新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化的路徑研究

龔松柏 李永輝

摘要：城鄉基本公共服務均等化作為促進城鄉融合發展新格局的重要引擎，能夠為激活城鄉資源要素提供全新的發展路徑。尤其在新時代的當下，公共服務均等化也是化解雙重體制弊端的有效手段，因此，通過全面分析我國在實現城鄉基本公共服務均等化方面取得的成就以及仍然存在的非均等化現象，不僅能夠為我國在新時代背景下繼續深入推進城鄉基本公共服務均等化提供路徑指引，更能為實現鄉村振興挖掘內生性動力，奠定政策目標引領。

關鍵詞：新時代;基本公共服務;城鄉融合;制度保障

十九大的勝利召開，為我國各項新事業的發展勾畫了全新的藍圖。面對新時代，我國的發展不僅有了新的機遇，也面臨新的挑戰與矛盾。在新的歷史節點上，繼續貫徹落實國家在城鄉公共服務均等化方面的政策，推動城鄉之間的創新性交融發展，不僅是解決新矛盾的重要一環，也是更好地滿足人民對美好生活向往的現實愿景。

一、新時代推進城鄉基本公共服務均等化的內涵與意義

（一）基本公共服務均等化的內涵

根據《十三五推進基本公共服務均等化規劃》指出，基本公共服務均等化是指城鄉公民能夠享受到一體化的公共服務，不僅保證享受服務的機會平等，而且也有享受服務的權力平等，在資源要素方面，實現共建共享。而在新的發展層次上，深入推動城鄉基本公共服務均等化，就是在“教育、醫療、衛生、保障、就業、住房”等方面，統籌城鄉各種資源要素，發揮政府的制度資源優勢，通過消除城鄉雙重制度壁壘，加深城鄉一體化發展，為實現城鎮化與農業現代化協同發展奠定堅實基礎。

（二）新時代推進城鄉基本公共服務均等化的意義

1、習近平新時代中國特色社會主義思想的題中應有之意。實現城鄉基本公共服務均等化，是習近平新時代中國特色社會主義的重要體現。新世紀以來，我國的發展面臨新的矛盾與機遇，在解決新矛盾，抓住新機遇的同時，世界一體化加速推進，經濟全球化迅猛發展。站在新的發展方位當下，面對新的時代課題，習近平新時代中國特色社會主義思想應運而生，成為我國今后實現中華民族偉大復興的又一新的指導思想。新思想提出要繼續堅持以人民為中心的發展理念，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，滿足人民對美好生活的向往，并且在新發展理念中也重點提出要繼續踐行“共享”“協調”發展理念，其根本就是要實現城鄉協調發展，打造城鄉融合發展新格局，使全體人民在共建共享中有更多的獲得感和幸福感，滿足人民對美好生活的需要，從而實現城鄉發展的公平性和可持續性。

2、有利于解決新矛盾，促進社會和諧穩定。黨的十九大站在國家新的發展高度，提出了我國今后發展的新矛盾，而新矛盾的重點就是發展的不協調問題，尤其是我國城鄉之間基本公共服務服務不完善、供給不足、質量較低的現實矛盾日益突出，再加上廣大農村地區的基本公共服務不健全甚至缺失，進一步加深了城鄉之間發展的不均衡不平等。此外，隨著新矛盾的提出，要想從根本上解決目前我國面臨的不平衡不協調的問題，必須要加大民生保障力度，著重關注目前仍然影響社會和諧與穩定的民生性難題，繼續縮小城鄉之間的發展差距，深入貫徹落實國家精準扶貧、精準脫貧的工作機制，加速城鄉協調發展，使城鄉居民共享改革發展成果，這不僅有利于解決社會新矛盾、新問題，更有利于促進社會公平穩定。

3、有利于新時代鄉村振興戰略的實施，解決“三農”問題中的鄉村治理難題。十九大報告提出，在新時代要深入推動實施鄉村振興戰略，為實現城鄉融合發展奠定路徑指引，從而為農業農村的現代化發展提供可持續性內生動力。因此，大力推動城鄉基本公共服務均等化，改變以往只注重“城市建設”的方針，完善鄉村治理和加大農村基礎服務投資，不僅是貫徹落實鄉村振興戰略的具體措施，也有利于打造“生態宜居、鄉風文明、生活富裕”的現代化農村格局;并且“三農”問題的根源就在于城鄉之間發展的不平等和鄉村有效治理的缺位，而導致了“工業”與“農業”的發展不協調、“農村”與“城市”的差距拉大、“農民”與“城市居民”距離日漸疏遠，所以推進城鄉基本公共服務均等化不僅有利于解決我國“三農”問題中的鄉村治理難題，助推鄉村走善治之路，也有利于促進城鄉要素的平等交換與資源的均衡配置，更有利于形成新時代的工農城鄉關系。

二、我國實現城鄉基本公共服務均等化取得的成就

改革開放四十年以來，我國的經濟社會建設取得了巨大的成就，尤其在民生事業方面得到了歷史性的改善，城鄉居民的生活水平不斷提高，精神文明建設不斷豐富，惠及全體公民的基本公共服務體系不斷完善，新農村建設取得了巨大進展。

（一）基礎教育方面

為了進一步實現城鄉義務教育的均衡發展，黨和國家加大了對農村義務教育的投入，從2005年開始國家實現免費義務教育政策，主要是針對貧困家庭的學生，免除他們義務教育階段的學雜費，有效降低了困難家庭的教育負擔，解決了大部分學生“上學難”的問題，并且國家在大力推動高等教育、職業教育發展的同時，為家庭貧困學生提供助學金、開通綠色助學通道，解決了困難學生在校生活方面的后顧之憂。其次，在平衡財政投入方面，積極完善農村辦學設施，注重農村教師的培養和進修，以提高教師的教學能力和政治理論水平，并逐步完善農村教師的生活保障條件，采取鼓勵、政策優惠、多項扶持等措施積極引導年輕教師投入到貧困地區支教，不斷壯大貧困地區的教師隊伍，使教師數量逐年上升，為我國義務教育事業的長足發展提供了完備的人才寶庫。

（二）醫療衛生方面

隨著新時代人民對醫療保健、公共衛生方面的需求全面釋放，國家為此采取有力措施大力提升城鄉之間的醫療衛生水平，加大改善農村的醫療環境，投資建設相應的醫療衛生機構，重點支持鄉鎮醫院的發展，健全其門診服務體系，使城市和農村的醫療機構床位數逐年提高（詳見圖1）。除此以外，從國家開始實行新型農村合作醫療制度以后到2014年，覆蓋率達到百分之九十多，基本實現全覆蓋（詳見圖2）。新型合作醫療制度的實行，不僅有效解決了農村居民長期以來的“看病貴”問題，而且有效推動了我國醫藥體制的改革，使廣大人民殷切地感受到病有所醫。同時，國家積極采取措施，劃撥專項資金，大力整頓農村的社會衛生環境，改造和建設新型廁所、配備專業環衛工人，實施農村人居環境三年整治行動，集中開展各種污染防治工作，整頓農村生態環境，使農村的村容村貌得到了根本好轉，加速了城鄉融合發展的步伐。

（三）社會保障方面

國家在大力推動經濟發展的同時，也在不斷加大保障和改善民生的力度，尤其在社會保障方面，城鄉的社會保障體系進一步健全。隨著城市居民基本養老保險制度日趨成熟，與此同時，農村新型養老保險制度也相繼出臺，新農保采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，基本養老金由國家專項基金統一劃撥，使參保農民在60歲以后都有權享受到國家財政統一發放的養老金，填補了農村居民在養老方面的空缺，并且近幾年國家加大對社會保障領域的改革，為全體公民建檔立卡，統辦社會保障卡一卡通服務，解決了過去居民在享受服務時的各種限制和關卡，使農村居民與城市居民一樣真正感受到“老有所養、老有所依”。除此外，隨著精準扶貧、精準脫貧政策的貫徹落實，大部分的居民逐步脫離貧困，生活水平日益提高，城鄉享受最低生活保障的人群逐年減少（詳見圖3），大大縮小了城鄉公共服務之間的差距。

（四）公共就業方面

就業是民生之本，也是社會有效的“穩定器”，黨和國家在推動城鄉就業方面，不斷采取有效的措施來保證城鄉居民之間的就業平等。在推動創業方面，國家大力提倡“雙創”方針，鼓勵城市和農村地區有能力的人員積極創業，并為創業人員提供多項政策、稅收優惠，為投資項目提供多種補貼基金，放寬銀行貸款限制，為創業營造良好的投資環境;在促進就業方面，國家實施就業優先戰略，打造多樣化就業技能培訓平臺，加強就業人員的職業培訓和自身能力建設。并且國家多方面出臺措施，推動城鄉實現平等的就業規制，保護農村務工人員在城市就業的權利與權益，有力推動了城鄉居民在就業方面的機會與權力平等，也為實現我國就業格局的革新具有重大意義。

三、當前我國城鄉基本公共服務存在的非均等化現象

隨著經濟的飛速發展，我國民生事業有了巨大的發展，但是也應看到，我國城鄉基本公共服務還存在規模不足、質量不高、發展不均衡的短板，突出表現在：城鄉之間資源配置的不均衡、財政投入的非均等、基礎設施建設的差異較大、社會保障體系的不健全和體制機制的滯后等方面的矛盾。

（一）政府公共財政投入的非均等

受傳統城鄉二元體制的影響，政府在投資城鄉建設的同時，主要以“城市偏向”政策為主，對城市基本公共服務建設給予更多的財政支持和政策補償，而對于農村基本公共服務的投資主要以鄉鎮一級的財政作為主要資金來源，再加上鄉鎮財政需要統籌各個方面工作，使政府能夠用于公共服務的資金減少，導致鄉村基礎服務建設長期處于停滯不前的狀態。隨著政府對城市基本公共服務設施的不斷投資建設，其城市生態和服務體系越來越健全，道路交通、電力通信、社會保障、基本教育以及水利建設日趨完善，而廣大的農村地區由于缺乏相關資金的支撐和有效政策激勵，致使相應的基本公共服務設施嚴重缺失，農民還處于較低的服務享受水平，城鄉之間的現實差距不斷加大，再加上城鄉居民原本不平等的收入分配水平，導致其基本公共服務越來越不均等。

（二）基礎教育資源配置非均等

長期以來，由于國家對農村的教育資源投入不足，再加上城鄉之間二元戶籍制度的影響，導致農村在教育發展步伐上遠遠落后于城市。近幾年隨著國家經濟社會的發展，雖然政府對義務教育的投資不斷加大，但是城市的教育資源在很多方面要優于農村。在辦學條件方面，城市學校憑借政府強大的教育資金，在校舍環境和教學儀器方面不斷更新，多媒體教學技術成為城市教師授課的主要方式，而廣大農村地區由于教育資源的匱乏，校舍環境比較惡劣，各種教學儀器還處于空白，相應的基礎設施還不健全，且據統計，農村校舍危房率比城市要高4.09個百分點，教學儀器達標比例比城市低11.86個百分點;在師資力量方面，由于城鄉之間發展的不均等，再加上城市的待遇優厚，因此，更多的年輕教師和有能力的師資更愿在城市任教，導致鄉村教師流失嚴重，人才短缺，并且在師資學歷構成方面，城市師資的學歷水平大多已經完成本科、研究生教育，而農村的師資則更多是專科甚至是職專畢業，從而致使城鄉之間的教育非均等更加顯著。

（三）社會保障體系的非均等

由于城市過去較早的建立起以“養老、醫療、失業、生育、工傷”為主的社會保障體系，并且經過多方面的改革日漸完善，廣大農村地區的社會保障體系才剛剛成形，從而導致城鄉在社會保障方面的差距越來越大。尤其在養老保障方面，城市的居民養老保險制度覆蓋率已經達到百分之九十五以上，且有政府專門的養老基金劃撥，而農村地區的新型農村養老保險制度起步較晚，且保險的金額較低，體制還不成熟，且廣大農村居民的參保率還遠遠低于城市居民;在醫療保障方面，城市早已建立起完善的醫療服務設施與機構，居民的醫療保健意識日益提高，身體素質日漸加強，壽命不斷延長，而農村地區的醫療水平還比較落后，各種設施建設還不健全，農民的醫療服務意識還不夠高，再加上缺乏合理的醫療制度，使城鄉居民在生活幸福感和滿足感方面還存在明顯的差距。

四、新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化的路徑研究

推進城鄉基本公共服務均等化邁向新的發展階段，不僅需要統籌謀劃，綜合施策，更需要政府在作為提供主體上進行相關利益的切割，改革原有的體制運行模式，推動基本公共服務能夠得到多主體參與，激活各方活力，打造城鄉生態良好、生活宜居、生產發達的一體化發展新格局。

（一）平衡城鄉財政投入機制，推進資源要素均等化

由于傳統的城鄉二元結構，導致政府在投資城鄉建設的同時，主要以城市的基本公共服務建設為主，而廣大農村地區一直處于標準水平之下，再加上以往二元戶籍制度的影響，城鄉之間一直處于單要素流動，主要以農村補給城市為主，使農村原有的財政資源少之又少。因此，政府在改革財政支出體系的同時，要深化行政體制改革，提高政府財政的運行效率，在均衡城鄉資金流通層面，適度向農村地區傾斜，加強對鄉村地區和貧困地區的轉移支付力度，以財權賦予為起點，疏通鄉鎮一村級表達溝通機制，擴大地方的財政自主權，確保農村有充足的資金投入到基本公共服務建設之中。其次，政府也應積極落實黨和國家最新實行的鄉村振興戰略，以習近平三農思想為指導，堅持農業農村優先發展的原則，構建現代農業產業體系、經營體系、銷售體系，加大城鄉之間資源要素的良性互動，推動農業科技創新，以培育綠色、無污染的農產品為抓手，打造生態化農業發展產業鏈條。在完善農村人才培養機制上，要加強新鄉村青年對鄉村文化的認同感，以政策激勵為手段積極鼓勵引導城市優秀人才投身鄉村、服務鄉村，有效推動城鄉人力資源積累均衡，為社會主義新農村的建設造就一批高素質、懂科學、愛農村的新型人才，為實現工業化與農業現代化的共同發展奠定智力支撐。

（二）完善城鄉教育資源優化配置，加強制度頂層設計

城鄉基礎教育資源投入的不均等，一定程度上造成了當前鄉村不斷衰敗的代際傳遞，更甚于農村優質教育資源的匱乏，供需不匹配矛盾加劇。因此，從教育資源的優化配置為起點，就必須建立城鄉統一的教育保障與財政投入機制，整合城鄉義務教育資源，改變以往的單要素教育投入模式，推動教育體系改革。而在具體實施層面，一是要深入貫徹落實城鄉義務教育階段教師輪崗制度與特聘計劃，鼓勵、引導城市優秀教師到農村學校、貧困學校流動，并以此作為教師工資分配、職務晉升和福利待遇的重要參考依據。二是要建立健全農村教師待遇保障機制，激發鄉村教師的積極性與主動性，使其樹立服務鄉村的理念。并且要從軟硬平臺建設方面改善農村的辦學條件，繼續貫徹和鞏固九年義務教育制度，促進城鄉教育的一體化發展;除此以外，在加強教育制度頂層設計層面，要積極探索多種投入模式，加強城鄉之間教育互動提升的制度供給，在《全面深化新時代教師隊伍建設改革》指導下，推進城鄉教師隊伍師資能力建設，提升教師的教學能力與素質水平，在制度激勵方面，大力實施鄉村教師支持計劃，建立完善的城鄉教師溝通表達機制，推動城市的優質教師資源能夠可持續性向農村延伸，為建設一支資質優良、素質過硬、能力突出的新時代教師隊伍奠定制度基礎。

（三）統籌城鄉社會保障體系，深化醫療體制改革

實行統一的城鄉社會保障體系不僅能夠有效打破城鄉二元對立的格局，而且能夠為新時代實施鄉村振興戰略提供服務保障支撐，因此，在加大統籌改革的同時，要重點推動城市社會保障資源的下沉，實現與農村地區的有效銜接，在繼續提升農村養老保險比例的層級上，探索新型農村合作醫療制度的多種實現路徑，推動醫療衛生服務的城鄉全覆蓋，通過加大醫療改革創新力度，實施城鄉醫療保障并軌改革，建立健全“兩制運行”管理平臺，在平臺要素推進方面，要加強創新改革，提升社會保障部門的運行效率，使之基本公共服務平臺能夠高效持續運轉，為城鄉社保水平的提升保駕護航。此外，在加強醫保并軌制度頂層設計的同時，統籌城鄉醫療財政基金，推動城鄉醫保一體化建設，在繼續深化醫藥衛生體制改革背景下，加強醫藥安全監管檢查力度，確保藥品生產安全、銷售安全、使用安全，嚴格把控重點流通環節。最后，在加快城鄉醫療服務機構建設方面，以政府財政投入為支撐點，設立專門的管理服務平臺，重點支持農村衛生院、村衛生室改造完善，大力加強農村人居環境整治力度，以建設美麗宜居、生活富裕的新業態村莊為導向，提升農村的新時期吸引力與活力。

（四）打造信息化服務平臺，建立城鄉融合發展新格局

隨著科技的飛速發展，信息化的生活方式已經成為國民日常生活中最重要的一環，基于此，在推動城鄉基本公共服務均等化的同時，要革新傳統的服務手段，借助互聯網技術，打造信息化服務平臺，為新型城鄉融合發展格局的建立奠定物質基礎。首先，在社會保障領域，要加強全民社會保障信息化建設，完善相關部門的網絡化服務，積極開展網上社保辦理、跨地區社保結算和繳納等互聯網應用，從而便利城鄉居民的社保服務享用，促進城鄉在社會保障方面實現融合、平等;其次，在教育改革領域，應當加快教育信息化建設，探索多種網絡化教學模式，建設鄉村學校的網絡化課堂，鼓勵鄉村教師積極采取多媒體教學，豐富課堂內容，并開展城市和鄉村的遠程互動教學模式，建立健全城鄉教師的輪崗教學制度，開創教育發展的新局面;再次，在醫療服務方面，大力推動“1+1+1分級診療”模式向縱深發展，打造不同層次、不同病種的居民個性化服務平臺，從而優化醫療服務質量。加大對醫師的信息化服務培訓，推動全科醫師借助“大數據、手機APP”等新型媒體對城鄉居民進行網上診療和咨詢服務，加快全國“互聯網+鄉村家庭醫生”改革試點全覆蓋，為鄉村居民簽約家庭醫生提供制度保障，提升鄉村居民的醫療水平;在城鄉公共文化服務建設方面，要多方面構建網絡文化服務平臺，推動城鄉文化資源的共建共享，以互聯網、大數據作為輸送媒介，積極推動城市的優秀文化和高雅文化向農村地區傳播覆蓋，豐富農民的精神風貌，以國家的“互聯網+中華文明”行動計劃為契機，大力開發城鄉數字文化產品，加快城鄉在提供文化產品方面的融合交流，形成全新的文化一體交互格局;最后，在公共服務提供上要擴大開放交流，推動互聯網技術與政府公共服務體系的融合，利用“互聯網+”技術積極借鑒吸收其他地區和國家的有益經驗，提升城鄉基本公共服務的質量和效益，為我國在新時代盡早實現城鄉基本公共服務均等化目標探索多種路徑模式。