新中國成立以來我國憲法監督制度的發展歷程及理性思考

邱家勝

（中共樂山市委黨校，四川 樂山 614000）

憲法監督又稱違憲審查制度，它是指憲法監督主體依法定程序對立法機關制定的規范性法律文件及其他一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織和社會個人的行為進行合憲性審查并做出其是否違憲的裁決和處理的行為。在憲法實施的整個過程中，憲法監督主體通過對一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織和社會個人違憲行為的及時處理和糾正，能夠大力提升全社會的憲法意識，維護憲法適用的最高權威性和國家法治的統一性。因此，2013 年11 月12 日，中國共產黨第十八屆三中全會明確指出：“維護憲法法律權威?！M一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！?/p>

一、新中國成立七十年來我國憲法監督制度的發展歷程

新中國成立70 年以來，我國先后頒布實施了四部憲法。在這些憲法文本中，除了1975 年憲法沒有規定我國的憲法監督制度，1954 年、1978 年和1982 年我國憲法都明確規定了我國的憲法監督制度，表明我國的憲法監督制度也經歷了一個曲折的發展歷程。與此同時，從我國憲法監督制度的發展歷程中，我們也可以清楚地了解到我國憲法監督制度創立、發展的歷史軌跡和現實狀況。

（一）我國憲法監督制度的初創階段

這一階段始于1949 年止于1957 年上半年。在這一階段，黨和政府非常重視我國的法治建設，國家主席毛澤東同志親自參與了我國1954 年憲法的制定工作，促進了1954 年憲法在憲法監督制度的創設上取得開創性成果。如：1954 年憲法在第27 條第3 項明確規定了全國人民代表大會行使“監督憲法的實施”職權；第31 條第6 項、第7 項明確規定了全國人大常委會行使“撤銷國務院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”和“改變或撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議”的職權。這些憲法條文對我國憲法監督制度作了原則性的規定，同時明確了立法機關作為我國憲法監督主體。

（二）我國憲法監督制度的挫折階段

這一階段始于1957 年下半年止于1978 年。在這一階段，我國先后經歷“反右”運動的擴大化和十年“文化大革命”的浩劫，導致了在國家政治生活中“極左”思想盛行，國家的法治建設被中斷和現有的法律制度形同虛設，導致了大量的違憲違法行為得不到及時糾正和處理，我國的憲法監督制度建設也陷于倒退之中，甚至于在1975 年憲法文本中徹底刪除了憲法監督的相關規定。這一段慘痛的歷史告訴我們，沒有憲法監督的保障，就沒有憲法的實施，也就沒有國家法治建設的順利推進。

（三）我國憲法監督制度的恢復和發展階段

這一階段始于1978 年止于2012 年上半年。在這一階段，我國先后制定了1978 年憲法和1982年憲法。在1978 年憲法第22 條第3 項中明確規定了全國人民代表大會行使“監督憲法和法律的實施”，第25 條第5 項中明確規定了全國人大常委會“改變或者撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議”。這些憲法條文表明，1978年我國已經恢復了憲法監督的制度。

在此基礎上，1982 年憲法和《全國人民代表大會組織法》對我國的憲法監督制度作了一些新的規定。如：1982 年憲法在第62 條第11 項中新規定了全國人民代表大會行使“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定”；在第67條第1 項中新規定了全國人民代表大會常務委員會行使“解釋憲法，監督憲法的實施”；在第70 條第2 款中規定了專門委員會具有“研究、審議和擬訂有關議案”的職能，這一職能在《全國人民代表大會組織法》中被具體化為協助憲法監督的職能；2000 年《立法法》第100 條明確規定了全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構對“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的”違憲審查的相關程序等。這些新的規定有利于我國憲法監督主體更好地行使憲法監督權，表明了我國的憲法監督制度建設得到了進一步發展。

（四）我國憲法監督制度的全面推進階段

這一階段起始于2012 年。在我國，中國共產黨是國家的領導核心，也是國家法治建設的領導力量和重要的推動力量。因此，深刻認識和把握中國共產黨在新的歷史時期關于我國憲法監督制度的要求和主張，有利于找準我國的憲法監督制度的發展階段和歷史任務。2012 年12 月4 日，習近平總書記指出：“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。……全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為?！?013 年11 月12 日，中國共產黨第十八屆三中全會明確指出：“維護憲法法律權威?！M一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。”2014 年10 月23 日，中國共產黨第十八屆四中全會明確指出：“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件?！边@些要求或主張是我國的憲法監督制度進入了全面推進階段的顯著標志。

二、完善我國憲法監督制度的重大意義

憲法監督的意義在于通過憲法監督主體行使憲法監督權，對違憲的規范性法律文件、國家機關行為、社會組織或社會個人行為做出裁決和處理，能夠保障憲法的實施，實現憲法的功能和價值。具體來講，憲法監督的意義主要表現在以下幾個方面：

（一）有利于維護我國憲法的尊嚴

一般而言，世界各國都在憲法條文中明確規定了憲法在整個國家法律體系中處于最高的法律地位并具有最高的法律效力，這體現了國家憲法的至高尊嚴。如：1947 年日本憲法在序言中明確規定：“凡與此相反的一切憲法、法律、法令和詔敕，我們均將排除之?！蔽覈F行憲法也在序言中明確規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”這表明了憲法效力的至高性和法律地位的神圣不容侵犯性。但單純的文本式的憲法尊嚴宣示并不能保證憲法的權威性和最高效力性，也不能防止現實生活中違憲情況的發生。因此，與其他普通法律的實施一樣，憲法全面的、正確的實施必須依賴法律強制力作為保障，而憲法監督正是保證憲法有效實施的法律強制力。憲法監督通過憲法監督主體及時地裁決和處理違憲問題，能夠保證憲法在現實社會生活中得到切實的執行和遵守，確保憲法的最高權威性，從而維護憲法的尊嚴。

（二）有利于實現我國國家法律體系的統一

完善的國家法律體系是現代法治國家的重要標志。法治是現代國家、民主社會理性選擇的治國方式，法治國家也是世界各國憲政的理想和目標。我國現行《憲法》第5 條也明確規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴?！币粋€國家要實現法治國家的理想，其首要條件就是通過立法并形成完善的、統一的國家法律體系，這也是法治國家的前提和基礎，而憲法則為構建國家法律體系提供了基礎和依據。因此，為了充分保障憲法正確的、全面的實施，現代法治國家絕大多數都設置了憲法監督制度，并通過行使憲法監督權改變或者撤銷違憲的規范性法律文件，保證其符合憲法精神和憲法原則，最終形成完善的、統一的國家法律體系。

（三）有利于保障我國公民的基本權利

保護和實現公民權利是現代憲政國家的基本憲法原則。在國家的法律體系中，憲法具有最高的法律效力和法律地位，其根本原因源于憲法是公民意志的體現。這也就是說，為了保障和維護自身的權利，公民通過其代表制定憲法，從而表達自己的意志。因此，我們說憲法是公民權利的保障書，其重要內容就是確認和保障公民的權利。如：俄羅斯聯邦1993 年憲法第2 條、第17 條第1 項都明確規定：“人、人的權利與自由是最高價值。承認、遵循和捍衛人與公民的權利和自由是國家的義務”“在俄羅斯聯邦，根據普遍公認的國際法原則和準則并根據本憲法承認和保障人與公民的權利和自由?！比毡緫椃ǖ? 章明確規定“國民的權利與義務”。我國現行《憲法》也在第2 章中明確規定了“公民的基本權利和義務”，并在第33 條明確宣告“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權。”但是，這些憲法文本規定只是體現了憲法的人權理念，人權保障也處于應然狀態。事實上，盡管有了這些憲法關于人權保障的規定，在現實生活中各個國家出現侵犯公民權利的違憲事件或行為也屢見不鮮。為防止或減少侵犯公民權利的違憲事件或行為的發生，國家憲法監督主體就必須用憲法監督制度來保障憲法的實施，從而使憲法中關于人權保障的規定落實到公民的實際生活之中。

（四）有利于規范國家公共權力的法治化運行

限制公共權力的濫用、規范公共權力的運行是現代法治國家追求的重要目標。公共權力在運行過程中容易異化是人類社會最基本的常識。為此，人類社會通過了漫長的歷史探索和社會實踐后，終于認識到法治方式是防止公共權力變質和異化的最好手段，即，代表民意的立法機關通過制定完善的法律制度來限制公權的濫用、規范公權的運行，從而維護公民的權利。在這些法律制度中，憲法的主要內容就是關于國家機構以及各個國家機關相互之間的權力設置和界定的法律規范。因此，憲法監督主體通過行使憲法監督權，及時地對公共權力機關的違憲行為進行糾正和懲處，保障國家的憲法能夠正確地、全面地實施，就是對國家公共權力的監督和制約，從而保證公共權力依法地、規范地運行。

三、我國憲法監督制度的主要內容、主要不足及理性思考

（一）我國憲法監督制度的主要內容

1982 年《憲法》對我國憲法監督的問題作了一些原則性地、基礎性地規定，在一定程度上說，這些憲法條文規定基本上構建了我國憲法監督制度的框架，為完善我國的憲法監督制度打下了堅實的基礎。

1.明確了我國憲法監督的目的。我國1982 年憲法在序言和第5 條中明確規定，我國憲法監督制度的直接目的是維護憲法的最高法律權威和法律地位；根本目的是通過憲法監督制度的運行，確保憲法全面地、正確地實施，維護國家法制的統一和尊嚴，從而全面推進我國的依法治國，最終實現社會主義法治國家建設的目標。

2.規定了我國憲法監督的機構。我國1982 年憲法在第62 條第2 項和第67 條第1 項分別規定了全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會行使“監督憲法的實施”的職權，表明了全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會是我國的最高立法機關，同時，也是行使我國憲法監督權的法定機構。從制度設置上說，全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會行使憲法監督權，能夠保障我國法律體系的統一性和完整性。

3.明確了我國憲法監督的對象和范圍。我國1982憲法序言和第5 條第4 款規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！薄耙磺羞`反憲法和法律的行為，必須予以追究?！鄙鲜鲆幎?，表明了我國的所有的國家機關、企業事業單位、武裝力量、各政黨及社會團體組織和普通公民都屬于我國憲法監督的對象。同時，我國1982 憲法第5 條第3 款關于“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”的規定，明確了我國的法律、法規和地方性法規都屬于憲法監督的范圍。

4.體現了我國憲法監督的方式。我國憲法關于規范性法律文件的撤銷、批準或備案相關規定，表明了我國實現事前和事后相結合性的憲法監督方式。我國憲法第67 條第7 項規定全國人大常委會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”，該條第8 項規定全國人大常委會有權“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議?！睉椃ǖ?00 條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”，這體現了事后監督的特征。而憲法第116 條“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案”的規定，則體現了事前監督的特征。

（二）當前我國的憲法監督制度存在的主要不足

如上所述，1982 年憲法對我國憲法監督的問題作了一些原則性地、基礎性地規定，表明了我國的憲法監督制度缺乏系統性和可操作性，這也是我國憲法監督制度存在的明顯不足。在1982 年憲法實施的過程中，雖然立法機關通過制定《全國人民代表大會組織法》《立法法》和《各級人民代表大會常務委員會監督法》對我國的憲法監督制度作了一些補充性規定，但是從這些法律的具體規定來看，其中關于憲法監督的相關內容只是零散性地、附帶性地提及。如：2000 年3 月，在我國《立法法》第100 條第1、2、3 款中，雖然規定了我國規范性文件審查的常設組織機構和一般程序，但是這些規范性文件并不包括全國人大制定的基本法律和全國人大常委會制定的一般法律；又如：2006 年8 月，我國《各級人民代表大會常務委員會監督法》第28 條雖然規定了“規范性文件的備案審查”的相關內容，但明顯缺失了對基本法律和一般法律的憲法監督。另外，我們從《各級人民代表大會常務委員會監督法》的具體內容規定來看，其立法重心和目的主要指向我國各級人大及常委會對“一府兩院”的日常工作的監督。事實上，在我國憲法監督的具體實踐中，即便現實生活中出現了明顯地違憲的規范性法律文件和違憲行為，我國的憲法監督主體也很少，甚或從沒有公開啟動過憲法監督程序，比如：有違憲嫌疑的收容審查制度和勞動教養制度都是通過其它程序被廢止的。為了保障我國憲法全面地、正確地實施，完善我國憲法的監督機制和具體制度就成為當務之急。

（三）完善我國憲法監督制度的理性思考

近幾年來，針對上述我國憲法監督制度存在的主要不足，我國憲法理論界根據中國的具體國情，并結合國外憲法監督制度的經驗進行了深入、細致地研究，在一些問題上形成了較為一致的共識，如：建立我國專門的憲法監督機構、制定有關憲法監督的法律和明確憲法監督的程序等，為完善我國的憲法監督制度提供了努力方向。

加強憲法監督重點領域的立法是健全我國憲法監督機制和制度體系的基礎和前提。習近平總書記明確指出：“保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全?！蓖瑫r，他進一步指出：“全國人大及其常委會要加強重點領域立法，拓展人民有序參與立法途徑，通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實?！比祟惖姆ㄖ螌嵺`告訴我們，法律就是人們的理想社會藍圖，人們通過立法完成對理想社會藍圖勾勒，而后再通過法律的運行，也即執法和守法達到理想社會藍圖的彼岸。為了保障我國憲法秩序，把我國建設成現代的、民主的法治國家，我們必須通過專門立法來明確我國憲法監督的主體、具體對象和范圍、具體的程序規定和期間時效等，從而解決我國憲法監督制度不系統、不健全的問題。

建立專門的憲法監督機關是完善我國憲法監督制度的必然要求。建立專門的、獨立的憲法監督機關有利于加強憲法全面的、正確的實施，同時也是世界各國憲法監督制度的發展趨勢。當前，我國正處于全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的歷史時期，要實現依法治國，首要是實現依憲治國，而要實現依憲治國就必然要求維護和保證我國憲法的權威性和至高性，而維護憲法權威性和至上性，關鍵在于完善我國的憲法監督制度。因此，我們應根據我國人民代表大會根本政治制度的要求，充分借鑒世界各國憲法監督機關專門化、獨立化的成熟經驗，在全國人民代表大會或全國人大常委會下設立專門的憲法監督機關，獨立行使憲法監督的職權，從而完善我國的憲法監督制度。