基于都市再生政策的日本軌道交通樞紐地區再開發

摘 要：隨著軌道交通建設的迅猛發展，軌道交通樞紐地區的綜合開發，尤其是結合舊城更新的樞紐周邊再開發已越來越受到關注。但真正落地的項目屈指可數，真正意義上的軌道交通樞紐與周邊地區的一體化再開發建設仍步履維艱。鄰國日本的軌道交通樞紐地區再開發，在其都市再生政策的支持和引導下，取得了顯著的社會經濟效益，激發了樞紐地區的發展潛力，并成為帶動當地經濟發展的重要引擎。本文通過對日本都市再生政策的系統介紹及東京澀谷站周邊地區再開發項目的剖析，希望能對我國軌道交通樞紐地區的再開發建設提供有益的借鑒。

關鍵詞：都市再生;軌道交通樞紐地區;再開發

近十年來，國務院及相關政府職能部門相繼出臺系列指導意見，鼓勵、支持與大力推進軌道交通樞紐地區的開發建設，指導樞紐地區開發往綜合化、立體化的集約方向發展。然而，盡管若干大城市都提出了宏偉的規劃愿景，但落地建成的集約化樞紐地區再開發項目屈指可數，真正意義上的軌道交通樞紐與周邊地區的一體化開發建設仍步履維艱。在政策導向和實際建設需求的雙重背景下，本文通過對日本都市再生政策的系統介紹及東京澀谷站周邊地區再開發項目的剖析，希望能對我國軌道交通樞紐地區①的再開發建設提供有益的借鑒。

一、日本的都市再生政策

早在2001年，面對經濟衰退，日本政府提出了提高城市魅力和國際競爭力的“都市再生政策”，從環境、防災、國際化等觀點出發，推進21世紀新型都市再生計劃，在國家層面成立了都市再生本部，指導全國范圍的都市再生[1]。為此，日本出臺了系列法律、法規和政策文件，主要包括《都市再生特別措施法》、《都市再生特別措施法施行令》、《都市再生特別措施法施行規則》、《都市再生基本方針》、《都市再生緊急整備地區已指定地區的再評估手冊》等。作為核心的法律文件，《都市再生特別措施法》規定了都市再生本部的機構設置、都市再生基本方針、都市再生緊急整備地區特別措施、都市再生整備規劃的特別措施、有關布局合理化規劃的特別措施、市町村都市再生協議會，以及都市再生推進法人等。而《都市再生緊急整備地區已指定地區的再評估手冊》則規定了已被政府指定的都市再生緊急整備地區的再評價過程、評價方法及依據。

1.1都市再生的基本方針

從2002年第一版方針頒布起至今，《都市再生基本方針》已經歷了九次修編，最新版的《都市再生基本方針》主要包括了都市再生的意義及目標、都市再生政府重點施策的基本方針、都市再生緊急整備地區指定政令及特定都市再生緊急整備地區指定政令立案基準等、制定都市再生整備計劃的基本事項，以及引導土地利用規劃的基本事項。其核心內容“都市再生政府重點施策的基本方針”提出了在政府施策層面都市再生的十五條基本方針，主要包括：①政府地方多元合作;②推進城市緊湊發展;③提高產業競爭力的城市基礎設施改造;④提升生活品質的城市功能更新;⑤醫療、福利的準確供給;⑥適應急劇高齡化的新城再生;⑦促進生育、兒童友好的環境改造;⑧推進預防犯罪的空間改造;⑨促進旅游發展的魅力都市建設;⑩推進都市防災;降低環境負荷、促進與自然共生;基于可持續發展目標（SDGs）的都市發展;推進穩定的民間城市開發，改善金融環境;推進近未來技術的實施;促進信息通信技術利用，提升城市機能。

1.2都市再生緊急整備地區

根據《都市再生特別措施法》，截至2018年10月都市再生本部共指定了包括東京都心·臨海地區、新宿站周邊地區、涉谷站周邊地區、京都站周邊地區、廣島站周邊地區等地共55處，涵蓋9092公頃的都市再生緊急整備地區，其中含13處4011公頃用地被列入特定都市再生緊急整備地區。

所謂“都市再生緊急整備地區”，是指作為都市再生的基地，通過城市開發事業緊急重點推進城市建設的地區。“特定都市再生緊急整備地區”則是都市再生緊急整備地區中的重點，并且是在加強城市國際競爭力方面卓有成效的地區。根據《都市再生特別措施法》，在以上兩種都市再生地區均執行城市規劃特例制度，根據民間開發商的提案，可以重新評估現有城市規劃所規定的限制內容，重新決定各項限制，包括放松容積率限制，以及充分利用道路的上空進行立體復合建設等。

對于通過政府認定的民間都市再生項目，在稅收、金融方面均可獲得優待。其中稅收方面的特例制度包括：在都市再生緊急整備地區，建筑物登記許可稅減免3.5‰，不動產取得稅減免20%，固定資產稅、城市規劃稅5年內減免30%～50%等，而在特定都市再生緊急整備地區的稅收減免力度更大。在金融支持方面，則有民間都市開發推進機構以穩定的利率長期供應中期風險資金[2][3]。

二、日本軌道交通樞紐地區再開發

2.1概述

日本軌道交通樞紐周邊的建設始于1872年，大致經歷了私鐵終點站百貨大樓建設、國鐵和民間資本合作的車站大樓建設，站前廣場地下街建設等階段。隨著1969年《城市再開發法》的制定，日本開始了軌道交通樞紐地區的城市再開發，其發展歷程大致分為兩個階段。第一階段從1970年代開始，為鐵路客運樞紐周邊地區一體化開發的初期階段，即“站前再開發事業的振興”階段，通過“市區再開發事業”，對站前廣場和周邊建筑進行一體化改造，采用步行者平臺提高車站和周邊地區的一體性。第二階段從1990年代至今，進入鐵路客運樞紐周邊地區一體化開發的成熟階段，即“站城一體開發”階段，這一階段開發的主要特征有：不同經營主體的軌道線路和站臺等基礎設施的重新整合;樞紐建筑本體集高鐵站點、市內軌道交通站點、公交車首末站等交通節點以及商業服務設施于一體;地鐵站點和周邊街區的密切聯系;周邊街區的高強度開發等[4]。日本東京都汐留站的汐留SIO-SITE、東京站的八重洲口開發、以及澀谷站周邊地區開發都是這一階段的典型再開發項目，這些樞紐地區的高強度、集約化立體開發的空間特征和復合功能均離不開都市再生政策的支撐和引導。

2.2澀谷站周邊地區再開發案例

澀谷站周邊地區再開發位于日本東京都澀谷區澀谷站周邊地區，由五個單獨的再開發項目組成，分別為澀谷站櫻丘口街區、澀谷站街區、道玄坂街區、澀谷站南街區和澀谷HIKARIE。其中澀谷HIKARIE于2012年建成開業，其余四個項目正在建設中，五個項目總用地面積約52375平方米，總建筑面積約832080平方米，建筑功能包括商業、辦公、賓館和文化設施（劇場、集會場、展廳等）等。澀谷站周邊地區于2005年12月被列入都市再生緊急整備地區，根據都市再生政策得以應用城市規劃特例制度[5]。結合這個地區的開發歷程，我們可以發現日本軌道交通樞紐地區再開發的典型特征：

2.2.1導向明確的政策支撐

根據《都市再生特別措施法》，澀谷站周邊地區被指定為都市再生緊急整備地區，澀谷站周邊地區的整備目標是形成“面向多世代的先進生活文化的信息傳播基地”，“車站周邊個性鮮明的城市地區，24小時持續繁榮、具有回游性的安全、安心的城市空間”。此外，在東京都的“都市再生緊急整備地區的地區整備方針”中，明確提出通過都市再開發項目增加城市功能、公共設施及其他公益設施整備的基本事項和推進緊急重點城區整備的必要事項，為該地區的都市再生提出了明確的發展戰略。

依據《都市再生特別措施法》，在都市再生緊急整備地區，為促進都市再生，謀求土地合理高效利用，對整備地區中城市規劃的特別用途、容積率、建筑高度、建筑組合等都規定了特例制度。涉谷站周邊地區的再開發也依據該法，應各項目提案者的要求批準應用了一系列城市規劃特例制度，下表列出了部分地塊容積率限制的緩和情況，以及相應的地區功能要求。

2.2.2連貫高效的規劃體系

在總體規劃層面，根據《東京都城市建設愿景》，涉谷站周邊地區的規劃定位為“面向全球傳播文化，形成具有回游性、步行愉快的安全、安心的副中心。”《東京都景觀規劃》針對所有的都市再生緊急整備地區提出，“除了考慮自身的景觀，還要引導周邊地區形成風格獨特的街道，在保持城市活力、促進城市發展的同時，創造新穎的具有個性和魅力的景觀。”

在各地塊法定的地區規劃之前，澀谷站周邊地區增加了“建設導則”層次來統領和協調各地塊的再開發。澀谷站周邊地區于2005年底被列入都市再生緊急整備地區，澀谷區都市整備部于2007年組織編制了《澀谷站中心地區建設導則（澀谷區）》（以下簡稱《導則》），2011年又進行了修編，指導整個“都市再生特別地區”的再開發。《導則》把以澀谷站為中心的周邊區域，作為引導整個涉谷區發展的先導地區，制定了未來發展愿景的建設導則，作為引導地區基礎設施整備、土地利用和景觀建設的規劃設計方針。導則提出兩大規劃愿景： ①“打造面向全世界的信息傳播樞紐”;②“促進廣場、斜坡路和沿街商業的活化，建設具有步行環線、與環境共生的街區”。基于這一愿景，《導則》提出了七項規劃策略：1、澀谷的傳播——創造“生活文化”、形成傳播樞紐;2、山谷降溫——活用綠色和水的山谷空間環境;3、創造城市回廊——建設適宜各種人群快樂行走的步行環線;4、以人為本——通過重組和強化交通節點功能，形成舒適的步行環境;5、建設安全安心的城市——通過街區更新和樞紐開發，加強安全和防災機能;6、強化澀谷風格——利用廣場、斜坡路和沿街商業形成“涉谷”特有景觀;7、聯合開發——多方共同參與，公私聯合開發建設[6]。

在各地塊的地區規劃中，《導則》對澀谷站周邊地區的規劃戰略引導及其詳細指針被共同遵守和落實。以櫻丘地區規劃為例，其規劃目標、土地利用方針、基礎設施整備方針、建筑整備方針、建筑用途限制、建筑物形態和色彩、以及其他有關整備、開發的方針都是對《導則》的進一步細化和落實。根據《導則》，櫻丘地區提出了的相應地區規劃目標：1、通過街道重組和小規模老舊建筑協同等措施提高防災性，創造災害信息發送暢通的地區;2、為縫合城市地區，樞紐地區和周邊城市地區之間形成提高回游性的多層步行網絡;3、提高樞紐地區內部的回游性，形成熱鬧、寬敞的以地面為主的步行網絡;4、集成商業、商務、教育、文化等多種功能，形成有魅力的居住區;5、利用與澀谷站相鄰的便利性，引進有助于加強國際競爭力的居住功能和生活支援功能; 6、創造能感受到街頭活動的樞紐門戶，活用行道樹和坡道形成街道景觀;7、建設低碳環保城市。

2.2.3多元協商的合作開發

依據《都市再生特別措施法》，日本許多城市建立了都市再生緊急整備協議會、市町村都市再生協議會等協調機構來推進都市再生，促進多元主體協商達成共識，共同推進都市再生，同時也有利于都市再生建設主體進行區域管理。涉谷站周邊地區約139公頃用地被指定為都市再生緊急整備地區后，為推進多元主體合作開發，相關人員能夠廣泛協商和調整樞紐周邊的建設問題，成立了涉谷站周邊地區整備與調整協議會，共同推進都市再生事業。協議會由町會（社區組織）及商店街行會代表、澀谷再開發協會代表、東急百貨株式會社代表、各開發商及鐵路部門代表，以及涉谷區政府部門代表等五方代表組成。協議會不僅成員構成相對固定，還形成了穩定的協商會議機制，從2006年成立起至2019年3月共召開了50次正式協調會議，對涉及樞紐地區規劃建設的重大議題進行了有效討論，實質性推進了軌道交通樞紐周邊的再開發項目。為支持協議會機制順利運行，涉谷站周邊地區整備與調整協議會還就一些重要專題成立了分支機構，例如，《澀谷站中心地區建設導則》分會、《涉谷站中心地區大規模建筑物等特定區域景觀規劃導則》分會等等。

以《導則》的形成為例，《澀谷站中心地區建設導則2010（澀谷區）》是由澀谷區都市整備部澀谷站周邊整備科組織，東京大學、日本大學等大學的知名教授，國土交通省、東京都、涉谷區政府部門以及鐵路部門，與各開發商共同編制。為廣泛征求意見，協調多方利益，澀谷站周邊地區整備與調整協議會的建設導則分會，在1年多時間里召開了十多次會議，處理了400多條意見，最終達成共識形成各方共同執行的建設導則。

三、啟示

對照日本軌道交通樞紐地區再開發經驗，筆者認為可以從以下三個方面進行借鑒：①建立系統的法律法規基礎和詳細的實施細則支撐。對于軌道交通樞紐地區再開發，我國在宏觀政策層面上顯示出了一定的立體化、集約化建設導向，但既未上升到法律層面，在具體操作層面也缺乏必要的實施細則和技術指導文件作支撐，使得絕大多數樞紐地區一體化開發項目擱置。②完善導向明確、連貫高效的規劃體系。伴隨著國內軌道交通樞紐大規模新建、擴建，樞紐的交通功能與城市功能的疊加發展必然會產生一定的矛盾和沖突。就軌道交通樞紐地區這一特定地區而言，現行城市規劃編制和管理體系尚未對其給予應有的重點關注。③建立多元協商會議制度為基礎的合作開發機制。條塊分割、協調機制缺乏是阻礙軌道交通樞紐地區集約立體開發的重要問題，樞紐涵蓋或緊密相關聯于城市交通、物業開發等多種設施，而不同設施分別對應不同的投資主體，分屬不同地方主管部門，甚至涉及國家行業主管部門，因此，各種設施設置越集約，產權劃分、管理責權劃分問題越無法避免，尤其是共享空間的劃分。在各自為政的大背景下，各投資、管理主體意愿難統一、標準不一致、要求有差異、建設有時序，往往會導致樞紐地區的規劃設計難以統籌推進。因此，建立各方參與、成員固定、形式穩定的多元協商的協議會制度，將有力促進樞紐地區的合作開發，使立體化、集約化、一體化的樞紐地區建設在中國取得實質性進展。

注 釋

① 軌道交通樞紐地區：是指受軌道交通樞紐的交通功能輻射影響或衍生發展而來的周邊城市功能區。其主要特征是周邊地區主要功能的產生或增強均與軌道交通樞紐的交通功能密切相關。

② 容積率緩和是都市再生特別地區的一項城市規劃特例制度，是為了幫助城市的再生，提高土地利用效率，在都市再生緊急整備地區內，可以不拘泥于既存用途地區的規劃限制，制定較為自由的規劃，適當放寬容積率限制等。

參考文獻

[1] 于海漪，文華. 國家政策整合下日本的都市再生[J]，城市環境設計，2016（8）：288-291.

[2] 都市再生特別措施法（平成29年法律第26號）http：//elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/，2019-5-10.

[3] 都市再生緊急整備地域及び特定都市再生緊急整備地域の一覧，https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/tiiki/toshisaisei/kinkyuseibi_list/index.html，2019-5-10.

[4] [日]矢島隆 家田仁編著、陸化普譯，軌道創造的世界都市——東京，北京：中國建筑工業出版社， 2016.

[5] 何靜.東京澀谷站周邊地區城市更新項目探析[C].共享與品質——2018中國城市規劃年會論文集（02城市更新），2018.

[6] 渋谷駅中心地區まちづくり指針2010，http：//www.city.shibuya.tokyo.jp/kankyo/machi/shibuya_eki/shibuya_shishin.html，2019-5-10.

作者簡介：何靜（1976—），女，漢族，江蘇省如皋市人，博士，高級城市規劃師，注冊城鄉規劃師，上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司規劃交通院副總工程師，研究方向：城市規劃與設計。