菲律賓非政府組織發展路徑分析

張佳琪

[摘 要]作為少數以憲法形式確認非政府組織在國家發展中具有重要地位的國家之一，菲律賓獨特的歷史發展進程為其國內非政府組織的形成、發展提供了沃土，使其具有了不同于其他發展中國家的諸多特點和路徑。基于對菲律賓非政府組織發展歷史的回顧，可以對其在歷史發展過程中表現出的若干特點進行總結歸納，并在此基礎上結合現狀與相關理論對其發展路徑進行分析。菲律賓非政府組織的發展路徑主要體現在與政府互動后的制度、資金、監管三個方面，非政府組織與政府的關系構建、非政府組織自律體系的構建兩個要素分別作為非政府組織發展的前提與保障，具有重要啟示意義。

[關鍵詞]非政府組織 菲律賓 發展 路徑選擇

[中圖分類號]D632

[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2019）09-0023-08

一、引言

關于非政府組織（NGOs）的定義，國際上尚未達成一致的共識，全球非政府組織研究的權威學者、約翰霍普金斯大學公民社會研究中心主任萊斯特·M.薩拉蒙（Lester M. Salamon）教授認為非營利組織應具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性五個特征。我國現代國際關系研究課題組在《外國非政府組織概況》中將非政府組織定義為：非官方的、不以營利為目的的、服務于社會公益事業的、合法的公民志愿組織。

自20世紀70年代以來，非政府組織在全球范圍內的發展高潮迭起，作為介于一國政府與公民間的第三方力量，非政府組織在社會經濟發展和全球事務治理方面發揮著愈發重要的影響。受到“全球社團革命”浪潮的沖擊，東南亞地區的非政府組織也日益得到重視[1]。1986年第19屆東盟常務委員會第5次會議通過的《東盟與非政府組織關系指導原則》，提出了各成員國政府與非政府組織間在禁毒、全球環境問題、環境教育和公眾參與促進可持續發展等方面達成具體合作的計劃[2]。

菲律賓作為擁有全球第三大非政府組織的發展中國家，其非政府組織的發展在東盟國家乃至大多數的發展中國家中都具有一定的先進性。在菲律賓，非政府組織建立于“Kawanggawa（整體與他人互動）”和“Kapwa（共同的內心自我）”兩個概念的基礎之上，強調危機或危難期間的相互幫助與自助。目前，菲律賓注冊在案的非政府組織數量超過70000個，其中1600余個已加入到非政府組織公約網絡中，在政治、經濟等多個領域發揮著不俗的影響力。

較于其他發展中國家，菲律賓非政府組織的發展呈現出諸多特點與路徑。就此問題的探討，Ledivina V. Cario認為殖民主義催生了菲律賓的非政府組織;非政府組織與政府建立關系、獲得政府的支持對其獲得政府資金和國外援助資金是至關重要的[3]。王曉東認為，菲律賓非政府組織發展水平領先于其他發展中國家的主要原因是其擁有較強的資源環境適應能力[4]。施雪琴認為，歷史傳統的沉淀、國內和國際意識形態領域斗爭的需要，以及戰后菲律賓政府、外國政府和國際組織的發展援助等多種因素合力推動了菲律賓非政府組織的發展[5]。楊超認為，菲律賓市民社會與國家的互動對其發展發揮了很大的作用[6]。

霍普金斯全球公民社會報告數據顯示，菲律賓非政府組織綜合發展水平在參與分析的國家中位列第七，是唯一上榜的發展中國家。本文主要通過對菲律賓非政府組織發展路徑的分析與探討，試圖對菲律賓非政府組織蓬勃發展的內在根源進行一個系統性的梳理與歸納。

二、菲律賓非政府組織的發展歷史回顧

在漫長的歷史演進中，數百年殖民史的特殊背景為菲律賓非政府組織的形成、發展提供了沃土。追溯整個菲律賓非政府組織發展的歷史軌跡，以時間為依據可以劃分成如下幾個重要時期。

萌芽期（1521—1946年）。這一時期，倚借于特殊殖民歷史的政治社會發展，以慈善福利性為導向的非政府組織成為了主流，主要關注醫療、教育等領域。在最初的西班牙殖民時期，民間社會組織被羅馬天主教會以宗教形式引入菲律賓，成為菲律賓歷史上第一批福利組織，在服務對象的定位上主要都局限于精英貴族階層。美西戰爭后，基于對西班牙統治的抵抗，“卡蒂普南（Katipunan）”等秘密革命社團主張通過人民革命實現獨立，民間社會組織開始以共同信仰為切入點，關注于尋求獨立和平等的權利，但當時的西班牙政府將此定性為非法活動，并對民間社會組織一律不予支持。到了美國殖民統治時期，菲律賓的福利性民間社會組織開始被非刑事化，美國政府開始引入如紅十字會等本國福利機構，并大力支持菲律賓本土組織的發展，對非政府組織的認可上升到立法層面。直至1946年菲律賓獨立，在歷經兩任殖民政府（包括日據時期在內有三任）對民間社會組織或打壓或支持的曲折發展中，非政府組織完成了在菲律賓的萌芽階段。在該階段，非政府組織的資金完全依賴于殖民政府，公共服務供給以政治為導向，非政府組織在公共服務的提供上只是政治性委托代理。

成長期（1947—1991年）。這一時期，非政府組織的關注和服務領域經歷了不斷變化、擴展的曲折發展過程，開始有意識地建立系統內的自控監督體系，逐步成長為擁有憲法認可地位的政府部門外的非營利組織。菲律賓獨立后，共產主義浪潮隨即在菲律賓掀起，為了遏制共產主義在菲律賓的發展，工人農民成為一大切入點，越來越多的非政府組織開始將關注、服務的領域擴展到了農民、農村、農業等領域，1952年的菲律賓鄉村重建運動更是將非政府組織以工農服務為導向的發展推向了高潮[7]。與此同時，一直致力于慈善福利為導向的非政府組織開始逐步建立非政府組織網絡。馬科斯執政時期，由于執政當局對人權、公民權的壓制，許多非政府組織開始將關注重點轉移到社會發展問題上來，將服務對象轉變為貧困社區。依托于社區的普遍性，非政府組織網絡的建設得到了進一步的推動，許多發展完善的域外非政府組織得到國際支持進入菲律賓，為本土的非政府組織規范發展提供了參照。阿基諾當選新總統后，非政府組織又開始展現出昔日的蓬勃活力，數量不斷增長。1987年，菲律賓憲法正式承認了非政府組織在菲律賓的地位，并允許非政府組織可直接與雙邊融資機構進行談判。同時，為了規范非政府組織發展，國內10個已建成的最大的非政府組織網絡之間于1991年構建了更高層次的網絡——非政府組織發展公約網絡（CODE—NGO），以監管非政府組織的盈利、個人福利推動行為，大大提高了非政府組織的有效性與影響力。在該階段，海外援助的大量涌入使得非政府組織在資金上實現了相對獨立，在公共服務供給上轉向以社會為導向，非政府組織在公共服務的提供上與政府形成互補。

成熟期（1992—2001年）。這一時期，菲律賓非政府組織的發展受到了政府當局權力變更的巨大影響，政府與非政府組織關系出現了失衡、重建、再失衡的循環波動現象。在拉莫斯執政期間，為促進棉蘭老島的和平與提高公民的政治參與度，政府開始尋求與民間社會組織合作，積極推動非政府組織參與到政治和公共決策中，使得越來越多的高等學歷畢業生樂于投入到非營利部門的工作中，很大程度上推動了非政府組織制度化和專業化的發展趨勢[7]。但埃斯特拉達接任后，政府當局不再繼續履行前任總統時期既定的幫助貧困人口的議程，這使得許多非政府組織產生不滿。隨后，政府當局的腐敗、秩序失靈、憲章變更等行為，更使得之前建立的良好的當地政府與非政府組織關系出現裂痕，繁榮發展的非政府組織開始喪失昔日活力。2001年，格洛麗亞·馬卡帕加爾·阿羅約在非政府組織的大力支持下當選總統，非政府組織的自由及與政府間的關系開始得到恢復。在菲律賓政府提出的“2004—2010年菲律賓中期發展計劃”中，非政府組織正式成為參與實施政府計劃的戰略部署之一。在該階段，非政府組織獲得了參與公民社會構建的政治權利，在社會治理上與政府逐步形成互補。

從以上的歷史回顧可見，菲律賓非政府組織基于其國內特殊的歷史發展背景，在發展過程中呈現出以下三個特點：一是對自動調整性的逐步認識。這一時期菲律賓非政府組織的關注、服務領域都能夠根據其所處時期的政治、社會發展需要而進行調整、擴展。二是對獨立自主性的不斷追求。這在最終達成的憲法認可地位和與政府關系構建中都有所體現。三是對自律性的漸進發展。相對于菲律賓政府因家族政治而落下的腐敗“頑疾”，菲律賓非政府組織早期就已經開始有意識地進行自律監管體系的構建，這大大提高了自身的公信力。

三、菲律賓非政府組織的發展路徑

在菲律賓，非政府組織通常為非上市、非營利組織，且滿足以下四個條件：（1）創始人或決策機構不涉及為政府工作的人員;（2）需具有自我監管機制或機構來證明其合法性及資金透明性;（3）目標需非商業性且符合公共利益;（4）具有組織結構、法律形式或法定注冊。在術語使用習慣上，菲律賓非政府組織常常與非營利組織（NPO）互換使用，并演繹出第三部門、草根組織、慈善機構等別稱。但從技術層面而言，并非所有的非營利組織都是非政府組織。

根據本杰明·吉德倫、羅夫·克萊默和薩拉蒙等提出的政府—非營利組織關系的類型學，政府與非營利部門的關系可以劃歸為四種模式（分別為政府支配模式、第三部門支配模式、雙重模式、合作模式）和兩個核心要素（服務的資金籌集和授權、服務的實際配送）。他們認為，世界上沒有一個國家的非政府組織是完全獨立于政府存在的，在某種程度上都要依賴于政府而存在[8]。張繼恒也表達過類似觀點，他認為現代國家對社會的培育主要呈現出自然演進型和政府主導型兩種模式，前者模式下發展形成的非政府組織自治性強、完全獨立，能夠且愿意與政府產生制衡關系;后者模式下，政府對于市場有著顯著、積極性作用，非政府組織等其他社會力量孱弱，與政府形成依賴甚至附屬的不平等關系，監督制衡力度可忽略不計[9]。

通過上述兩種理論或觀點可以推論，關于非政府組織發展路徑的探討并不能就非政府組織自身進行單一維度的分析，而是要基于對政府與非政府組織二者的互動關系分析下對非政府組織的路徑選擇進行考量。因此，下文對菲律賓非政府組織的發展路徑分析，主要基于菲律賓政府與非政府組織關系的構建展開。

菲律賓政府與非政府組織的互動關系自非政府組織在菲律賓萌芽伊始便已存在，但二者關系的有意識構建源于1991年所頒布的《地方政府法》，該法擴大了地方政府職責并將公共服務的提供部分下放，使得地方政府通過與非政府組織的合作積極推動了非政府組織與地方政府關系的建立。

根據表1的兩個要素對兩者的關系類型進行分析可以得出：菲律賓的政府與非政府組織關系屬于政府支配模式到政府支配與雙重模式混合，到雙重模式再到雙重與合作模式的混合。在菲律賓非政府組織的萌芽期（1521—1946年），國家政治權力與社會權力高度一致，非政府組織在公共服務的提供上只是政治性委托代理，資金完全依賴于殖民政府支持，該階段屬于典型的政府支配模式。在成長期（1947—1991年），國家撤出部分權力用于社會建設，與非政府組織形成社會性委托代理關系，非政府組織擁有一定的自主權，該階段屬于政府支配與雙重模式的混合。在成熟期（1992—2001年），國家開始向社會賦權以促進社會發展，海外援助的涌入使得非政府組織在資金上實現了一定的獨立性，與政府形成分離型互補，該階段屬于雙重模式。2001年至今，公民社會的建立推動菲律賓政府與社會在磨合中不斷實現制度化互動，使得非政府組織在資金自主的基礎上擁有了一定的政治自主，與政府形成共治型互補關系，該階段屬于雙重與合作模式的混合。在整個發展演變過程中，菲律賓非政府組織完成了從與政府建立聯系，到成為政府項目執行的代理人，再到掌握一定自主話語權三個階段的演變，從而使得非政府組織與政府關系一直沿著成為一種趨近理想的協作機制而發展，為實現有效的地方發展、高效地提供服務、滿足公民的需求和期望而服務。

基于與政府有效關系的構建，菲律賓非政府組織發展路徑選擇的基本思路表現為“在推進政府政策導向和自身不斷完善的相互作用中發展”，主要體現在與政府互動后的制度、資金、監管三個方面的發展與選擇上。

（一）制度

相關法律制度的確立作為非政府組織與政府互動后的結果，為菲律賓非政府組織在政治層面發展的路徑選擇提供了保障與廣泛空間，但另一方面，不完善的制度卻對非政府組織的外部資源和內部運作產生了制約，限制了非政府組織應有的發展。

1987年，菲律賓憲法賦予了非政府組織“人民力量”代表的重要政治地位，允許其直接參與各級行政決策，并要求菲律賓各部門在憲法精神指導下制定非政府組織的相關法規[10]。這為非政府組織的言論、集會、結社自由以及參與國家經濟、政治活動的權利提供了保障，對以非政府組織為核心的社區公民社會的發展提供了根本性支持，從而使得菲律賓非政府組織能夠擁有較強的政治參與水平與政治影響力。在1986年和2001年兩次菲律賓人民力量運動中，菲律賓非政府組織分別扮演了組織者與參與者的重要角色，尤其在第一次以“要求選舉舞弊的馬科斯下臺”為目的的人民力量運動中，非政府組織通過向軍隊、政府施壓，使得以非暴力形式推倒強大的集權政府成為了可能。如今，菲律賓非政府組織的政治影響力已滲透到了菲律賓政治的各個領域當中，通過利益表達、國家管理、信息服務、人才輸送四種途徑直接或間接地參與菲律賓的政治發展[3]。但在憲法給予非政府組織在政治層面的發展保障與路徑選擇空間的同時，頗具美國色彩的菲律賓非政府組織法律框架卻并不完善，屬于自然演進型的菲律賓非政府組織在百年的發展過程中并未形成或擁有專門的法律，而是以散落的形式體現在《社團法》《合作社法》《勞工法》等其他法律中，這與其發展趨勢和發展水平并不匹配，致使非政府組織在一些服務提供的具體操作上產生混亂或“無法可依”現象。

因此，在未來的發展中，專門法律的完善與確立，或將是菲律賓非政府組織爭取與努力的重點所在。

（二）資金

非政府組織的獨立發展與其資金來源是否獨立密不可分。菲律賓非政府組織在服務資金籌集上的相對或完全獨立，為其在經濟層面發展的路徑選擇提供了前提與自主空間。

首先，在政治參與上，資金的獨立為其政治權利的充分履行掃除了障礙。根據菲律賓的公司法規定，非政府組織主要通過會費、捐贈、補貼和創造性收入活動等形式獲得資金，并且受歷史等因素的影響，許多非政府組織主要依靠海外的發展援助或跨國公司的融資捐贈來維持日常的資金活動。這在一定程度上大大降低了非政府組織受到政府操縱或“無形的手”的影響，使得政治或政權變更所帶來的沉沒成本幾近為零。

其次，在經濟發展上，資金的獨立使得其在市場的合規運作上擁有完全的自主性。菲律賓非政府組織具有較強的經濟實力，根據最新的霍普金斯數據顯示，菲律賓非政府組織的志愿服務供給價值已達到77.59億美元[11]，且各類型就業人口分布廣泛，主要通過有償服務的提供、合作社生產經營、技能培養提高生產水平等途徑，在2008年CODE-NGO的抽樣調查中顯示出占國內生產總值8.03%的雄厚實力[12]。

因此，在未來的發展中，如何維持自身資金獨立性、不斷開發穩定資金援助方或將是菲律賓非政府組織所考慮的重中之重。

（三）監管

區別于其他組織或領域，菲律賓非政府組織依托于非政府組織發展公約網絡（CODE—NGO）和菲律賓非政府組織認證委員會（PCNC）形成了高度發達的自律監管體系。作為對非政府組織發展路徑選擇上的保險機制，自律監管體系實現了對內部系統風險的有效規避。

對內，作為亞洲第一個采用共同行為守則的非政府組織聯盟，CODE-NGO成為了全球極少數由政府認可的非政府組織監管認證的系統之一，現已有數千家非政府組織認可并簽署了行為準則。由CODE-NGO建成的菲律賓非政府組織自律監管體系指導約束著整個菲律賓非政府組織的發展，在提高非政府組織資金使用透明度、影響政府官方發展援助政策和增強民間非政府組織影響力等方面發揮了舉足輕重的作用。

對外，憑借CODE-NGO的強大影響力，菲律賓非政府組織一直處在世界非政府組織自律的前沿。蓬勃發展的組織自身制度與行業內部監管為菲律賓非政府組織的持續健康發展提供了條件，為塑造非政府組織公信力打下了根基。

因此，在未來的發展中，高度發達的自律監管體系仍是根基，是菲律賓非政府組織繼續繁榮發展的絕對優勢。

四、菲律賓非政府組織發展路徑的啟示

（一）前提：非政府組織與政府的關系構建[HTSS]

非政府組織與政府關系的構建是非政府組織一切服務提供、運營行為的絕對前提，是一個長期的動態過程。它體現在服務資金籌集和授權、服務實際配送兩要素的內容承擔者的確立與變更上。同時，非政府組織與政府關系構建的有效性與平衡性也將直接影響到制度和資金兩個重要方面的變化。

菲律賓非政府組織與地方政府關系的建立根本是形成協作機制，為實現有效的地方發展而努力，其實質是政府與非政府組織在地方共同高效地提供服務，以滿足公民的需求和期望。從公民參與的層面看，非政府組織作為公民與政府之間的橋梁，扮演了執政當局“延伸”的角色，影響地方政府施政的同時，改善了社區貧困等問題，為基層民眾提供福利。從政治參與的層面看，非政府組織能夠優于政府確切表達出基層群眾的實際需求，使得公共服務更加行之有效，從而大大提高政府行政的成本效益。

因此，非政府組織與政府關系的良好緊密構建作為非政府組織發展的首要前提，適用于所有模式下形成的非政府組織。但在參考菲律賓非政府組織與政府關系構建的同時，也要理性認識到該關系作為“雙刃劍”的消極面所在：一旦權力下放，地方行政官員缺乏積極的政治意愿，就有機會迫使非政府組織成為其施政伙伴，使得非政府組織的參與僅僅是為了對政策的遵守和落實，喪失了獨立性的同時也違背了關系建立、權力下放的初衷。

（二）保障：非政府組織自律體系的構建[HTSS]

非政府組織的自律監管體系是自身獨立性的一種顯著體現，同時也是促進非政府組織朝向更加獨立自主、積極良性發展的重要推力，主要通過對內部系統風險的監察糾正來發揮其保障作用。

菲律賓以非政府組織發展公約網絡為核心和根本的非政府組織自律監管體系指導約束了整個菲律賓非政府組織的發展，在提高非政府組織資金使用透明度、影響政府官方發展援助政策和增強民間非政府組織影響力等方面發揮了舉足輕重作用，同時也為菲律賓非政府組織的持續健康發展提供了條件，為非政府組織的公信力打下了根基。

因此，非政府組織自律體系的構建應作為非政府組織發展的一個內部保障。但值得注意的是，基于各國國情國策的現實局限，完全由非政府組織行業內自主建立的監管體系、認證服務機構并不具有普適性，可能會出現因難以取得政府認可授權而喪失應有效力的現象。因此，由非政府組織和政府共同協作、法定職權所建立的類自律機構或將是另一選擇。

五、結論

基于菲律賓特殊的殖民背景，菲律賓非政府組織歷經萌芽期、成長期和成熟期三個階段，并在這一過程中呈現出三個特點：一是對自動調整性的逐步認識，能夠根據其所處時期的政治、社會發展需要而進行調整、擴展;二是對獨立自主性的不斷追求，體現在與政府的不斷互動和最終達成的憲法認可地位上;三是對自律性的漸進發展，通過自律監管體系的構建提高了自身的公信力。

通過對菲律賓非政府組織的發展路徑進行分析發現，一切非政府組織的發展都不是單一靜態的，而是建立在與政府互動的動態結果之上，結合政府與非營利組織關系的類型學理論與菲律賓非政府組織的歷史發展回顧，分析得出，菲律賓政府與非政府組織關系屬于政府支配模式到政府支配與雙重模式混合，到雙重模式再到雙重與合作模式的混合。在這個演變過程中，菲律賓非政府組織完成了從與政府建立聯系，到成為政府項目執行的代理人，到掌握一定自主話語權三個階段的演變，從而與政府建立起了一種不斷趨近于理想的協作機制。在這一背景下，“在推進政府政策導向和自身不斷完善的相互作用中發展”成為了菲律賓非政府組織發展路徑選擇的基本思路，主要體現在與政府互動后的制度、資金、監管的發展與選擇上。相關法律制度的確立為菲律賓非政府組織在政治層面發展的路徑選擇提供了保障與廣泛空間。但另一方面，尚不完善的制度，也一定程度上限制了非政府組織應有的發展;服務資金籌集要素上的相對或完全獨立，為菲律賓非政府組織在經濟層面發展的路徑選擇提供了前提與自主空間;高度發達的自律監管體系，實現了對菲律賓非政府組織內部系統風險的有效規避。

通過對菲律賓非政府組織發展路徑的相關分析可以看出，非政府組織與政府的關系構建和非政府組織自律體系的構建，作為非政府組織發展的前提和保障具有重要意義，且前者具有普適性與雙刃性，后者則需要根據具體的國情國策進行適當調整。

參考文獻

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[12]王曉東.菲律賓非政府組織研究：發展軌跡、企業化與倡導失靈[M].廈門：廈門大學出版社，2015.

[Abstract]As one of the few countries that confirms the importance of non-governmental organizations（NGOs） in national development in the constitutional form， the Philippines unique historical development process provides fertile ground for the formation and development to NGOs， which has made its NGOs different from other developing countries in characteristics and paths. The review of the development history of NGOs in Philippines can summarize several characteristics which have shown in the course of historical development. And based on this， combining with the present situation and related theories can analyze the development path. Finally， it is concluded that the development path of Philippine non-governmental organizations is mainly reflected in the system， capital and supervision after interaction with the government. The relationship construction between NGOs and government and the construction of self-discipline system of NGOs are the preconditions and guarantee for the development of NGOs， which have important enlightenment significance.

[Key words]non-governmental organizations; Philippines; development; the choice of development path