟增長的壓力。Yang和Wu（1996）、Liu（2005）通過研究發(fā)現(xiàn)土地交易作為地方政府收入的主要來源，在華東地區(qū)尤為明顯，尤其是江蘇省和浙江省以及直轄市北京和天津，相關收入與預算相當，有時超過預算。在許多司法管轄區(qū)，土地運輸費占城市基礎設施融資所需資金的80%-100%，有助于促進城市擴張。

通過以上文獻可以看到，大多學者認為限購政策能夠降低房價，抑制房地產市場發(fā)展;而土地出讓金作為財政收入的重要部分，是城市基礎設施建設的重要來源，影響著城市的發(fā)展速度。

3住房限購政策、地方債務和城市基本建設投資：基本的分析框架

理論上，限購政策直接影響房地產需求，造成住房有效需求下降，使房地產市場降溫。房地產價格下降會影響到土地市場，進而地價上漲也會趨緩或停滯，乃至流拍現(xiàn)象的出現(xiàn)，最終導致土地出讓金收入的急劇銳減。

如果土地出讓金是地方財政收入的重要來源，土地出讓金收入的銳減則會導致地方財政收入的銳減。如果在限購政策實施前，政府又把大部分的財政收人投入到城市基本設施的建設，那么限購政策的實施會使地方政府面臨著以下三種困境：

（1）政府繼續(xù)拓展城市基礎設施建設來維持城市發(fā)展，但政府的債務繼續(xù)增長;

（2）政府債務不增長，這意味著政府將減少城市基礎設施建設，城市發(fā)展將會受到極大的限制;

（3）政府債務增長和城市發(fā)展受限同步，若政府過度依賴于土地財政、缺少或缺失其他財政收入來源，將會導致政府財政負擔加重，但同時城市發(fā)展也會受到極大限制甚至停滯不前。

4實證數(shù)據(jù)

自2011年限購政策推行以來，多地的地方債務不斷增加，以至于政府開始給限購政策“松綁”甚至取消限購。相關機構撰寫的報告顯示，截至2017年11月末，全國地方政府債務余額165944億元。2018年到期的政府債券8400億，到期規(guī)模比2017年增加2.5倍。受房地產調控影響，南京與甘肅兩地的政府公共財政收入累計同比增速17年以來皆在低位運行，政府財政收入增長缺乏動力，2018年財政收入增速也將放慢。除了南京和蘭州，很多地方財政壓力較大。根據(jù)財政部的決算公告，截至2016年末，全國的總負債率為36.7%，貴州、青海、云南、遼寧、海南和寧夏的負債率超過全國平均水平。另外，天津、山西和廣西負債率增長較快，增速分別為29.2%、13.1%和12.9%。而江蘇債務高達10915.35億元，成為首個破萬億元的省份，同時江蘇的財政收入也存在大幅下滑。

另一方面，在地方債務增長不明顯的地方，限購令出臺之后也出現(xiàn)了城市拓展速度變慢的現(xiàn)象。以福州、大連、南寧、合肥四市為例，分別從2010年10月、2010年10月、2011年2月、2011年3月開始實施限購，其中合肥和南寧限購政策在2014年出現(xiàn)“松綁”的情況。地區(qū)固定資產投資額的增長情況可以在一定程度上說明一個地方城市拓展的速度快慢，因此通過固定資產投資的數(shù)據(jù)分析，可以看到在2011年各地限購令落實之后，這四個城市的固定資產投資增長率顯著下降，而合肥和南寧在2014年限貸放松之后，增長率下降趨勢迅速扭轉，充分說明限購政策限制了部分城市的拓展速度。

可以看到，相關數(shù)據(jù)支持了上述理論分析，即限購政策和政府債務有著明顯的正相關關系;限購政策和城市建設投資增速有著顯著的負相關關系。我們是否可以由此得出結論：限購政策是導致地方債務急劇增長和城市建設停滯的根本原因？為了回答這一問題，我們首先對“土地財政”這一現(xiàn)狀進行分析。

5當前的“土地財政”現(xiàn)狀是否合理

5.1正本清源：政府土地出讓金應該用來做什么

土地出讓金應該做什么？為了回答這一問題，我們需要參考國際上發(fā)達國家的經驗。在國際上主要的發(fā)達國家，其基本的土地制度是“私有制”。在土地私有的情況下，“土地出讓金”的概念是不存在的，存在的是轉讓土地的收益。轉讓土地的收益又分為兩個部分：一部分以稅收的形式交給政府;另一部分（稅后部分）屬于個人所有。

歸國家所有的部分，征得的稅收會按照國家財政支出規(guī)劃調控統(tǒng)一調配，而對于歸私人所有的部分，會按照自己家庭偏好進行消費。不管從以上哪個角度分析，土地收入都沒有完全投入到城市建設上，而是一個多元化的支出;按此思路，我國土地出讓金也不會完全投人到城市基礎設施建設上，而應當按照重要程度合理地分配到各種公共開支上。具體來說，土地出讓金應該根據(jù)重要程度、缺口情況和其他因素，在如下公共開支上進行合理的分配：

（1）教育開支。中國的教育開支占GDP的比例，在全世界范圍內，一直是比較低的。

（2）醫(yī)療開支。重大疾病的高發(fā)病率、醫(yī)療價格的快速上漲，無論城市還是農村，因病返貧的例子不勝枚舉。

（3）養(yǎng)老開支。中國養(yǎng)老金的巨大缺口，已經引起了世界的關注。

（4）社會救助開支。中國的社會救助體系發(fā)展緩慢，重要原因是經費不足。

（5）城市基礎建設開支。關系到千家萬戶的基本生活。

（6）其他關系到國計民生的開支。

如果地方政府一味追求政績，把全部或者大部分土地出讓金投入到城市基本建設投資上，無論是從公平的角度，還是從社會基本福利的角度，都是不合理的。

5.2土地出讓金全部或大部分投人到基本建設上：違背效率原則

把全部的土地出讓金投入到城市基本假設上，從經濟學的角度來看，是否合理呢？

根據(jù)經濟學上的邊際效益理論，土地出讓金若全部投到基礎設施建設上，會導致邊際收益遞減。當可變要素與固定要素的配合比例恰當時，邊際產量達到最大。如果再繼續(xù)增加可變要素投入量，由于其他要素的數(shù)量是固定的，可變要素就相對過多，于是邊際產量就必然遞減。在其他條件不變的前提下，增加城市基礎建設的投入，在城市基礎設施建設的初級階段，隨著投入資金的增加，城市建設投入的收益也在一點點累加，當此項投入數(shù)量增加到一定程度以后，再增加此項投資所帶來的效益是邊際遞減的。

5.3“土地財政”所帶來的風險

“土地財政”政策損害了社會公平和社會福利，同時也違背了經濟發(fā)展的效率原則。除此之外，“土地財政”還不斷醞釀著各種風險，包括直接風險和間接風險。

（1）直接風險包括經濟和社會風險。經濟風險取決于兩方面：一是政府能否不過度投放土地就能取得足額穩(wěn)定收入;二是對土地收入的依賴度。土地財政收入具有不可持續(xù)性，此項風險具體表現(xiàn)為在限購政策之前存在的土地過量供給及浪費現(xiàn)象嚴重，土地抵押融資規(guī)模失控導致債務違約、金融風險;在限購政策之后土地出讓金縮減，導致地方政府面臨的財政收支嚴重不平衡的現(xiàn)象。社會風險主要指征地和土地出讓引發(fā)社會矛盾，導致城鄉(xiāng)發(fā)展利益不公、土地產權主體“代際”不公，地方政府“屆際”不公，并存在尋租風險。

（2）間接風險主要指生態(tài)環(huán)境風險。土地開發(fā)涉及到生態(tài)問題，政府在土地出讓過程中，往往僅考慮其經濟價值，忽略其整體適用性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。而政府過度依賴于土地出讓金作為財政支出的來源，極易導致在巨大經濟利益驅動下的過度開發(fā)，涉及社會治理、生態(tài)保護等復雜問題。

6“限購政策”并不是導致地方債務增長和城市建設停滯的根本原因

前面指出，無論是從理論還是從數(shù)據(jù)上看，限購政策似乎都是導致地方債務增長和城市建設停滯的原因。但是，前述分析表明：地方財政過分依賴于土地出讓金是不合理的，靠巨額的土地出讓金來維持一個城市基本建設，是更加不合理的。由此可以得出一個自然的結論：把地方債務增長和城市建設停滯歸咎于限購政策，也是不合理的。

若限購政策是地方債務增加的原因，則存在兩個成立前提：

第一，地方政府熱衷于城市建設，沒有量人為出，使得城市建設的速度遠遠超出它的合理水平。為什么地方政府熱衷于城市建設，而對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助等同等重要甚至更為重要的公共事務卻沒有同等的興趣呢？答案也非常明顯：因為城市建設更容易突顯政績，是衡量政績的最為顯著指標。

第二，政府把土地主讓金的全部或者大部分，都投入到了城市建設上。城市建設需要財政支持，而地方財政又過多依賴于土地出讓金。一旦失去土地出讓金的來源，政府財政收入就難以支撐地方支出。此時，政府要么以債務不斷增加為代價來維持城市發(fā)展，要么讓城市發(fā)展降速，乃至停滯。

以上兩個前提之所以存在，根本原因是政府的財政權力（財政收入的使用和分配的權力）不受約束。

如果政府在進行城市建設時能夠量人為出，政府的財政不是如此依賴于土地出讓金，住房限購政策當然導致地方債務的快速增加，或者是城市建設的停止。

由此看來，地方政府債務增加的根本原因是：地方政府好大喜功、一味追求政績，而其財政權力又不被約束。在此情況下，即便沒有限購政策，地方政府不考慮現(xiàn)實條件、一味追求政績的弊病也會使得政府債務不斷積累。因此，不能將地方債務的增長歸咎于住房限購政策。住房限購政策并不是地方債務增長的罪魁禍首，它只是讓政府在財政權力方面的固有問題——權力不受限制——顯現(xiàn)出來。實際上，限購政策的推出，恰恰為各個地方政府改變現(xiàn)有的財政思路提供了條件。

7政策建議

7.1限制地方政府的權力，規(guī)范地方政府負債行為

地方政府的權力不受約束是地方債務增加的源頭，應當加以約束。地方政府不能大刀闊斧地進行城市建設，應當立足于地方發(fā)展的實際情況，有規(guī)劃、分步驟地進行城市基礎設施建設投資，避免脫離實際情況的“大躍進”式發(fā)展。同時應當規(guī)范財政擔保行為，建立地方政府融資約束機制，控制政府融資平臺的信用風險。對于不同地方的地方政府，應結合其財政實力，對地方政府的負債率、融資額度要有一個限額，從而達到控制地方政府負債總量、約束其財政擔保行為的效果。

7.2健全地方財政公示機制

當前地方政府的財政收支具體流向并沒有得到公示和監(jiān)督，地方政府和民眾、銀行等金融機構之間的信息不對稱情況普遍存在。地方政府應當仿照上市公司財務報告制度，構建相應的政府財務報告體系，促使政府及平臺資產負債狀況陽光化。使地方土地財政收入的獲取和流向都能接受大眾監(jiān)督，避免無節(jié)制地使用。同時，由于地方政府往往會通過單一融資渠道、多家銀行機構獲取信貸支持，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，使得地方政府可以獲得高于其資質條件的信貸，但是銀行卻無從獲取地方政府的總體負債和財政擔保等相關信息，造成地方政府過度負債的情況。

7.3拓展地方政府融資渠道

首先，地方政府可以參照國外地方政府的融資方式，進行多元化融資。比如通過發(fā)行地方債券的方式，根據(jù)不同的信用基礎、債券用途、發(fā)行主體，發(fā)行不同種類的債券。其次，地方政府可以建立以土地使用權為資產的資產池，進行資產證券化，發(fā)行土地使用權抵押債券，以出租土地的租金或轉讓收益作為還本付息的經濟來源。利用資產池的思路，可將升值空間較大的優(yōu)質土地和相對價值稍低劣等土地一并注入資產池，發(fā)行優(yōu)先級和次級抵押債券，以此來增強地方政府的融資能力。同時，應建立起地方政府融資平臺和專業(yè)金融機構合作的模式，利用金融機構的專業(yè)化運作，將地方政府融資平臺的貸款打包轉讓或者資產證券化，使資產的流動性得到大幅提高。