社區基金會本土化困境研究

滑越　商葉兒　趙伏坤

[摘 要]在國內行政力量驅動下，大量社區基金會作為社會基層治理的革新力量而在國內落地開花，但由于誕生邏輯和社會土壤、國情背景的不同，我國社區基金會以行政化力量驅動的發展路徑很大程度上異于其始源地——美國，因此在本土化過程中不可避免地面臨著一些發展困境。該文通過對社區基金會的調研，基于上海的實踐，分析社區基金會在運作決策、資源整合、人員培養等方面的困難，并嘗試提出相關建議和對策。

[關鍵詞]社會基層治理 社區基金會 本土化

[中圖分類號]C916

[文獻標識碼]A[文章編號]1001-9596（2019）09-0031-07

一、引言

發源于美國的社區基金會已有百年歷史，形成了一整套較為成熟的運作方式。它主要以破解社區實際問題為目標，通過籌集本地資金，以資助項目的形式提供社區公共服務和推動公益慈善事業發展。社區基金會在整合本地資源、提供社區服務和激發社區參與等方面具有該平臺特有的優勢，其最重要的功能就是利用本土資源，通過本土途徑，去解決本土社會問題，因而是推動社會治理和公益慈善創新的重要形式。

新時代對中國社會基層治理提出了更高的要求，原本的城市基層治理組織已不能滿足人民群眾日益多元化的需要。作為對社會需要的回應和借鑒國外經驗的產物，扎根于本土的社區基金會在國家和地方政策的積極倡導下一邊蓬勃發展，為基層社會治理提供新思路和注入新活力，另一邊由于誕生邏輯、社會土壤、驅動力量等方面的不同而也不可避免地經歷艱辛的“摸著石頭過河”的本土化過程。

作為一種成立時間短、發展尚未成熟的新生事物，社區基金會逐漸吸引了學界的關注，它的運作機制、地位作用、實踐意義等已被闡述透徹并給予充分認可。因為實踐有限，以往研究主要以歸納總結、意義探索為主，缺乏較新的個案調研與實證探究。

近幾年社區基金會呈現“井噴”式發展，到2018年，據不完全統計，全國共有140多家社區基金會，其中上海成立70多家。上海作為社會治理改革的排頭兵和先行者，其社區基金會的發展態勢方興未艾，對其本土化邏輯及實踐經驗進行探討具有十分重要的意義。本文通過問卷法、訪談法、個案研究法結合論壇參與、參與式觀察等多種方式，對上海市已成立的社區基金會進行調研，發放47份基本情況調查問卷，收回有效問卷46份，并對部分社區基金會進行深入訪談，從本土化的視角入手了解其發展過程中的難題，探討有哪些因素阻礙其發揮基層社會治理、公益慈善創新、整合社會資源等方面的獨特作用，基金會本身與各利益相關方尤其是本社區居民、政府的關系是否理順等問題，并提出相應的對策和建議。

二、美國社區基金會的誕生與我國社區基金會本土化實踐

20世紀初，一方面是快速工業化、城市化產生的各種社會問題與社會矛盾，另一方面是社會財富較為充裕、資本高度發達后基金會作為富人的一種“散財之道”[1]蓬勃發展。同時，作為地廣人稀的移民國家，美國的思想傳統中向來就有集體互助的社區觀念，加之宗教長期扮演承擔社會慈善救濟的重要力量的角色，社區基金會的誕生深深根植于美國的社會經濟文化背景，成為其獨創的、影響深遠的組織形式。

1914年，費雷德里克·高夫（Frederick Goff）在美國克利夫蘭市設立了全美第一個社區基金會——克利夫蘭基金會，其成立的初衷是改善慈善信托低效率使用造成資源浪費的局面，設立一個用于社區福祉的永久性的慈善信托管理，并采用民主化的運作方式讓該社區的公民群體進行分配。

社區基金會最初是作為社區公益信托機構存在的，不進行募款活動，資本全部來自信托公司或銀行閑置的信托資金。高夫當選美國銀行家協會信托公司部門主席后，堅定地倡導這一模式并快速復制到其他城市。隨著美國社會的發展變化，即從福利資本主義興起、經濟大蕭條和人權運動時期、稅收改革時期，社區基金會也迎來了不同階段的發展[2]。

如果說西方社區基金會成立是基于內生邏輯從個體逐步擴散而形成行業生態，那么我國社區基金會則是通過行政直接介入和有效推動快速構建行業生態，在短期內營造了“社區公益漁場”[3]。

以上海市為例，全市70多家基金會大部分是近三年間成立的。上海第一家冠名“社區基金會”的是2012年成立的美麗心靈社區公益基金會。后由于社區的轉型發展遭遇瓶頸，相關資源的持續投入較為乏力，需要建立穩定的組織機制促進社會多元治理及社區參與，從而進行有效接力，很多學者和政府官員認為社區基金會是實現社區治理轉型的有效途徑之一[4]。

政府（尤其是民政部門和地方街鎮）在行政層面介入推廣并給予堅實的政策支持，如2014年12月上海市委《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》明確指出，“在街道、鄉鎮層面探索設立社區發展基金（會），為社會資金支持社會力量參與社區治理創造條件”;2015年6月，上海市民政局、社團局聯[JP2]合有關部門出臺了關于社會組織的“1+2+1”系列政策文件，其中《上海社區基金會建設指引（試行）》意在解決參與社區治理的資源問題，倡導在有條件的街道（鄉鎮）成立[JP2]社區基金會，創新項目對接方式，引導社區多元主體共同推進社區建設。在行政力量的強力驅動[JP1]下，幾十家社區基金會紛紛在上海落地開花。

對比中美兩國社區基金會的誕生邏輯，不難發現二者具有明顯的差別。首先是“社區”概念的差異——中國的“社區”具有明顯的行政區劃色彩，有明確的地理界線;美國的“社區”是模糊的概念，包括居住在一定區域內（沒有明確地理界線）具有共同歸屬感、共同價值觀和風俗習慣的群體[5]。在美國，一個社區基金會，可能輻射一個郡、一個州，甚至幾個州、一個片區等。因此，社區基金會的核心不在于區域的大小，而是強調“本地”的概念，利用本地資源，依靠本地利益相關者，提出本地解決方案[6]。其次，盡管我國社區基金會可以借鑒美國的發展模式，但需要明確的是這種借鑒只是寬泛、理念上的，并非完全意義的模式，社區基金會的發展必須植根于中國社會的文化背景、社會制度與社區環境，也就是完成各種意義上的“本土化”。

我國社區基金會無論是誕生邏輯還是引入本土后的驅動力量、社會土壤等都帶有強烈的“中國特色”，使得其在組織架構、資金管理、獨立程度、作用機制、社會影響等方面與美國存在顯著差異。特別是我國社區基金會缺乏足夠的“內生性”——慈善信托在國內尚屬新生事物，居民參與意識和社區認同不夠高，公益資源本地化的實踐經驗不足，第三方力量尚在成長期等，這樣的社會背景及驅動邏輯下的社區基金會不得不面臨著一系列困境。

三、社區基金會的“三難兩低”本土化困境分析

通過對46家社區基金會的統計和分析，可以發現67%的社區基金會由政府出資成立，僅有21%由企業出資成立。事實上政府不僅為前者提供了大量人、財、物的支持，也在實際的運作過程中留下了深刻烙印。總體而言，社區基金會在行政邏輯導向下進行本土化的歷程中面臨著一些困境。

（一）運行決策“去行政化”難

無論基金會的出資方姓“政”、姓“商”還是姓“社”，上海市各社區基金會的成立都離不開行政力量的推動。雖然市、區層面積極倡導，并提供有力的政策支持，但是真正提供資金、人員、空間場地的卻是街道。因此，市區層面的政策支持和倡導對于社區基金會的成立數量具有重要影響，而社區基金會多大程度上能夠有效地運作，即社區基金會的運作質量很大程度上取決于街道的支持程度和處理方式。根據唐有財教授的分析，上海各街道對社區基金會的成立態度和支持方式主要表現為四種類型：冷漠旁觀型、盆景擺設型、介入干預型、合作伙伴型[3]。

通過問卷得到的數據顯示，約65%的社區基金會理事會成員由政府推薦產生，有些成員則身兼政府部門的職位;由選舉產生理事會的社區基金會同樣受政府影響頗深。約74%的社區基金會各項工作基本會向街道分管領導匯報。

上海市徐匯區AC社區基金會于2017年8月成立，由AC街道辦事處提供全部的200萬元注冊資金。雖然該地資源結構較為單一，但是該社區基金會依然通過頗具創意性、富有意義的活動募集到了較多的資金。“我們策劃活動的時候，非常關鍵的一點是和街道的意思相符合，要揣測他們內心深處的意思，達到他們的要求，我們的活動才有可能通過，得到更多方面的支持。另外，大型活動前期準備會有很多問題，比如場地、安全之類的，往往需要街道領導出面協調。”現任秘書長X如是說。項目和活動策劃表面上看只是在需要審批等情形下才和街道產生關聯，而事實上，這種影響是無形的，滲透于日常的諸多事務中。

另一家位于工業區的AJ社區基金會由當地工業區管理委員會及多家園區愛心企業共同發起成立，于2015年12月在上海市社團局注冊登記。秘書長W認為管委會介入過多導致自身決策權較小。“比如，我們有自己的微信公眾號，本來是個好事吧，但每次發推送都要交給領導層層審核，等到說可以發了，時效也過了。很多措辭又要小心，后來干脆合并到另一個政府部門的公眾號里了。”

我國社區基金會生長于政府的搖籃里，受政府影響和大致戰略上的管理無可厚非。對于基層政府而言，社區基金會是需要扶持的新生事物，同樣也是需要警惕風險的變量。為了社會穩定，或多或少需要進行管控。然而行政力量的過度滲透，使得其喪失獨立性，社會、民間屬性逐漸淡化而背離社會治理初衷。“行政有效、治理無效”還意味著社會組織的“變質”，性質上的定位也變得十分尷尬。

（二）本地資源募集難

由于社區基金會的社區屬性，其主要挖掘和吸收的是本社區或街道的資源，其中企業因財力較為豐厚、與本地區聯系緊密、存在較多公益需求而具有得天獨厚的整合條件。問題在于，大部分社區基金會捐贈來源非常單一，最主要的資金獲取渠道是政府各種形式的撥款，這在由政府出資的社區基金會中尤為明顯。

本社區內資源的類型、數量和密集度在很大程度上決定了社區基金會的發展上限，這也使得社區基金會成立后的發展某種意義上受制于街道或社區本身的經濟狀況、人口構成、居民素質，進而影響其發展程度。經濟實力是否穩健雄厚決定了政府財力，進而影響基金會從政府所可能獲得的資金體量;人口普遍呈現較為嚴重的老齡化趨勢則給動員社區參與、傳播創新理念等帶來了難題;同樣，政府干部的思想理念、社區居民的公民精神也影響著社區基金會自身的發展定位和進入社區的方式程度。這些因素都決定了上海全市范圍內的眾多社區基金會發展水平差異較大。

LY社區基金會其所在的社區是純人口導入型社區，除有一所高校以外，均以居民住宅為主。作為老城區，區域內人口老齡化特征明顯，以小規模經營的個體戶居多，企業資源十分匱乏。在這種情況下，尋求本地企業進行捐贈或慈善項目合作成為“巧婦難為無米之炊”式的困境，進而容易陷入對政府部門的依賴。

還有一部分社區基金會雖然有企業方面的資源，但是沒有合理開發應用。AJ社區基金會秘書長說：“我們這邊是工業區，企業很多，理事會中好幾個成員是企業的，可他們更多的是掛名，沒有真正參與到社區基金會的運作當中（在物質或精神上的支持少），這部分資源是閑置的，我暫時還沒找到辦法調動他們的積極性。”

不僅質量高、規模大的優質資助資源有限，如何廣泛動員社區內普通居民和分散的個體經營者、深入挖掘居民慈善資源也面臨重重困難。重新思考自身的宗旨和定位，將社區需求與本地實際相結合，成為這一類社區基金會需要深入探索的問題。

（三）專業化隊伍養成難

從社區基金會金融化運作的美國經驗也可看出，最為重要的資金運用和管理本身就有較高的專業性要求。而僅有較少部分基金會能夠做到專業理財托管，絕大部分依然采取銀行定期存款的方式，導致資金的增值效果不佳，項目開展出現困難，影響了自身作用的發揮。

慈善項目、公益活動的具體實踐也缺乏高質量專業人才。動員社區參與、提升社區認同不僅需要建立在對社區情況的了解、對社區資源的把握，還需要在對社會治理的獨特理解基礎上靈活運用當下的一些新形式、新思維去解決運作過程中遇到的種種難題。目前許多社區基金會理事會成員絕大多數為兼職人員，或由街道辦事處主任、居委會社工或其他社會工作者掛名，秘書處的無力也成為常態現象。

一些大多由街道推薦等方式產生、以社工或社區干部兼職為主的工作隊伍雖然更加了解社區情況從而具有資源整合上的先天優勢，但是難以在專業化上滿足社區基金會的發展要求，也在參與熱情和積極性方面不盡如人意。許多社區基金會的理事長、秘書長和主管對慈善事業尤其是當下的慈善新形式未有充分的了解，在打造自身品牌項目、動員社區力量等方面也缺乏靈活性和創新性。理事長T對此感覺很棘手：“我們基金會的秘書長是由街道委派的一名社工，她對社區基金會是比較迷茫的。基本上是我想到什么，她才會去做，缺少主動創造性。大事小事都得我來定，加上我還有自己的工作，就特別累了。”

一面是社區基金會本身對人員專業素質、社會責任感等方面的高要求，另一面則是選用、培養機制不足造成的人才缺失：在人員構成上，39%的秘書長或理事長是專職從事該工作，且91%的受訪負責人在該職位上并沒有薪酬。不僅普通水平的薪資無法吸引較多專業人才，工作崗位對個人的公益情懷、價值理念等也有著較高的期待，使得社區基金會在人員上陷入專業化人才缺失的怪圈。

在后期培養上，社區基金會的運作雖有慈善法以及一些政府頒布的政策指導性文件等制度保障，也有一些基金會工作者之間自發性的分享交流，但缺乏具體操作的指導培訓，這對于參差不齊的工作隊伍而言并不能使其自主解決實際過程中，尤其是接受捐贈、管理資金中遇到的問題。如許多社區基金會都會面臨的實物捐贈問題，尤其是大額實物。2017年，YJ社區基金會接受一家企業2萬斤有機大米的捐贈，LY社區基金會收到包括音箱、麥克風等電子產品在內的個人捐贈，這些物品的倉儲、分發、價格認定等都是難題，不能讓每筆捐贈成為“糊涂賬”，但一些如即將到期的食品等捐贈的市場價格又難以確定。

（四）認知度和認同度低

社區基金會在上海仍處于起步階段，包括基金會工作人員在內的廣大社區居民對此并不熟悉，國家法律文本中亦沒有明確定義，在本土化歷程中類似“摸著石頭過河”，缺乏成熟、可推廣的經驗以供借鑒。社區基金會的未來藍圖充滿光明，腳下的路卻不知該如何走。AC社區基金會秘書長認為“其實誰都不知道怎樣做才是‘社區基金會”，在運作的過程中，與其說是從社區基金會的角度出發，不如說是普通的社區治理的角度，喪失了其特性。

此外，作為新生事物，社區基金會在本社區也繞不開合法性如何建立的問題，目前在居民當中的認知度和認同度并不高。LJ社區基金會多以行政組織方式的宣傳不能夠深入社區中去，社區居民聽到“社區基金會的活動”就顯得迷茫，對組織方存在懷疑和不信任、不了解;而說是“某某街道的活動”，他們就明白了。加上都市社會中原子化個體之間的差異性強，社會分化顯著，城市社會的異質性在空間層面上又會表現為社區的異質性，即一個社區的內部、社區和社區之間都存在各異的特點。面對社區需求的多元化與分層化，服務供給的機制如何進行改革和設計？資源如何有效配置，以社區為特征的資源配置機制是不是能夠很好回應？居民之所以沒有參與到其中來，很大一部分原因是這些問題尚待解決，缺乏回報機制的建立、看不到成果，認同度自然不高。

四、結論與建議

在一些政策倡導下，近年來中國本土的社區基金會在數量、規模、理念等方面都呈現蓬勃發展態勢，由此帶來社會治理模式的創新性轉變。無論如何，作為借鑒國外經驗和模式的產物，社區基金會必然經歷艱辛的本土化過程。尚處于起步階段的社區基金會，成立及運作的邏輯上也與西方國家有很大的不同，只有充分認識到其優勢和面臨的困境，才能更好地推動其發展。

對比社區基金會的中外發展路徑，尤其是美國一些典型社區基金會的發展經驗，不難注意到一些亮點，能夠作為中國社區基金會本土化過程的可借鑒之處。較之于區域內其他社會組織，社區基金會鮮明之處就在于其本地性，即扎根社區——生于斯長于斯，取于斯用于斯。因此它比其他基金會或希望做社區公益的組織和個人更為了解社區的問題，更明了合理地運用資源解決問題的途徑。那么從捐贈者的心理出發，與其捐到邊遠山區、無法了解公益落地及末端實施狀況，不如捐給自己熟悉的社區，使捐款于本社區發揮公益作用。除了捐贈款，其他資金如政府項目資金或者外來大額項目資金、專項基金、冠名基金，甚至非貨幣性捐贈等，都可以以合法的形式歸集到社區基金會，或者增加社區基金會的資本金，或者作為項目資金等。新《慈善法》的實施也為新的慈善捐贈提供了可能與契機，如股權捐贈等形式，美國的硅谷社區基金會很早就接受了“比特幣”這種超前的捐贈形式，充分發揮社區基金會整合資源的優勢和作用。

縱觀上海社區基金會發展實踐中鮮明的行政驅動特色，本文提出以下建議。

首先，需要明確行政力量在社區基金會萌芽、培育、發展過程中所發揮的巨大作用。對于政社關系如何處理的問題雖有頗多爭議，但政府角色的淡化絕非一蹴而就，社會力量與行政角色的互動與博弈也是一個長期的過程。社會主體需要積極謀求合作與支持，行政主體也需要真正從社區治理發展的規律邏輯出發來發展社區基金會，推進社區治理。

其次，社會網絡的營造仍需更多的探索，要以更具創造力的方式募集人力和物質財富資源，如借助“互聯網+”進行募款，構建智能化組織管理結構，深入挖掘社區能人，舊瓶裝新酒即為常見的活動形式賦予社區化的內涵。面對眾多分散經營、體量較小的個體戶，LY社區基金會積極拓寬思路、挖掘小人物的故事，結合當下熱點為其搭建平臺，促使這些個體經營者在分享“改革開放四十周年”個人經歷和經營體悟的同時，打通社區參與的橋梁，既讓其與居民面對面，又促進其對基金會的了解和認同。

最后，社區基金會在哪建立、如何推進的問題需要理性對待，在上海的基層治理中社區基金會目前來看誠然是大勢所趨，但一個社區到底是否有條件、是否合適成立社區基金會，必須進行充分考量。在每個街道都成立其社區基金會帶來的問題是資源零碎分散、資金投入遭到浪費，難以起到整合作用進而影響組織功能的發揮。在尚不具備發展條件的街道、社區，可以考慮先成立社區基金，再循序漸進推進相關工作。

參考文獻

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[6]徐宇珊，蘇群敏.社區基金會的形與神[N].中國社會報，2015-05-13（005）.

[Abstract]Community foundation is the innovative power of social grass-roots governance. Driven by the leadership of the United States and the domestic administrative power， community foundations have come into being in China. However， due to different national conditions， backgrounds and birth logic， the development paths of community foundations in China are largely different from those in the United States， and they are inevitably going through a difficult localization process. To promote the development of community foundation， it is necessary to understand its localization dilemma. This paper analyzes the dilemma faced by various community foundations in Shanghai through the investigation， combined with questionnaire and interview data， and gives reasonable suggestions and countermeasures.

[Key words]community-level governance; community foundation; localization