河北省淶源縣脫貧攻堅現狀調查與對策分析

全國農業展覽館赴淶源縣產業扶貧調研組

(全國農業展覽館，北京 100026)

2019年7月底至8月初，全國農業展覽館赴淶源縣產業扶貧調研組到河北省保定市淶源縣進行了為期5天的調研。調研組圍繞脫貧攻堅和鄉村振興，先后走訪了2個易地搬遷安置點、9家扶貧企業、5個合作社、5個結對幫扶村和50戶農戶，并對淶源縣脫貧攻堅現狀和產業發展中存在的主要問題進行了研究分析，提出了未來推動產業扶貧政策的對策建議，以期為淶源縣及類似情況的地方如期實現脫貧和推動鄉村振興提供借鑒。

一、淶源縣脫貧攻堅現狀

2017年以來，淶源縣委縣政府緊緊圍繞“兩不愁、三保障”目標，全面貫徹“六個精準”、“五個一批”要求，舉全縣之力打脫貧攻堅戰，扶貧產業穩步推進，易地搬遷成績突出，基礎設施明顯改善，全縣面貌發生了翻天覆地的變化。截止到2019年7月底，全縣貧困人口總數從2015年底的57 898人，減少到現在的15 084人，貧困發生率由28.35%下降到7.39%，有望在2019年底實現全縣脫貧摘帽(見表1)。

(一)產業發展大力帶動了農民增收

淶源縣是一個山區縣，人均耕地少，受降雨量和熱資源限制，只能種一季農作物。長期以來，該縣產業結構單一，種植業結構單一，種植品種單一，玉米種植占到67%，農業基礎薄弱，生產條件艱苦，只能靠天吃飯，無法擺脫貧困。近年來，淶源縣按照“三種三養”的產業發展方向，經過艱苦努力，現已形成以北味黑木耳、玖興養雞、寶迪養豬為代表的三大產業。三大項目全部建成投產后，可實現黑木耳大棚1 000棟，年產菌包5 000萬包；年出欄肉雞8 100萬只，雞肉加工20萬噸和熟食加工3萬噸；養殖能繁母豬1.5萬頭，年出欄育肥豬30萬頭。與之相配套的孵化廠、飼料廠、有機肥廠、屠宰和食品加工等產業也正在建設中，將會帶動全縣其它產業發展，促進貧困戶穩定增收。例如，西泉頭村已建成玖興雞棚和寶迪豬舍各一座，養殖肉雞3萬只，年出欄18萬只，年純收入42萬元；養殖生豬1 000頭，年出欄2 000頭，年純收入25萬元。扣除村集體留存5%，可帶動85戶建檔立卡貧困戶，共計160人，每人每年增收3 978元。從農業產業結構來看，依托玉米種植，大力發展養殖業，促進糧食轉化，既可增加附加值，也能保證農民穩定種植業收入。

表1 2015—2018年淶源縣脫貧情況一覽表

(二)易地搬遷有效改善了貧困戶生活條件

淶源縣自然資源貧乏，嚴重缺水，部分地區生存條件非常脆弱，所以縣政府對交通不便、長期處于極度貧困線以下、汛期極易形成山體崩塌泥石流等自然災害的貧困山村采取易地扶貧搬遷政策。全縣搬遷總規模達到19 460人，其中建檔立卡14 147人，同步搬遷5 313人，搬遷人數占全縣總人口的1/10。縣政府建立了白石山和縣城兩個集中易地搬遷安置區，貧困農民喜遷新居，住房和生活條件有了明顯改善。

按照“兩區同建”的思路，淶源縣在易地搬遷集中安置區周邊配套建設了扶貧產業園，引進了北京綠山谷芽菜、容城毛絨玩具、沛福箱包、森海服裝等多家企業入駐運營，加上園區保潔、保安等崗位，共安排就業崗位4 500個，較好地解決了易地搬遷后的就業問題，實現了“搬得出、穩得住、有事做、能致富”。在白石山安置區，調研組隨機走訪了小區的幾個貧困戶，泉廠背村的郭銀丑，以前在村里種玉米，一年收入僅有4 000元。搬遷后，他在小區當保安，老伴在小區做保潔工作，倆人每月能掙2 000元，家里還種著芽菜苗又增加收入2 000元，每月共收入4 000多元。

(三)基礎設施改善，村容村貌大幅提升

調研組走訪了5個結對幫扶村，村容村貌有了不同程度的提升，村里的環境發生了很大變化。大道溝村的道路硬化、拓寬了，路邊綠化了，村里還放置了垃圾桶，有專人定期打掃，縣環衛公司定時到村里收垃圾，衛生環境發生了根本性變化，村委會辦公樓前還增建了健身設施和村民活動場地。此外，淶源縣依托華夏幸福基業股份有限公司提供無償援助基金，對71個村莊的危舊房屋、基礎設施進行了改造，惠及了9 400余戶2.27萬人，其中有9個貧困村整村拆除新建，昔日貧窮的小山村發生了翻天覆地的變化，成為新農村的亮麗風景。

(四)落實扶貧政策，兼顧公平化解矛盾

淶源縣委縣政府在落實脫貧攻堅政策的同時，注重解決好相關政策銜接中出現的新矛盾、新問題，力爭使不同層次的群眾都能享受到國家改革開放的成果。例如，在易地搬遷中，由于“十一五”、“十二五”、“十三五”期間易地搬遷政府補貼政策各不相同，產生了一些社會矛盾。為了化解矛盾，縣政府決定在不重復享受補貼政策的情況下，參照“十三五”易地搬遷自主分散安置的補貼標準，每人補貼35 000元，解決了“十一五”、“十二五”易地搬遷標準不一致而引發的矛盾。

為化解貧困戶與非貧困戶在危房改造問題上的矛盾，解決非貧困戶因缺乏資金難以進行危房改造的問題，縣政府在財政緊張的情況下，想方設法籌集資金近2億元，設立“暖心房”工程，對全縣所有符合條件的非貧困戶進行危舊房改造，工程惠及農村所有無能力改造住房的農戶，大大提高了農民的滿意度。

三、目前扶貧工作存在的問題

在實地調研中，調研組發現扶貧工作中存在一些問題，主要表現在：

(一)扶貧產業尚未壯大，需進一步做大做強

1.主導產業尚未形成生產能力。圍繞“三種三養”農業發展規劃，縣里已引進的北味黑木耳種植、寶迪生豬養殖、玖興肉雞養殖項目相繼投產或落地，但這些產業生產、加工、銷售為一體的產業鏈尚未真正形成，許多環節項目還在建設中，市場的競爭力有待進一步檢驗。

2.當地特色小產業發展存在困難。淶源的一些村落有獨具特色的小產業，非常適合發展“一村一品”，如西泉頭村的蜜脆蘋果、五十畝地村的大棚蔬菜、斜山村的蒲公英、大道溝村的肉牛等。這些小產業也是帶動貧困戶增收重要渠道，但在發展過程中都面臨著缺技術、缺資金、不懂經營管理等問題，而縣里把主要精力都放在主導產業上，缺少專業農技人員給予技術指導和培訓，這些特色產品做強難度大。去年，西泉頭村由于缺乏果樹管理的知識，大量果樹不掛果，直接影響到農民收入。如何在生產、銷售、技術、資金等方面對本地特色小產業進行扶持，形成“一村一品”的特色產業格局，是縣里需要加以關注的問題。

(二)農業綠色發展需不斷增強

1.復墾耕地和新造耕地急需利用好。淶源縣易地搬遷了43個村，村子拆除后形成了大量的復墾耕地，同時按照國家土地占補平衡、增減掛鉤政策，淶源縣享受到新開墾耕地置換建設用地指標和資金。調研中發現，一方面拆遷村復墾的耕地很難找到承接的合作社或公司，搬遷戶因耕地距離居住地太遠，回去耕種困難，大部分耕地處于撂荒狀態；另一方面，新開墾的耕地沒有解決好種什么的問題，成為閑置耕地、撂荒耕地，汛期水土流失嚴重，破壞了生態環境。此外，已經開始種植的新造地，配套灌溉設施達不到使用要求，影響種植效果。如斜山村新造耕地共計1 000畝，目前僅種植近500畝蒲公英，有一半耕地尚未種植。今年夏季雨水較大，很多新造地出現了局部塌陷。地里配套的灌溉設施因水壓偏低，不能實現噴灌，影響了蒲公英春季播種。

2.畜牧業發展需關注三個問題。一是寶迪養豬、玖興養雞兩大養殖產業落地后，隨著企業產能逐步提升，養殖規模將進一步擴大。調研中發現，淶源縣規劃集中建設1—2個有機肥項目，未充分考慮畜禽養殖布局和規模，不合理的項目布局既不利用畜禽糞污無害化處理，也增加了有機肥的生產成本。二是該縣的畜禽養殖規模大幅度提升，但全縣沒有無害化處理場，不利于全縣畜禽疫病防控。三是新建的養殖場均是使用地下水，不是用地表水，存在著生態環境惡化風險。

(三)合作社發展缺乏指導，運行不規范

1.合作社經營管理不規范。5個結對幫扶村雖然都成立了合作社，但多數沒有規章制度，村民參與度不高，運行機制很不完善，缺少民主決策。調研組在與村干部交流時發現，村干部和合作社帶頭人都不知如何管理合作社，很茫然，表示在等著鄉政府的指導；問到鄉政府，鄉干部也不知道該如何組建和管理，許多合作社形同虛設，亟需縣里的統一管理指導。

2.合作社帶頭人能力素養有待提高。合作社帶頭人受自身知識水平的限制，能力、素質不高，對如何將村里產業做大做強、如何對產品市場定位模糊不清，總的來說，缺少市場眼光和品牌意識。如西泉頭村某合作社帶頭人，想為本村蘋果樹立品牌，自行決定用合作社資金辦理了農產品品牌認證、質量認證等4個證書，但4個證書后被證實是假證，給合作社造成了不必要的損失。

3.一些中小企業資金周轉困難。近幾年，淶源縣涌現出了一批本土中小企業，大部分企業發展迅速，但也有部分企業由于技術、設備、資金等問題，被迫從民間借高利貸維持正常生產。如張家村某食用菌公司，在生產過程中，高溫滅菌設備出現故障，導致菌棒霉變，生產受阻。與此同時，缺乏風險意識，不深入研究市場供求變化，盲目擴大生產規模，造成資金周轉困難，出現債務糾紛，直至債主上門追債。該公司帶動747戶貧困戶，涉及貧困人口1 478人，一旦企業經營虧損，將直接影響貧困戶脫貧。

(四)鄉村發展缺乏實用人才，亟需培養和引進

1.村兩委班子成員能力亟需提高。目前，淶源縣村兩委班子年齡結構偏大、接受新事物難，仍停留在老的工作思路方法上，不能適應現代農業發展的要求。如部分村書記由于不識字，村兩委會的許多工作由駐村工作隊代行。有的村兩委班子換屆后，班子老化問題雖然有所緩解，但新班子業務工作不熟悉，村情掌握不全面。

2.產業發展缺乏能人帶動。因青壯年勞動力多外出打工，農村“空心化”、“老齡化”現象嚴重，各村普遍存在缺少懂技術、會經營、善管理的致富帶頭人，部分合作社，目前仍沒有帶頭人帶領村民致富。

(五)脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接不夠，跟不上全國的步伐

按照2018年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅三年行動的指導意見》，今后三年產業扶貧主要任務是要做好脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接。目前淶源縣主要工作精力都集中在脫貧攻堅上，圍繞實施鄉村振興戰略考慮不夠，特別是美麗鄉村建設、農村改革、鄉村文明等方面明顯滯后于全國。調研組發現，村里廁所革命和污水集中處理均未開展；全國農民承包地確權已接近尾聲，而淶源縣這項工作只進行了三分之一，許多易地搬遷戶的承包地尚未確權，無形中減少了農民資產性收入，還會帶來社會隱患。

四、未來產業扶貧的對策建議

根據實地調研過程中發現的問題，結合國家層面有關產業扶貧方面的政策要求和淶源縣的實際情況，先提出兩個方面的建議：

(一)國家層面產業扶貧政策的建議

1.強化綠色發展的理念。引導貧困地區在脫貧攻堅中必須堅持走向綠色發展之路，不能重復走先發展后治理的老路。在形成新的主導產業過程中，新建項目必須最大限度節約資源，提高資源利用率，減少污染，發展循環經濟，走可持續發展之路。

2.繼續加大農村實用人才培養。繼續支持更多的貧困地區的村兩委的主要負責人和技術骨干，參加農業農村部和中組部主辦的全國農村實用人才帶頭人培訓班，快速提高技能和素質。同時，指導地方出臺優惠政策，加大力度吸引大學生、復員軍人、外出打工人員等返鄉創業。

3.耕地的占補平衡政策，需加強指導和監督。要嚴格新開墾耕地的論證程序，不能變成“數字游戲”，出現新開耕地不符合作物生長基本要求，明確規定不能在山背側造地。要嚴格工程驗收標準和程序，配套的灌溉設備設施，也必須符合作物生長灌溉的要求。

4.對不符合實際的地方性政策，應及時督促整改。目前一些地方為了盡快脫貧，人為地提高貧困戶收益分紅標準。政府在向合作社、企業的提供貸款時，就要求其當年要返還10%，以便分配給貧困戶。這不符合國家政策要求，也不符合市場規律，更不利于合作社、企業正常發展，應盡快加以糾正。

5.加強脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接。要提高貧困縣領導班子對國家實施鄉村振興戰略的認識，自覺地將兩項工作有機結合。既不搞一刀切，也不能變成兩張皮。尚未脫貧摘帽縣，至少要做好脫貧摘帽后工作的前期準備，例如做好垃圾污水處理、廁所革命的技術儲備，選擇適合地域特點、農民能接受的技術模式，打造樣板工程。

(二)對淶源縣做好脫貧攻堅的建議

1.注重中小企業發展，打造好產業園

當地的中小企業雖然規模小，但都承擔著帶動貧困戶脫貧攻堅的艱巨任務，縣政府要高度重視其發展狀況，定期了解這些企業經營情況，加強企業經營監管，幫助企業解決經營中出現的問題，開展對企業帶頭人的培訓。縣政府要在產業園為中小企業提供農副產品加工場地、廠房等配套設施，吸引中小企業進入產業園發展。這樣既可解決企業在產業園外因農產品加工遇到的環境保護問題，又能享受產業園區的諸多優惠政策，促進中小企業發展壯大。另外，要加快黑木耳、生豬、肉雞三大產業配套建設，盡快建成投產，形成完整的產業鏈，提高產品競爭力。

2.大力發展綠色農業，實現種養結合

按照綠色發展理念，發展循環經濟。采用種養循環模式，促進農業生產所產生的秸稈、廢菌棒、糞污等廢棄物資源化利用。一是，統籌規劃全縣畜禽糞污治理問題。根據全縣各養殖小區分布位置，養殖場所在地對畜禽糞污的消納能力，有機肥運輸半徑，來合理布局有機肥廠，最大限度降低生產成本、提高資源利用，實現畜禽糞污就地資源化利用。二是，盡早向上級畜牧主管部門申請無害化處理項目，在全縣建立病死畜禽無害化處理場，以提高全縣的動物疫病防疫能力和水平。三是，為防止大量使用地下水所導致的生態問題，對畜禽養殖、屠宰加工等項目，要下大力氣做好節水、污水集中處理和循環利用工作。

3.培育壯大合作社，實現規范化管理

盡快在全縣范圍內樹立幾個模范合作社，培育典型，召開現場觀摩會，在全縣加以推廣。開展優秀合作社試點創建工作，帶動縣內合作社整體水平提升。組織合作社帶頭人參加全國農村實用人才帶頭人培訓班，拓寬工作思路、提升工作能力。加大合作社宣傳力度，增強村民認知度，鼓勵村民積極參加合作社。加強龍頭企業與農民合作社的聯系合作，逐步形成“龍頭企業+合作社+農戶”模式，促進農業產業化經營發展，密切利益聯結機制，實現農民持續增收。

4.利用好復墾和新造耕地，加快土地流轉

對于復墾和新造耕地，要堅持因地制宜、因村施策，宜種則種、宜養則養、宜林則林的原則，選擇適宜當地氣候條件、市場潛力大、產業鏈附加值高的特色產業和產品，發展種植業、林果業、地道中藥材；引入現代化大型企業，以深加工帶動種植業，形成有競爭力的特色產業。加快復墾耕地的土地流轉，確保原承包地農民的正當權益，通過土地流轉，讓易地搬遷農戶拿到資產性收入。新造的耕地要選擇適宜作物生長的陽面造地；已造的耕地要盡快選擇適宜的農作物或果樹種植，防止水土流失，避免造成因新造地帶來的生態環境問題。同時，要嚴把耕地質量關，確保農田配套設施的工程質量，嚴格驗收標準，對不符合質量要求的新造耕地要追究責任。

5.加強村兩委班子建設，積極引進人才

組織開展新任職村干部崗位培訓，學習政策法規、村級管理、財務制度等方面的知識，提升依法依規管理村級事務、履職盡責的能力。組織優秀干部外出學習，交流學習經驗，提高接受新信息、新知識、新理念的能力。優化村兩委班子人才結構，注重吸引優秀年輕人才返鄉創業，進入兩委班子。加大人才引進力度，面向社會招聘村級管理人才，用更加優惠的政策留住人才，用更好的運行機制用好人才。

6.做好與鄉村振興相關工作銜接，加快土地確權工作

按照鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，完善農村公共基礎設施建設，改善農村人居環境，重點做好垃圾污水處理、廁所革命、村容村貌提升，選擇適合淶源縣地域特點、廣大農民能夠接受的模式，打造廁所革命和垃圾污水處理樣板工程，再向全縣推廣。加快推進農民承包地確權，保證農民資產權益，避免因產權不清晰引發的爭議和糾紛，為土地流轉利用創造條件。

注釋：

①“六個精準”即扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人(第一書記)精準、脫貧成效精準。

② “五個一批”即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。

③ “三種三養”：2017年，淶源縣確定的“食用菌種植、中藥材種植、豬苓種植和蛋雞養殖、肉雞養殖、生豬養殖”產業發展規劃。