民企參軍現狀問題研究

郭陽

隨著軍民融合的政策環境不斷改善，一系列政策措施陸續出臺，民企參軍的步伐更加蹄疾而步穩。從參軍民企數量來看，據統計，2015年獲得武器裝備科研生產許可證的單位中，軍工單位、民口企業、民營企業各占1/3。從民企參與范圍來看，據全軍武器裝備采購信息網統計，截至2018年12月，參軍民企基本涉及需求發布的所有行業，其中，參與計算機、通信、設備制造、信息服務等行業的民企超過半數。從民企參與層次來看，與國有大型軍工集團深度涉入軍工產品不同，民企主要涉及軍工裝備部分元件或外圍設備的制造，集中于前端材料或后續維修業務，對于完整的軍事裝備技術仍然難以獲取。但是也不乏一些擁有自主創新成果的高新技術企業，開始承擔基礎和關鍵技術攻堅和材料基礎件的配套任務，甚至部分已經承擔總裝系統級任務。在科技部火炬中心、中關村管委會等機構聯合發布《2017中國獨角獸企業發展報告》中的164家獨角獸企業中，已經誕生“民參軍”型獨角獸，例如江蘇恒神、深圳光啟、豐巢科技、高德紅外等細分領域的領軍企業。

整體上看，民企參軍正在逐漸向上向好發展。但是仍然存在一些企業生產的軍品長期出口國外，聲譽良好，但在參與國內軍品市場配套時限制頗多、進展不順的案例。如上海斯瑞科技公司的防護系列產品長期出口國外，被原總參謀部領導在國外會展上看到后才轉銷國內。浙江的日月重工股份有限公司，產品配套日本、法國軍方多年。這種“墻內開花墻外香”的案例值得我們深思與警醒。文章系統分析當前我國民企參軍存在的體制機制缺陷與問題，為下一步深入研究解決民企參軍提供實踐依據。

當前困擾民企參軍的問題主要有五個方面：傳統裝備采購形成的路徑依賴，政府部門管理民企參軍力度不夠，民參軍政策不“解渴”，民參軍風險挑戰與日俱增，缺乏專門推進民企參軍的機構。

一、裝備采購路徑依賴

路徑依賴是制度變遷過程中的一種重要現象，它是描述過去對現在和將來產生強大影響的專業術語。諾思指出：“更全面的理解路徑依賴含義的一個步驟是認識到積累而成的制度產生了一些組織，它們能否持續下去依賴于那些制度的持久力，因此這些組織會動用資源來組織那些威脅它們生存的變革。” 當前，民企參軍出現“兩頭熱，中間冷”的局面，與傳統裝備采購體制形成的路徑依賴有很大關系。

在傳統裝備采購體制中，軍工集團對武器裝備建設大包大攬，在取得重大成績的同時，也在無形之中形成了軍與民之間難以逾越的鴻溝。裝備市場長期為傳統軍工企業壟斷，裝備科研生產任務一直被軍工企業劃為自己的“地盤”，各個軍工集團都有固定的協作配套單位，長期形成的既得利益集團一時難以打破。許多民企反映，軍方和軍工系統開放意識不強，國防工業自成體系的傳統思維尚未打破。許多國有軍工企業傾向于將配套任務優先交給體系內的合作伙伴，即使民營企業的指標更優、成本更低也不愿意將任務交給民企，民企一般只能承擔體系內不愿做、做不出、不劃算的配套任務。機會不公平、地位不平等、待遇不合理，極大地打擊了民企參軍的積極性，嚴重阻滯了軍民融合深度發展的進程，放慢了我軍武器裝備現代化的速度。

二、民參軍管理力度不足

2015年習主席將軍民融合戰略上升為國家戰略，并指出“要強化大局意識，軍地雙方要樹立一盤棋思想，站在黨和國家事業發展全局的高度思考問題、推動工作”。軍民融合發展觸及政府、軍方用戶、軍工集團、民口企業等多方權力與利益格局的調整，必須由中央政府及地方各級政府站在國家整體利益的角度大力推動。但是，當前在推動民企參軍進程中，政府部門表現出統籌統管不力、戰略意識不足，在一定程度上遲滯了民企參軍進程。

不少民企反映目前我國軍民融合管理體制落后，指導機構職責界面不清晰，軍方、政府各自為政、管理分散、職能交叉等多頭管理現象嚴重。目前在中央的統一部署下，已有30多個省份（含自治區）設立軍民融合工作統籌抓總的職能部門。例如陜西省將涉及軍民融合的工作統一交給省委軍民融合辦公室承辦，但其業務權限與中央和省委省政府賦予的使命任務之間不匹配，統籌力度弱、統管缺抓手，規劃布局、管理職能、統籌銜接等機制亟待理順。陜西省發改委反映跨部門、跨領域、跨系統的軍民融合重大事項缺乏統籌管理。西安天和防務技術股份有限公司反映，省軍民融合辦成立以來，雖多次到企業調查，但是在具體推動項目時，仍然要協調省政府有關部門、軍事代表局、國有軍工企業等單位，其職能有限、難以推進具體工作。

殊不知，地方政府是黨和國家推動軍民融合工作的重要臂膀，是軍民融合戰略落地生根的重要抓手，理應成為民企參軍工作的引導者、支持者、推進者。但是調研中不少民企反映某些地方政府在推進民企參軍中的表現并不盡如人意。一些地方政府官員嚴重缺乏大局意識，并未站在國家整體利益的高度考慮問題，優先考慮發展地方經濟，制定政策時根據“所有制”區分對待民口與國有企業，甚至不少官員還存在“唯GDP論”的錯誤觀念，推進軍民融合發展只是片面追求本地區的產業結構升級與技術創新，忽視區域軍民融合發展在國家軍民融合發展布局中的重要作用，對于軍民融合戰略的認識遠遠不夠深入，推進具體民參軍工作時“恍恍惚惚”。

三、民參軍政策“不解渴”

當前民企普遍反映缺乏權威的軍民融合相關法律法規保障民企的權利。目前我國軍民融合領域尚未出臺一部國家層面的權威立法。不少軍民融合政策由職能部門自行制定，缺乏權威性和系統性。制度變遷過程中出現的制度真空導致民企在參軍過程中缺乏有力保障，增加了市場風險和交易成本。部分民企反映當前已有的政策不夠“解渴”，無法切實解決民企參軍的痛難點問題。在已經出臺的相關政策措施和法律法規中，靈活性、籠統性、原則性條文多，可操作、適用性強的具體規定少;許多軍民融合政策保密級別高，公開范圍有限，許多民企了解政策渠道少、時滯長，政策在具體執行過程中缺乏監督與反饋，使得政策出臺的效果大打折扣;政策之間缺乏銜接配套，例如出臺軍品科研生產增值稅相關政策旨在減免民企軍品稅收，新版《武器裝備科研生產許可目錄》減少了軍品審批范圍，兩項措施出發點都是為了促進民企參軍，但由于并未做好政策銜接，使得過去在舊版目錄中能享受到稅收優惠政策的民企，在新版目錄推出后又失去該項優惠，最終卻損害了部分參軍民企的利益。許多企業因為“成立三年以上才可以申請保密資質”的不合理規定而被拒在裝備市場門外。新興領域軍民融合是民企進入阻力較小的領域，但是新生的科技型企業大多由于“參軍門檻”高、制度性交易成本過高而放棄。

享受政策難，執行政策不力，也使得民企哀嘆連連。民企享受稅收優惠難，申請研制資金難，手續繁瑣、流程復雜、周期過長，嚴重影響了企業資金周轉，加重企業資金困難。江蘇稅務局反映，民企享受軍品免稅，必須向有關部門申請免稅合同清單，清單需要層層下達，然后逐級上報稅務機關，花費時間長，有的要拖1-2年，導致免稅政策在實際執行過程中往往形成了先征后退。缺乏正規法律政策的規范和合理的落實推進機制，民企享受稅收優惠政策需要耗費巨大的制度性交易成本，造成了極大的效率浪費和資金占用，難免會降低中小民企參軍的積極性。有些政策雖已出臺，但是由于裝備采購體制的路徑依賴，在實際運行中軍地各部門仍然“我行我素”，政策落實不力。

四、風險挑戰與日俱增

民企參軍不是輕輕松松就能參得了軍的，武器裝備科研生產的高投入、高風險、長周期使參軍民企面臨巨大的風險挑戰。武器裝備科研生產是資金密集型、技術密集型、人才密集型產業。作為軍工產業鏈上重要的分支，優勢民口企業參軍的主要方面是軍工產品分包協作配套。但是由于軍品技術性強、科技含量高，民企在科研生產上仍然遇到不少阻力與風險。軍品研發資金多、回報期長，研發生產長期占據企業有限資金鏈中的大頭，使得企業資金周轉慢、壓力大;民企向銀行貸款時，由于軍品研發生產的保密性要求，無法出示合同訂單進行貸款;由于2018年軍隊施行“停止有償服務”政策，導致民企無法使用軍隊已有的大型試驗設施、試驗場地，對民企科研造成一定困難。民企在參軍過程中難以享受調保經費、稅收優惠政策、難以申請專項資金，也嚴重打擊了民企參軍的積極性。

最后，很多民企關注最多的仍然是人才的問題。人才是一切事業的核心，當前最令民企頭疼的是缺乏既懂軍品研發管理又懂相關技術的復合型專業人才。部分民企積極招聘軍轉干部進入企業工作，試圖盡量減小與軍方用戶交流溝通的摩擦，增強軍方與民企之間的連接互動。但是每年的軍轉干部人數是有限的，并且并不是所有的軍轉干部都有軍品科研管理的經驗，因此，這并不是民企招聘人才的長久之計。

五、缺乏專門推進民參軍機構

上海復旦微電子專門成立科技委員會，跟蹤了解國防科技工業對于核心電子元器件的需求，把控軍品研發的管理環節和質量標準。臥龍公司成立軍工核電部、電器研究院、軍品制造車間等專門軍工組織機構，為軍民融合產品的快速發展提供組織依托和資源保障。這樣的例子不勝枚舉，對于一個公司組織而言，成立專門推進軍品科研生產管理的機構或者設立相應的工作機制，有利于民口企業統籌管理和有序推進民品進入軍品科研生產鏈。那么，對于國家數以千萬計的中小民口企業，如果缺乏了一個統籌管理、科學引導、有力調控民企參軍的專門辦事機構，民企能否參軍、能否有序參軍值得我們思考。

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