耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)相關(guān)問(wèn)題淺析

貢小佳

摘要：本文分析了開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的目的及主要內(nèi)容，然后探討了具體地區(qū)在耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中取得的成效，最后給出今后進(jìn)一步推進(jìn)耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的措施。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制;建設(shè)成效;推進(jìn)措施

一、開(kāi)展耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?/p>

對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策進(jìn)行分析可知，地方政府通過(guò)耕地保護(hù)能夠獲得的經(jīng)濟(jì)利益相較于發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如的。只要是地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較高，那么地區(qū)經(jīng)濟(jì)必然是較強(qiáng)的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也能夠得到切實(shí)解決。而耕地保護(hù)工作做得較好的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力應(yīng)該是相對(duì)薄弱的，社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的矛盾也較為突出，地方財(cái)政顯得較為困難，農(nóng)民增收目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。因此說(shuō)，地方政府、廣大農(nóng)民對(duì)耕地予以保護(hù)的過(guò)程中想要獲得一定的經(jīng)濟(jì)利益是不太現(xiàn)實(shí)的，因而保護(hù)耕地的積極性也就無(wú)法激發(fā)出來(lái)。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，只能夠采用嚴(yán)管、強(qiáng)制的方式來(lái)完成耕地保護(hù)，此種政策所呈現(xiàn)的主要特征就是政府、農(nóng)民一直處于被動(dòng)保護(hù)狀態(tài)中，內(nèi)動(dòng)力明顯缺乏，而且難以持續(xù)。所以說(shuō)，耕地資源較為豐富的地區(qū)應(yīng)該要予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，并構(gòu)建起耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，如此方可使得地方政府、廣大農(nóng)民的積極性能夠被激發(fā)出來(lái)，主動(dòng)投入到耕地保護(hù)工作之中，進(jìn)而確保耕地保護(hù)、糧食生產(chǎn)能力的保障目標(biāo)能夠切實(shí)達(dá)成。

二、建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容

耕地保護(hù)補(bǔ)償主要包括建設(shè)性補(bǔ)償、激勵(lì)性補(bǔ)償。在我們國(guó)家，建設(shè)性補(bǔ)償已經(jīng)開(kāi)展了十幾年的時(shí)間，相關(guān)的規(guī)章制度已經(jīng)構(gòu)建起來(lái)，資金渠道也十分穩(wěn)定，并確定了良好的效果。建設(shè)性補(bǔ)償即是將補(bǔ)償資金全部用于耕地質(zhì)量改善、配套設(shè)施建設(shè)之上，在耕地保護(hù)方面是賦有成效的，然而卻無(wú)法推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民增收的目標(biāo)也難以達(dá)成，因而對(duì)農(nóng)民產(chǎn)生的吸引力并不大，無(wú)法將農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)動(dòng)力激發(fā)出來(lái)。激勵(lì)性補(bǔ)償是對(duì)履行保護(hù)耕地義務(wù)的農(nóng)民、地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織給予補(bǔ)償，其特點(diǎn)是保護(hù)耕地的主體直接受益，能夠提高保護(hù)耕地的積極性，效果顯而易見(jiàn)。因此，目前耕地保護(hù)補(bǔ)償工作的重點(diǎn)應(yīng)該是建立激勵(lì)性補(bǔ)償機(jī)制。

三、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施成效

（一）提高了耕地保護(hù)意識(shí)

通過(guò)試點(diǎn)政策宣傳和經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)，增強(qiáng)了基層政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力，提高了耕地保護(hù)意識(shí)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地的主動(dòng)性、積極性，減少了違法用地行為的發(fā)生。

（二）增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)收入

耕地保護(hù)補(bǔ)償資金主要來(lái)源于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地出讓收益，通過(guò)從土地出讓收益中按一定比例提取用于耕地保護(hù)補(bǔ)償，體現(xiàn)了“取之于土，用之于土”的原則，有利于建設(shè)用地收益在城鄉(xiāng)之間的合理分配，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓耕地保護(hù)者在保持耕地用途不變的情況下，也可以得到較好的收益。

（三）提高了糧食綜合生產(chǎn)能力

耕地保護(hù)補(bǔ)償資金與耕地拋荒整治結(jié)果和農(nóng)業(yè)“兩區(qū)一基地”管護(hù)相掛鉤，促進(jìn)了糧食作物的種植;對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償資金，為農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和修繕提供了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，提高了耕地質(zhì)量和糧食綜合生產(chǎn)能力。

四、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制面臨的問(wèn)題

建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，雖然對(duì)加強(qiáng)耕地保護(hù)起到了較好的促進(jìn)作用，但在實(shí)踐探索中也遇到了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題也恰為耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的難點(diǎn)所在，需要進(jìn)一步思考和研究。

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確立難度大

以ZS市為例，各級(jí)補(bǔ)償資金進(jìn)行合計(jì)，最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也就每年每畝100元，標(biāo)準(zhǔn)不算高，尤其與建設(shè)占用耕地產(chǎn)生的巨大效益難以相較。另外，由于耕地保護(hù)帶來(lái)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益損失、環(huán)境效益公共性?xún)r(jià)值、社會(huì)價(jià)值是一個(gè)復(fù)雜的、關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的問(wèn)題，其補(bǔ)償價(jià)值的確定也很復(fù)雜。保護(hù)耕地所付出的機(jī)會(huì)成本如若得不到足夠補(bǔ)償，則補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮的激勵(lì)作用就會(huì)受到限制。如提高耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，又會(huì)帶來(lái)下一個(gè)問(wèn)題：錢(qián)從哪兒來(lái)？

（二）政府面臨籌集補(bǔ)償資金壓力

目前，地方政府主要是從土地出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地指標(biāo)調(diào)劑收入等費(fèi)用中提取一定的比例，作為耕地保護(hù)補(bǔ)償資金。但由于沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，受土地市場(chǎng)情況的變化影響，耕地保護(hù)補(bǔ)償資金很不穩(wěn)定，政府面臨籌集補(bǔ)償資金壓力。

（三）補(bǔ)償對(duì)象存在動(dòng)態(tài)性

耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w如果具體到農(nóng)民個(gè)體，則隨著農(nóng)村土地的征收、用途的變化或人口的增減帶來(lái)的土地承包關(guān)系變化等，都會(huì)給具體的補(bǔ)償發(fā)放工作帶來(lái)難度，且補(bǔ)償資金落實(shí)到地塊和農(nóng)戶(hù)工作量大;而如果將補(bǔ)償主體定位于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，又面臨具體承擔(dān)耕地保護(hù)的責(zé)任人得不到補(bǔ)償，積極性難以調(diào)動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。以ZS市為例，因海島的特殊地理環(huán)境，耕地集中連片度低，特別是實(shí)施“小島遷、大島建”戰(zhàn)略后，部分海島已無(wú)人居住，耕地保護(hù)主體和耕地坐落位置分離，給補(bǔ)償對(duì)象的確定增加了難度。

五、完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建議

（一）確立穩(wěn)定的資金渠道

穩(wěn)定的資金來(lái)源是確保耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制持續(xù)健康運(yùn)行的關(guān)鍵，建立完善補(bǔ)償資金的籌集制度，形成財(cái)政支持的長(zhǎng)效機(jī)制很關(guān)鍵。提高建設(shè)占用耕地費(fèi)用和征地補(bǔ)償費(fèi)用;建立對(duì)耕地保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)耕地保護(hù)地區(qū)特別是重要糧食生產(chǎn)基地和商品糧基地的縱向和橫向補(bǔ)貼，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制;有條件的地區(qū)可以設(shè)立耕地保護(hù)基金，充分吸引社會(huì)資金用于耕地保護(hù);通過(guò)多個(gè)渠道提供經(jīng)濟(jì)來(lái)源，緩解地方政府資金籌集壓力。

（二）確立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在確立穩(wěn)定的資金來(lái)源基礎(chǔ)上，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給出制度上的總體安排，如梯度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，并涵蓋耕地的生態(tài)、社會(huì)保障等價(jià)值;根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和支付能力，逐步提高耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）多元化方式進(jìn)行補(bǔ)償

對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)同步進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)償部分由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定代為進(jìn)行發(fā)放，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償部分主要用于農(nóng)村公共服務(wù)的提升。可以對(duì)落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任較好的主體提供信貸優(yōu)惠和免費(fèi)技術(shù)培訓(xùn)，以低息貸款的形式向有利于耕地保護(hù)的行為和活動(dòng)提供資金支持，通過(guò)技術(shù)培訓(xùn)提高農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)水平和就業(yè)能力。

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