上海軌道交通上蓋綜合開發(fā)中的問題與建議

葉彤

摘要：從上海軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)現(xiàn)狀入手，結(jié)合國內(nèi)其他城市軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)特征，闡述上海在軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)實踐過程中遇到的典型問題，并提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：上海;軌道交通;綜合開發(fā)

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）09-0031-33 收稿日期：2019-08-01

通過對軌道交通場站及周邊土地進行綜合開發(fā)利用，建立土地開發(fā)收益反哺軌道交通建設(shè)運營的機制，可以提高城市土地資源集約利用水平，促進軌道交通持續(xù)健康發(fā)展，提升區(qū)域配套價值，進而改造城市形象，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，助力新時代城鎮(zhèn)化進程。

1上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)概況軌道交通上蓋綜合開發(fā)主要分為軌道交通站點上蓋開發(fā)和車輛基地上蓋開發(fā)，都是利用場站的上部空間或地面部分，將開發(fā)設(shè)施與地鐵設(shè)施相結(jié)合，使土地可以二次利用。

2005年后，上海市開始嘗試在軌道交通場站綜合開發(fā)，申通地鐵集團作為市場主體積極參與到開發(fā)實踐中。截止到2018年，申通地鐵參與地鐵站線周邊土地開發(fā)項目共15個，總投資292億元，開發(fā)面積為188萬平方米。集約利用土地118萬平方米，為地鐵建設(shè)項目節(jié)約動遷成本近37億元。車輛基地上蓋典型項目有吳中路華潤萬象城、徐涇萬科天空之城、金橋停車場;站點上蓋有衡山路12號至尊酒店、后灘站環(huán)通商業(yè)廣場、漢中路站樞紐上蓋。以吳中路停車場為案例，上蓋開發(fā)直接節(jié)省了停車場全額動遷支出約14億元，占地鐵建設(shè)總投資的8%左右;在項目股權(quán)轉(zhuǎn)讓時獲取股權(quán)溢價4億元;通過與品牌開發(fā)商的合作運營，銷售部分物業(yè)消化了項目全部的土地成本、土建成本和財務(wù)成本;雙方持有的商業(yè)物業(yè)每年可產(chǎn)生凈利潤2億元。可見，上蓋物業(yè)綜合開發(fā)價值顯著。

2上海軌道交通上蓋開發(fā)面臨的問題

2.1地鐵經(jīng)濟整體觀念有待進—步強化

大力發(fā)展城市軌道交通，疏解交通壓力是一個重要原因，還應(yīng)該考慮到它對區(qū)域經(jīng)濟強有力的拉動作用。地鐵經(jīng)濟為房地產(chǎn)、建筑、機械、建材、通訊、廣告等近30個相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來發(fā)展機遇;給地鐵樓盤及沿線地價形成拉動效應(yīng);促使城市從單一中心走向多元中心。據(jù)測算，每一個億的地鐵投資可以拉動2-2.2億元的GDP。可以說，地鐵建設(shè)具有強烈的“正外部性”，但是上海軌交建設(shè)目標定位主要是緩解公共交通矛盾，雖初步形成上蓋物業(yè)開發(fā)反哺軌道交通運營虧損的思路，但系統(tǒng)性的地鐵經(jīng)濟的概念還有待進一步強化，從而政策環(huán)境對上蓋物業(yè)開發(fā)既有鼓勵又有限制，與規(guī)土和區(qū)里利益分配需因不同項目而討論，導致上蓋開發(fā)進程緩慢。總體而言，通過地鐵經(jīng)濟為老百姓美好生活環(huán)境提供有效供給的局面還有待進一步形成。

2.2開發(fā)資金不足，融資方式有待進—步創(chuàng)新

地鐵上蓋開發(fā)前期需要大量的資金投入，對于本身已經(jīng)承擔巨額地鐵投資的地鐵公司而言，無疑進一步增加了自身的融資負擔。上海地鐵建設(shè)資金與上蓋物業(yè)的開發(fā)資金相互獨立，軌交建設(shè)資金不能直接用于上蓋項目開發(fā)。國內(nèi)急需探索地鐵建設(shè)與土地開發(fā)運營聯(lián)動模式，進一步創(chuàng)新上蓋開發(fā)融資模式。

2.3土地出讓方式限制合作方的前期引人

在國內(nèi)土地出讓制度下，地鐵公司獲得土地需要通過招拍掛程序，即使有協(xié)議出讓，土地出讓范圍也很小，這使得其操作空間被局限在招拍掛環(huán)節(jié)之后，難以在土地一級開發(fā)階段，將地鐵建設(shè)、物業(yè)開發(fā)和政府區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌結(jié)合。上海政策明確規(guī)定劃撥土地不得股權(quán)轉(zhuǎn)讓，這一政策限制了申通集團與專業(yè)開發(fā)商合作開發(fā)的路徑，不利于項目的專業(yè)化打造，進而影響土地產(chǎn)出效益。而招拍掛的土地出讓方式不能確保申通集團一定取得該土地的使用權(quán)，因而無法鎖定開發(fā)的收益用于反哺軌道交通建設(shè)或運營。目前，一些城市已經(jīng)嘗試做出一些突破，比如香港和深圳的土地作價直接供地模式，杭州和廣州的帶門檻條件的招拍掛模式。

3加快推進上海軌道交通上蓋綜合開發(fā)的建議

3.1轉(zhuǎn)變觀念，以TOD理念指導匕蓋綜合開發(fā)

我們可以從日本、我國香港的TOD一體化成功實踐中借鑒經(jīng)驗，推動上蓋綜合開發(fā)理念從傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)向TOD一體化發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，將開發(fā)主體的開發(fā)利益與城市整體效益掛鉤，比如以軌道交通站點為中心，制定一個范圍作為特別區(qū)域，該區(qū)域的整體開發(fā)應(yīng)制定專門的TOD政策，包括供地方式、開發(fā)主體、融資方式等，與區(qū)域外傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)標準有所區(qū)別。

3.2統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)軌交發(fā)展節(jié)奏和開發(fā)效益

軌道交通網(wǎng)及上蓋綜合開發(fā)的建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)該要納入一個城市甚至一個城市群的經(jīng)濟社會總體規(guī)劃中進行通盤考慮，軌道交通原來的定位更多是疏解中心城區(qū)交通壓力，將來更多的是考慮帶給整個城市的環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)格局的引導優(yōu)化、中心區(qū)域社會生活合理運行、宜居宜業(yè)城市功能的支撐，為城市這些綜合功能的實現(xiàn)提供支持。

一是統(tǒng)籌城市群都市圈的城市發(fā)展規(guī)劃。二是要統(tǒng)籌鐵路規(guī)劃與軌交規(guī)劃，將高鐵網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)和城市軌交網(wǎng)建設(shè)結(jié)合起來，未來“下了高鐵進地鐵，出了地鐵登高鐵”或?qū)⒊蔀槌B(tài)。三是要統(tǒng)籌軌交項目與物業(yè)開發(fā)規(guī)劃，解決上蓋開發(fā)遲滯于地鐵建設(shè)的問題。在地鐵規(guī)劃初期將上蓋土地開發(fā)納入地鐵的統(tǒng)一整體規(guī)劃中，這是當今及今后較長時期地鐵發(fā)展的必然趨勢。上海市明確了在軌道交通選線選址專項規(guī)劃編制中，同步推進相關(guān)控制性詳細規(guī)劃研究，使軌道交通與上蓋開發(fā)實現(xiàn)了“同步設(shè)計、同步建設(shè)”，不過相較于香港“先考慮物業(yè)開發(fā)收益再規(guī)劃地鐵線路及站點選址”模式，我們?nèi)匀挥泻艽蟮慕y(tǒng)籌規(guī)劃空間。

3.3開拓思維，引導建立軌交經(jīng)濟/地鐵經(jīng)濟

軌道交通建設(shè)關(guān)聯(lián)的是整個經(jīng)濟形態(tài)的打造，由于具有“正外部性”，使得軌道交通企業(yè)運營虧損，若實現(xiàn)良好的社會效益與經(jīng)濟效益平衡，急需構(gòu)建“地鐵經(jīng)營+效益返還”的理論盈利模式和“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”的應(yīng)用操作模式，要樹立軌交經(jīng)濟/地鐵經(jīng)濟思維，并融入城市高水平綜合治理的經(jīng)濟大局。政府在規(guī)劃地鐵項目時，從整體上構(gòu)建一個圍繞軌道交通遠期效益的完整產(chǎn)業(yè)體系，逐步形成符合中國現(xiàn)階段發(fā)展需要的地鐵經(jīng)濟模式，例如可以試點實行以軌交為先導的“地鐵經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈”規(guī)劃，形成軌交便利與產(chǎn)業(yè)反哺相互促進的城市經(jīng)濟發(fā)展新格局。

3.4理順關(guān)系，發(fā)揮軌道交通企業(yè)的協(xié)調(diào)作用

進一步明確市區(qū)兩級政府、申通地鐵、開發(fā)商在地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)中的職能和利益分配等問題，有利于確立開發(fā)預留結(jié)構(gòu)的投資主體和資金來源，有利于為上蓋綜合開發(fā)提前做好規(guī)劃預留和技術(shù)對接，也有利于為方案設(shè)計、技術(shù)突破提供更大的空間，進而提高土地利用的經(jīng)濟效益。

申通集團作為軌道交通的建設(shè)和運營主體，深度參與城市軌道交通選線規(guī)劃、軌道交通設(shè)計、建設(shè)、運營等功能，上蓋開發(fā)的經(jīng)驗和專業(yè)規(guī)劃設(shè)計能力比較突出，和發(fā)改委、規(guī)土局等部門合作緊密，溝通便捷，具備在政府部門與市場資源之間的協(xié)調(diào)整合功能。因此在上海市“市區(qū)聯(lián)手、以區(qū)為主”的開發(fā)原則下，要充分發(fā)揮申通集團的中間作用，實現(xiàn)上蓋物業(yè)的一體化開發(fā)建設(shè)所需的地鐵協(xié)調(diào)統(tǒng)籌體系。

3.5創(chuàng)新體制，拓展軌交上蓋開發(fā)投融資渠道

對于上蓋綜合開發(fā)資金，一是用活用好上蓋物業(yè)發(fā)展基金融資，在目前已有的“上海軌道交通上蓋物業(yè)發(fā)展基金（無限責任合伙）”和“上海軌道交通上蓋物業(yè)股權(quán)投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）”基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展上蓋物業(yè)發(fā)展基金，例如上海可以探索發(fā)行“城市TOD發(fā)展專項基金”，由上海政府實力背書，用于TOD整體開發(fā)。二是借鑒深圳“協(xié)議合作開發(fā)+BT建設(shè)”，建立收益共享與風險共擔機制，在更高層面上實行信用背書，調(diào)動社會資源實現(xiàn)共贏。

3.6尋找平衡，優(yōu)化軌交上蓋的土地出讓方式

軌道交通場站上蓋及周邊土地資源是大型城市不可再生的珍貴資源，同時也是國有資產(chǎn)的重要部分，需要在“充分發(fā)揮市場作用、最大程度地挖掘和實現(xiàn)土地價值”與“規(guī)范國有資產(chǎn)管理、防范資產(chǎn)流失風險”之間找到一個平衡。

目前，上海政策規(guī)定若協(xié)議獲取上蓋土地，不得通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式合作。而股權(quán)合作模式稅費水平低、操作模式成熟、雙方受益風險共擔，是現(xiàn)實多種合作模式中的較優(yōu)選擇，因此限制協(xié)議獲取土地股權(quán)合作將使政策的效用大大降低，難以達到促進車輛基地土地綜合開發(fā)的效果，建議探索收益權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式。另外，不少車輛基地面積較大，綜合開發(fā)難以一次性短期完成，建議采取分期分割轉(zhuǎn)讓機制，以便引入不同的優(yōu)質(zhì)開發(fā)商，同時優(yōu)化開發(fā)商嚴選機制和風控體系，共同提升開發(fā)收益。