保障監察權獨立運行需處理的幾對關系

摘 要：在2018年我國完成了第五次修憲，這次修憲最為重要的成果之一就是——把“監察委員會”作為一節規定在“國家機構”中。根據第127條第1款規定監察委員會依法獨立行使監察權。需要注意的是監察權的獨立行使不僅需要受到合法性的要求，而且還會受到一定的政治與法律監督。監察委開展工作必須遵循黨的指導思想，而且要向人大匯報工作成果，對人大負責受其監督，還要與其他國家機關相配合。要保障監察委員會的權力能夠獨立運行就必須處理好幾對關系。

關鍵詞：監察委員會;監察權;監察權獨立性

一、監察權獨立運行的基本含義

第五次休憲增設了“監察委員會”，是我國現行憲法實施以來針對國家組織機構進行的最重大的調整，將全國人大領導下的 “一府兩院”轉變為“一府一委兩院制”。本文旨在就第127條第1款規定的監察委依法獨立行使監察權的相關問題進行探討。

通過對比發現，該條第1款與第131條、第136條的表述方式幾乎一樣，第131條和第136條分別將“監察委員會”改成“人民法院”和“人民檢察院”，將“監察權”改成“審判權”和“檢察權”。由此可見，憲法把監察委作為與法、檢地位相平行的一種權力機關。這三個機關，分別對應了監察權、審判權與檢察權三種性質不同的職權，而且強調它們均是“依法獨立”行使權力，不受“行政機關”“社會團體”和“個人”的“干涉”。權力的獨立運行是監察委員會的核心，這種“獨立性”具有三層含義：

第一，監察委員會作為我國的專門監察機關，憲法以根本大法的形式確定了監察委員會的獨立地位，不是行政機關的附屬機關;并規定其獨立行使職權。

第二，此處的“獨立”特指整體獨立，并非監察人員或監察官個人的獨立。這與我國審判權和檢察權的獨立運行有異曲同工之妙。

第三，此處所指的“干涉”專指“非法”的影響、介入或干預，若是依法進行的，則不包括在內。例如，公民可以依據法定權利對監察委的工作進行監督。

二、監察權獨立運行與合署辦公的關系

所謂合署辦公，就是指黨的紀委與作為國家機關的監察委采取“兩塊牌子，一套人馬”的辦公模式，實現反腐力量的集中。但有人質疑，這樣會對監察權的獨立運行造成干擾。因此，要正確處理二者的關系，防止黨對監察權的獨立行使構成非法干預。具體可以從以下兩個方面來規范：

第一，合理分工，各司其職。監察委員會與紀律檢查委員會雖然共用一套人馬，但這并不代表其職權與人員的混同，但在機構性質、職權、權力指向的對象、可以采取的措施等方面存在很大的不同。二者共用一套人馬，監察委開展反腐工作必須堅持在黨的領導監督下進行。

第二，執紀檢查與監察權運行的銜接。紀律檢查委員會與監察委員會的監督對象存在很高的融合度。比如，對一個作為黨員的公職人員的監督由兩部分構成，紀委針對黨員公職人員的違紀問題進行處理，監察委則對公職人員的違法和犯罪問題進行處理。對于在處理違紀過程中出現的違法犯罪問題則需要兩機關進行妥善的銜接。

三、監察權獨立運行與人大監督的關系

首先，人民代表大會制度是必須堅持的，任何行為都不得與之相抵觸。站在政權架構的角度來講，監察委是與人民法院、人民檢察院處于平行地位的國家機關，既然兩院都要對人大負責并受其監督，那么監察委也不能例外。

其次，憲法第127條明確規定監察委獨立行使監察權要依法進行，也就是說人大通過立法對監察權進行的規制，并不構成所謂的干涉。實際上，人大主要通過制定法律、進行人事任免、對相關問題開展調查等手段來實現對監察委的監督。除了涉及國家監察體制的法律制度的設定權之外，全國人大不得干預監察委獨立行使監察權。

最后，人大監督與監察權行使的側重點有所不同。人大監督是在“誰產生誰”邏輯鏈條上的“監督——負責”關系，強調對“國家機關”的整體性工作進行監督，但這種監督并未涉及到具體履職的人員。有人說人大有罷免權，但罷免權的對象是特定的公職人員，例如由人大選舉的產生的公職人員，而非一般公職人員。而監察委則把全體公職人員作為監察權所指向的對象，將監督落實到個人頭上，以達到對公職人員個人腐敗的預防和懲治。可以說人大的監督是整體監督，而監察委的監督則是個體監督，二者要共同發力。

四、監察委與檢察院的辦案銜接

《憲法》第127條，還規定了監察委要與其他機關配合與制約。例如，對于需要追究刑事責任的職務犯罪，監察委員會在案件調查結束后，要移送給人民檢察院審查起訴。《刑訴法》第170條規定檢察院對監察委移送的案件，在必要時可自行偵查，這是否意味著對監察權獨立行使的破壞。筆者認為不會。原因如下：

第一，在此情形下，檢察院對案件進行自行偵查，可以視作審查起訴程序的延伸，不涉及到監察程序，所以不會對監察權獨立運行造成干涉。

第二，《刑訴法》第175條第二款的規定，在審查起訴階段，檢察院如果認為案件需補充偵查可自行偵查。監察委在反貪、反瀆案件和職務犯罪案件中所承擔的職責與公安機關在處理一般刑事案件時的職責類似，既然對于公安移送的案件在規定情形下檢察院享有自行偵查權，那么出于法律系統整體的協調與統一性，當案件的移送主體為監察委時也應賦予檢察院相應的自行偵查權。

結語

我國憲法賦予監察委獨立的憲法地位，至此我國形成了一府一委兩院的國家機構體系。監察權確實要獨立運行，但這并不等于其獨立性沒有邊際，無所限制，其仍要在黨的領導下開展工作，要向人大做工作報告，接受監督，還要與其他歸家機關相互配合，只有這樣才能充分發揮監察委打擊腐敗的功能，而不至于使監察權泛濫。

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作者簡介：

程超（1995），女，山西省晉中市人，廣西大學法學院 法律（法學）。

（作者單位：廣西大學法學院）