現代信息技術驅動下的行政審批改革

丁沙沙 皇甫鑫

摘要：當前，行政審批制度存在審批事項繁雜、審批標準不統一、審批次數過多、審批與監管分離等難題。通過運用互聯網、大數據、云計算等現代信息技術，或許可以破解行政審批領域的諸多難題。浙江省“最多跑一次”改革的案例說明，現代信息技術提高了組織結構的整合性和統一性，行政行為的經濟性、精簡化和效率化，行政決策的預見性、精準化和民主化，行政理念的服務性、責任性和廉潔性，從而使得“最多跑一次”改革的成效較為顯著。現代信息技術能夠在浙江對行政審批改革發揮作用，在于頂層設計的直接動因、地方政府營造良好政務環境的內在動力、行政中心整合能力的重要保障、政務服務標準化的有效手段以及數據共享信息化的關鍵環節，這也是現代信息技術能夠對行政審批甚至行政體制改革產生作用的有效路徑。

關鍵詞：現代信息技術;行政審批改革;政府管理創新

中圖分類號：D0? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1009-3605（2019）05-0013-08

一、引言

隨著我國服務型政府建設的不斷深入，中央和地方各級政府的服務意識也在持續增強。近年來，人民群眾對政府提供的公共服務的期待和要求在逐步提升;與此同時，包括互聯網、大數據、云計算等在內的現代信息技術的迅猛發展為政府公共服務水平的提高以及政府治理方式的變革提供了現實可能（如無特殊說明，本文所指的現代信息技術皆指互聯網、大數據、云計算等）。從本質上來看，現代信息技術與政務服務有機結合將會帶動行政系統的整體變革，行政審批改革是其實踐中的注解?，F階段，中央和地方各級政府都在大力推進行政審批改革，中央的“放管服改革”“簡政放權改革”，地方上，浙江的“最多跑一次”改革、北京的“一網通辦”、天津和寧夏的“一枚印章管審批”、江蘇的“不見面”辦事系統、貴州的“人在干云在看”等，都是現代信息技術背景下行政審批改革的重要舉措和嘗試。

當前在全國范圍開展的行政審批改革既有其重要性和必要性，也有著較強的可能性和有效性。重要性源于其實踐意義。行政審批改革是我國政府簡政放權改革的重要突破口，對于我國政府治理創新具有十分重要的意義，同時也是進一步提升政府公信力的有力舉措。當前，大眾創業、萬眾創新的政策目標要求政府為廣大群眾提供優良的創新創業服務平臺，行政審批改革既是營造良好創新創業環境的重要抓手，也是必然要求。必要性源于問題解決的迫切要求。在行政審批的實踐中，存在著條強塊弱協調難、各自為政統籌難、臨時坐臺教育難、信息分離共享難、手續繁瑣高效難、材料多變告知難、分頭審批查詢難、審管分離監管難等問題。要想從根本上解決這些問題，就必須大力推進行政審批改革，堅決避免門難進、臉難看、事難辦的現象出現?？赡苄栽从谛吕砟?、新技術的應用。借助于現代信息技術的發展，使得數據庫的建立、數據的共享、網上業務辦理、數據的挖掘成為了可能，這些為政府治理變革提供了強大的動力，將會推動政府治理結構、運行機制的革新。有效性源于績效提升和結構優化。毋庸置疑，現代信息技術背景下的行政審批改革極大地縮短了審批時間、簡化了審批流程， 此謂之績效有效性。同時，現代信息技術在政府治理中的持續推進也為部門間的合作提供了契機，甚至會打破官僚體制內部條塊分割、信息割據的局面，推動政府內部組織結構的變革，此謂之結構有效性。

在中央簡政放權改革的要求下，浙江省在中央“放管服”改革的基礎上，探索本土創新實踐，以行政服務中心為依托平臺，借助現代信息技術大力推進 “最多跑一次”改革，極大地提高了行政效率和服務質量?！白疃嗯芤淮巍钡摹罢憬瓕嵺`”具有較強的可復制性和較大的推廣價值。本文立足于梳理浙江實踐的改革邏輯，總結其現代信息技術應用于政府治理中的經驗，試圖構建現代信息技術驅動下行政審批改革的理論路徑，為政策創新的擴散提供可選路徑。

二、問題、實踐與績效：現代信息技術驅動下的行政審批制度改革

從整體來看，現階段的行政審批改革是一次現代信息技術驅動下政府治理的全方位實踐，其意義不僅在于回應了現實問題、產生了直接績效，更重要的是撼動了政府治理的固有頑疾，極大地提升了政府效能，提高了政府的公信力。

（一）我國行政審批改革的現存問題

在我國，行政審批是政府面對公眾和企業的重要窗口，良好的行政審批服務將會極大地提升公眾滿意度和政府公信力。因此，行政審批改革一直都是我國各級政府政務工作的重中之重。然而，不可否認的是，我國當前的行政審批還存在著諸多問題，主要體現在以下四個方面：

一是審批事項繁雜。下放審批權力、削減審批事項是我國行政審批制度改革的主要內容。經過幾次行政審批改革，當前各級政府所保留的行政審批事項已大為縮減，但仍與經濟社會發展的要求有較大差距，仍存在著以審批為關口，對市場和社會的發展進行過度干預的現象。這種現象的存在，非但不能提升政府的治理能力和治理水平，還增加了政府工作的負擔;同時，由于政府對市場和社會的不當干預，也會在很大程度上削減市場和社會在經濟社會發展中的力量，不能形成“政府—市場—社會”三元主體平等合作的治理結構，這與我國建設服務型政府的宗旨是相背離的。從理論上看，行政審批事項繁雜在一定程度上表明政府職能越位、缺位、錯位的問題依然突出，不該管的管得過多、該管的沒有管好、管理服務能力較弱、行政效能不夠高的現象依然存在。[1]

二是審批標準不統一。在行政審批過程中，標準化問題主要涉及兩個方面：第一，材料標準化。在實踐中，同一事項需經過多部門審核審批，而多個部門由于沒有實現信息關聯，不同部門所需材料不統一，甚至出現部門間對同一材料相互不認同的現象，這就使得辦事群眾對申請材料的標準化難以捉摸，無從準備。第二，流程標準化?？绮块T事項如何辦理、操作流程是怎樣的等等，這些問題在很多地方還沒有得到政府部門較好的回應，這就必然地導致辦事群眾對于流程的認識模糊，從而加大辦事群眾和公務人員雙向承受的工作壓力，降低群眾對政府工作的滿意度以及公務人員的工作體驗。當前，在缺乏對各類規范統一整合的現實情境下，出于不同目的制定的審批標準之間互相矛盾、彼此沖突的情形比比皆是。審批機關之間“依法打架”的現象，不僅表現在實體審查標準之間的沖突，而且也表現為環節、程序之間的互為前置、循環往復。[2]

三、現代信息技術驅動下行政審批改革的邏輯構建

現代信息技術主要包括互聯網、大數據和云計算，互聯網改變了數據傳遞方式、大數據改變了信息數據量級、云計算改變了信息處理方式。行政審批制度是行政體制運行的縮影，更進一步，行政審批的水平在一定程度上反映了一個國家行政管理的水平。基于此，本文試圖從現代信息技術對行政體制改革的影響來分析現代信息技術對行政審批制度的意義。行政體制的內涵是豐富的，一般地說，行政管理體制是指一個國家行政機構設置、行政職權劃分及為保證行政管理順利進行而建立的一切規章制度的總稱。所以，從本質上說，行政管理體制就是一個國家的政體及其管理制度的集中反映;從運行狀態上說，它就是行政管理機構、管理權限、管理制度、管理工作、管理人員等有機構成的一個管理系統。

（一）現代信息技術與組織結構重塑

現代信息技術對于組織結構的重塑主要是通過提高信息數據的整合性和統一性實現的。整合性體現在以下三個方面：一是現代信息技術為政府各部門間數據的互通共享提供了平臺，在此基礎上會縮減部分政府部門的職能，甚至壓縮一些職能重復的部門;二是在政府辦公前臺可以形成統一的數據中心，直接面對群眾、調取數據、辦理事項。在實踐中，行政服務中心就是政府的辦公前臺，對各政府職能部門行政事項進行了整合、梳理、規范;三是基于數據整合進行整體的職能配置。當然，這反映了現代信息技術逐漸實現政府部門化向政府整體化轉變，從找“部門”變為找“政府”，從部門“各自為戰”變為“協同作戰”。實現“最多跑一次”這一行為目標的核心要素是政府層級間、部門間以及政府與社會之間的深度合作，加深推進數據共享基礎上的協同性，構建整體性政府。統一性主要體現在現代信息技術的蓬勃發展使得數據的搜集、處理與運用成為政府職能的重要內容，這就需要專門機構承擔并履行這一職能，如浙江省在“最多跑一次”改革過程中就成立了數據資源管理局，履行以數據為中心的職能。

（二）現代信息技術與行政行為轉變

現代信息技術對于行政行為轉變的作用也是顯著的，主要體現在經濟性、精簡化、效率化三個方面。經濟性主要是指現代信息技術電子化功能的運用，可以極大地減少辦公紙張的浪費及當面遞交材料所耗費的人力、財力、物力等。精簡化是指現代信息技術的運用可以裁減甚至合并許多行政程序。浙江省衢州市將所有的行政事項歸為六類，在此基礎上實現流程再造。信息標準化建設使得“一號申請—一窗受理—一網通辦”成為現實。借助互聯網背景下的數據共享，衢州市將事項辦理流程規范為“申請人或代理人申請→綜合窗口或者網上遞交簡單材料，系統自動獲取相關信息→后臺審核、審批→郵寄證照”，真正實現了簡化、流暢、便捷、省時、智能的目標。效率化是指通過互聯網和數據共享，提高便捷度、壓縮辦事時間。目前，衢州市商事登記“一網通”等信息系統已經順利建成并上線;已實現并對外公布第一批僅憑“身份證”可辦理公民個人辦事事項203項;實施市本級執收的個人繳費快捷掃碼支付項目19個，減少群眾到窗口或銀行排隊繳費825.7萬人次，有效助推了“最多跑一次”改革。

（三）現代信息技術與行政決策優化

在行政決策方面，現代信息技術的作用也是明顯的，主要體現在預見性、精準化和民主化三個方面。預見性是指通過分析構建起來的數據共享庫，可以挖掘一些公眾潛在的隱性需求。例如，浙江省麗水市水寨村是該省最偏遠的行政村之一，距離鄉政府有4.2公里山路，群眾跑一趟鄉政府不方便。便民服務中心的工作人員通過該鄉便民服務平臺的大數據分析，提前列出村民需要辦理的事項，主動把相關信息發送到手機、身份證讀卡器等終端上。精準化是指在行政決策過程中需要特定類別的數據，這可以通過云計算的方式進行篩選，當然前提還是成熟的數據共享庫的建成。浙江省目前已建成省市縣一體化公共數據交換共享平臺，公布了兩批《省級公共數據共享清單》，向政府機關開放了57個省級單位、3600 余個公共數據項的共享權限。與此同時，浙江政務服務網還開辟了“數據開放”板塊，向社會公眾集中開放68個省級單位和杭州市等行政機關的650項數據類目，推出電子證照、檔案數據、空間地理、信用信息等專題應用。民主化主要是指數據搜集的多主體參與，通過網絡的互聯互通，不僅政府可以對數據庫貢獻數據，企業和公眾也可以，從而助推政府在行政決策時能夠有充足的民主意見和信息。

（四）現代信息技術與行政理念革新

行政理念是行政制度、行為的內在運行指南，現代信息技術的廣泛使用對于行政理念的革新作用也頗為明顯。從本質上來講，現代行政理念可以分為服務性、責任性和廉潔性。服務性是指以人民為中心，政府的任務目標是服務人民群眾。在“最多跑一次”改革中，通過現代信息技術的運用，形成“數據多跑路、群眾少跑路”，實施的“一窗受理，快遞郵寄”“容缺收件、跟蹤代辦、困難幫辦、協調辦理”以及“一站式服務、一點式接入、全時空辦公”等措施，都是政府服務性提高的重要表現。責任性與服務性緊密相聯，服務性的提高會增強政府的責任意識，以“兜底窗口”等形式落實責任政府建設。廉潔性是指技術的應用可以壓縮尋租的空間。“最多跑一次”改革推動政務服務標準化、法治化，強化群眾參與、群眾評價、群眾監督，改出了“清廉浙江”建設的新高度。如，象山縣對商事登記領域涉及多部門辦理的事項進行了全面梳理整合，推行“一窗受理、一表申報、聯合踏勘、一網審批、統一出件”。整個審批操作過程網上流轉，對工作各環節實時監控，對各部門在承諾期限內沒及時辦結的審批事項進行自動警示和效能評價，有效地遏制了權力尋租和行政亂作為現象的發生。

上述現代信息技術對行政體制改革的影響如下圖所示。

四、現代信息技術驅動下行政審批改革的創新擴散路徑

政策擴散指的是一個轄區/部門所實施的政策在空間上發生擴散，被另一個轄區/部門所采納實施的過程。[4]而本文所指的擴散則更為廣義，不僅指空間范圍內的擴散，還包括領域擴散和效應擴散。具體來說，浙江省現代信息技術驅動下的行政審批改革具有較強的可復制性和較大的推廣價值，這種創新不僅可以復制其他地區，而且其作用也具有擴散效應?，F代信息技術驅動下的行政審批改革不僅極大地提升了行政審批的效率，更是以行政審批為突破口，推動整個行政系統的治理變革，有著較強的聯動效應。本文關注的是“最多跑一次”行政審批改革背后的創新邏輯，探索政策可供推廣的關鍵條件，以期對其他領域、其他地區政府提供可供借鑒的經驗。

概而言之，以現代信息技術為驅動力的行政審批改革成功的關鍵在于以下五個因素：第一，頂層設計是改革的直接動因。政府創新是民眾需求與政府政績雙向驅動的產物，而政府創新的過程通常隱含著對現有規則的有限突破。在這一過程中，部分相關部門可能會以法律界限、政策規定、數據安全等為由成為政府創新不可避免的“阻力”，這就要求頂層設計給予下級政府創新的空間，在遵守法律精神、保證數據安全的前提下，幫助創新部門協調相關部門，從而落實政府創新。中共浙江省委、省政府設計主導全省“最多跑一次”改革且主要領導經常關心過問，是“最多跑一次”改革成功推進的最強外在動力。第二，地方政府營造良好政務環境是改革的內在動力。地方政府是中國政府創新的中堅力量。第三，行政服務中心的整合能力是推動改革的重要保障。行政服務中心是政府的主要窗口，集合了政府多個部門的窗口業務，但行政服務中心并不僅僅是政務窗口簡單集合的物理空間，而是政府多部門職能整合的有機平臺。整合的程度如何將關系到行政審批改革的效度高低，因此，要著力提升行政服務中心的整合能力?？梢再x予行政服務中心對窗口業務辦理與職能整合配合的部分考核權力，以確保改革的順利進行，實現有為政府與有效治理。第四，政務服務標準化是推動改革的有效手段。無序的政務辦理會極大地降低行政效率、增加權力尋租的空間。以材料標準化、流程標準化、服務標準化等全過程標準化為主要內容的政務服務標準化，是現代信息技術驅動下行政審批改革的必要前提，以此為出發點，推進精簡審批材料、審批流程的進展。第五，數據共享是推動改革的關鍵環節。政府各個部門分別享有辦事群眾的部分數據，這些數據中有大量的重復登記數據，政府部門間的數據共享可以極大地削減行政審批重復登記的程序。同時，數據庫的共享還可以更高效地為群眾辦理事項提供證明，有效地提升了行政效率。毋庸置疑，數據共享帶來的擴散效應不只是縮減了行政審批流程，而且在此基礎上推動了行政系統的優化，有效地縮小了政府規模。因此，在政務實踐中，要著力推進數據信息共享機制的構建，充分挖掘數據共享的擴散效應。

參考文獻：

[1]藍志勇，張騰，李廷.從“不破不立”到“以立促破”——行政審批制度改革的創新思考[J].理論與改革，2017（1）：104-112.

[2]駱梅英.行政審批制度改革： 從碎片政府到整體政府[J].中國行政管理，2013（5）：21-25.

[3]朱正威，楊晶晶.國內政府效能問題探究綜述[J].特區經濟，2007（4）：271-272.

[4] Dolowitz D. and Marsh. D，Who Learns from Whom： A Review of Policy Transfer Literature [J].Political Studies，1996（ 2） ： 343-351.