網絡綜合治理評估指標體系構建研究

樊宇航 何華沙 陳毅

摘 要：構建科學的網絡綜合治理評估指標體系，可以有效衡量網絡治理的現狀，對明確未來網絡治理工作任務和要求有著重要的指導意義。根據網絡綜合治理的內涵，本文從黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律五個方面出發，涉及三級指標，探討設計網絡綜合治理評估指標體系，并從指標權重的確定、數據的采集、無量綱化三個方面闡釋如何運用指標體系，力圖構建一套具有理論和實踐價值的網絡綜合治理評估指標體系。

關鍵詞：網絡綜合治理;評估;指標體系

中圖分類號：G203 ?文獻標志碼：A ?文章編號：1002-7408（2019）010-0078-07

網絡治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分[1]。黨的十九大報告提出，要“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”[2]，正式提出網絡綜合治理體系建設命題。2018年5月，中央召開首次全國網絡安全和信息化工作會議，對網絡綜合治理的具體內容作了闡釋。網絡綜合治理已成為我國網絡治理的基本原則和方針。

治理評估是“治理”的題中之義，構建治理指標體系是對“治理”的本源回歸[3]。自本世紀初“治理”概念引入中國以來，國內學者日益重視對治理的評估，參照“世界治理指標”等治理評估體系，不斷探索針對不同層級、不同領域、符合中國國情的治理評估體系。當前，不少學者就如何構建有效的網絡綜合治理體系、提升網絡綜合治理能力作了研究，但尚沒有關于如何評估網絡綜合治理實際能力方面的成果。鑒此，本文擬就如何設計兼具理論意義和應用價值的網絡綜合治理評估指標體系，從框架設計和測評應用兩部分展開探討，以期對衡量網絡治理現狀、把握網絡治理方向、明確網絡治理要求有所幫助。

? ? ?一、國內外網絡綜合治理評估指標體系概述

伴隨著“治理”概念的提出，國外就開始了“治理評估”方面的研究，產生了諸多治理評估指標體系。世界銀行的一項統計表明，比較常用的治理評估指標體系就有近140種[3]。從目前來看，世界銀行主導開發的“全球治理指標”（WGI），是衡量國家治理水平最為著名的指標體系。“全球治理指標”于1996年首次發布，從話語權和問責制、政局穩定和暴力避免、政府的有效性、管制質量、法治、防止腐敗6個維度劃分治理[4]。1999年，考特等人開展了“世界治理調查”（WGS），這項指標在“治理績效指標”的基礎上，新增了“治理過程指標”。

自本世紀初“治理”概念引入中國以來，國內學者日益重視對治理的評估，參照“世界治理指標”等廣為熟知的治理評估體系，不斷嘗試針對不同層級、不同領域，設計符合中國國情的治理評估體系。俞可平團隊于2012年提出的中國社會治理評價指標體系，是國內學界最有影響力的治理評估指標。該體系包括一個一級指標即中國社會治理指數（CSGI），六個二級指標即人類發展、社會公平、公共服務、社會保障、公共安全和社會參與，六個二級指標構成了中國社會治理評價指標體系的基本框架。每個二級指標下分設若干三級指標，共有35個三級指標，其中客觀指標29個、主觀指標6個。中國社會治理評價指標體系的測評方法，主要是參考聯合國人類發展指數（HDI）的測量方法，其基本思路是先對每個評價指標進行無量綱化，再根據專家打分法形成的每個指標權重，最終合成社會治理指標體系[5]。實際上，這也是當前國內多數治理指標體系采用的測評方法。隨后，眾多學者立足某一具體領域或省市，構建了治理評估指標體系。比如，何增科（2015）基于善治的要求，提出了善治城市評估的理論框架。其包括三級指標：一級指標是城市善治指數;二級指標結合城市治理過程，包括民主治理的過程、城市政府的質量、城市治理的績效、公眾的滿意度評級4個方面[6]。史云貴等（2016）以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大治理理念為指導思想，設計了農村治理效能評價體系，包括鄉村經濟發展、基層民主政治建設、社會安全與秩序、公共服務四大類12個考察對象，采用分值量化方式，由縣鄉政府部門、同級人大、村自治組織、社會組織、村民、專家等進行評價[7]。

各級政府也積極設計開發了不少治理評估指標體系。黨的十六大提出“全面建設小康社會”后，國家統計局成立課題組，于2005年開始運行“全面建設小康社會統計監測指標體系”，由6個一級指標和23個二級指標構成，其中，一級指標為經濟發展、社會和諧、生活質量、民主法制、文化教育、資源環境;每個一級指標下設若干二級指標。隨著“國家治理體系和治理能力現代化”的提出，不少省市對照治理現代化的要求，圍繞治理體系和治理能力兩方面，設計了治理發展指標。如，北京2016年制定的《北京市“十三五”時期社會治理規劃》，構建了包含9項社會服務、4項社會管理、4項社會動員、4項社會環境、3項社會關系、4項黨的建設的社會治理主要發展指標[8]。上海隨后發布的《上海市社會治理“十三五”規劃》，圍繞社會活力、城市管理、社會安全、社區建設、社會文明等，提出了該階段社會治理發展指標。

總體而言，國外社會治理指標體系對國內學界的影響是不言而喻的。WGS設計的一級指標治理過程和治理績效，對國內學界具有啟示意義。國內學術界的研究以理論指導見長，從學理層面剖析社會治理內涵，將指標分解為治理過程、治理績效，或治理主體、治理方式、治理績效，進而提出不同社會治理領域的一些核心原則。政府部門的探索較好地貼合了實踐經驗，多用于績效考核，操作性很強，但是往往在理論完備性和前瞻性上仍有提升空間。所以，設計我國網絡綜合治理評估指標體系需要結合國內外研究以及地方經驗，把握理論引領的學術價值的同時，注意地方創新的實踐應用。

? ? ?二、網絡綜合治理及其評估指標體系設計

伴隨著國家問題從“管理”向“治理”轉變，我國在互聯網領域也向“治理”轉變。2016年，習近平在網絡安全和信息化工作座談會上強調，要“依法加強網絡空間治理，加強網絡內容建設，做強網上正面宣傳，培育積極健康、向上向善的網絡文化”[9]。2017年，黨的十九大報告提出，要“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”[2]，正式提出網絡綜合治理體系建設命題。2018年5月，中央召開首次全國網絡安全和信息化工作會議，習近平指出，“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局”[10]。相比于“網絡治理”，“網絡綜合治理”更加突出多主體共同參與、多手段共同使用。

圍繞網絡綜合治理，學界也作了一些研究。魏欽恭（2017）指出，網絡綜合治理是一項復雜的工程，需要綜合協調制度、組織、技術、資源和觀念模式等各方面[11]。葉春玲等（2017）認為，網絡綜合治理既不等同于現實社會綜合治理，也不簡單等同于網絡和治理的機械組合，而是網絡發展進程中面向網絡整體的綜合治理方式，在治理目標上體現為“良序”指向，治理主體上體現為多方協同，治理手段上體現為多途規范[12]。葉強（2018）指出，網絡綜合治理體系是包括法律規范體系、實施體系、監督體系和保障體系在內的各類治理體系的總和[13]。

概括而言，黨的文獻表述已經形成了“黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律”的網絡綜合治理格局，將是引領我國網絡治理發展的基本思路。學界對“網絡綜合治理”的定義，主要圍繞治理主體、治理客體、治理方式、治理目標等方面展開。結合已有研究，基于黨的文獻的表述，本文將“網絡綜合治理”定義為：網絡綜合治理是在黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律之下，通過經濟、法律、技術等多種手段，對網絡空間各類問題和矛盾進行的全方位治理，以實現網絡秩序規范、網上內容健康向上、網絡空間清朗清凈，切實維護公民、企業、國家等的合法權益。

筆者基于上述內容，立足網絡綜合治理的理論與實踐、治理評估的理論與實踐，以習近平關于網絡綜合治理的論述——黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律——為指引，嘗試構建符合網絡治理基本理念、涵蓋多元治理主體、體現治理能力和效果的評估體系。

（一）目標設計

本研究的根本目的在于以“評”促“治”，全面推進網絡綜合治理體系和治理能力的現代化。具體而言，包括三個方面：第一，立足網絡綜合治理的概念，對影響我國網絡綜合治理能力的多方面因素進行全面評估與考量，并以此為基礎，提出評價網絡綜合治理體系和能力現狀的維度和要素。第二，構建科學、合理的網絡綜合治理評估指標體系，為第三方客觀、公正地評估網絡綜合治理現狀提供依據。第三，為準確、全面描述我國各地網絡綜合治理現狀提供技術支撐，找尋網絡綜合治理的薄弱環節，推進網絡治理體系和治理能力現代化。

（二）設計原則

為了充分體現網絡綜合治理水平，評估指標體系的構建必須依據的一定的原則。

首先，既借鑒全球治理評估經驗，又立足我國網絡治理實際。歐美國家和一些國際組織在治理評估體系的構建方面起步較早，構建了不少量化指標，體現了人類共同的規律和價值[14]，為我國制定相關評估指標體系提供了一定的借鑒。同時，國家治理具有很強的實踐特點，經過20多年的探索和改革，我國已經形成了“黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律”的網絡治理體制，各地也圍繞網絡治理進行了多方面的創新，形成了不少具有當地特色的經驗。這些都為我們構建網絡綜合治理評估指標體系提供了借鑒。

其次，既做到一級指標的完備、穩定，又做到二級指標有特色、可拓展。根據黨的重要文件的表述，我國網絡綜合治理體系可以概述為“黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律”。從黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律五個方面，構成網絡綜合治理評估指標體系的一級指標，實現了邏輯上的完整且獨立互斥，能夠引導網絡治理的方向。在穩定的一級指標之下，進行分解形成二級指標。

最后，既反映當前實際情況，又能夠引導未來治理方向。能夠真實反映當前各地網絡綜合治理的能力現狀，是指標體系構建的首要目標。同時，網絡綜合治理是一項長期工作，指標體系既要體現與國家治理現代化總體目標相一致的政策，又要體現黨的文獻政策提出的戰略部署，以規范和引導未來發展的行為和方向。

（三）指標設計方法

指標體系構建遵循以下路徑： 確定領域層結構—— 分解領域層內涵——初步選取指標——二次篩選指標——調整指標體系——確定指標體系。具體而言：

首先，采用文獻分析法確定網絡綜合治理評估框架，梳理學術界對網絡治理相關研究的文獻、黨和政府關于網絡綜合治理的表述，確定一級指標包括黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律。在此基礎上，根據學者對網絡綜合治理的學理分析和黨政機關治理實踐要求，確定評估指標體系的二級、三級指標。

其次，確定總體框架后，一方面采用德爾菲法，通過專家問卷，征詢專家意見，篩選指標和指標權重;另一方面，邀請國家網信辦和上海、北京、廣東網信部門的工作人員對指標及指標權重進行修訂，進一步完善指標體系，以形成相對科學合理、可操作的網絡綜合治理評估指標體系。

（四）指標體系的框架與內容

在上述目標、原則、方法下，構建網絡綜合治理評估指標體系框架，包括5個一級指標、20個二級指標、32個三級指標（見表1）。

首先，黨委領導。“黨委領導”一級指標的基本要求是對黨組織在網絡綜合治理中頂層設計、總攬全局、協調發展的狀況進行客觀評價。本文用五個指標來衡量黨委領導水平，分別為重視程度、網信機構建設、互聯網企業黨建、媒體融合發展、網軍隊伍建設。其中，黨委重視程度直接關系網絡綜合治理的政治權威，該項指標具體體現為省（自治區、直轄市）委常委會專題研究網絡綜合治理工作的次數、省（自治區、直轄市）委書記對網絡綜合治理作出批示的次數。網信辦是代表黨委具體推進網絡綜合治理的部門，其機構建設情況直接關系網絡綜合治理水平，本級指標主要是考察地市級網信委覆蓋率和網信辦（具有獨立編制）覆蓋率。互聯網相關經濟規模已占國內生產總值的6.9%，成為我國經濟和社會發展的重要力量，互聯網企業黨組織覆蓋率反映了在互聯網行業黨的領導作用的發揮。媒體融合發展是中央作出的一項戰略部署，直接關系主流輿論陣地的鞏固，媒體融合發展狀況由報紙融合度、廣播融合度、電視融合度以及新媒體作品獲中國新聞獎數量四項指標構成。習近平強調，“要牢牢把握正確輿論導向，唱響主旋律，壯大正能量，做大做強主流思想輿論”，加強網上輿論引導離不開一支強有力的網評員隊伍，網軍隊伍占網民比體現了網上輿論引導能力。

其次，政府管理。“政府管理”一級指標基本要求是對政府治理網絡的主導作用、推進網絡綜合治理的良性互動等進行客觀評價，用互聯網基礎管理、網絡法治建設、網絡輿情應對、網上政務服務、網民教育、公眾網絡治理體驗來衡量該指標。其中，《互聯網信息服務管理辦法》規定，國家對經營性互聯網信息服務實行許可制度，對非經營性互聯網信息服務實行備案制度，未取得許可或者未履行備案手續的，不得從事互聯網信息服務。根據工信部關于開展基礎管理的規定，互聯網基礎管理情況由網站備案率和備案主體信息準確率兩方面體現。依法治網是網絡治理的必然要求，法律手段也是網絡綜合治理體系的重要組成部分。網絡法治建設指標主要包括以下次級指標：網絡普法率，普法對象占當地網民總數的比例;網絡刑事案件萬人發案率，即當地網絡刑事案件數量占當地網民數量（以萬計）的比例，用來反映一個地區的網絡社會治安情況;網絡執法隊伍數量占比，在涉網部門中，有行政執法權的主要是公安網安部門和網信辦，因此該指標具體表現為網安和網信執法人員數量占當地網民數量比;網絡輿情應對指標通過熱點輿情事件數量體現，即全年一個地區發生的網上熱點輿情事件;網上政務服務反映各地通過網絡渠道發布政務信息、回應社會關切、推動協同治理的能力;網民素養教育是網絡社會治理的一項基礎性工程，本指標通過中國好網民工程覆蓋網民比例體現;公眾網絡治理滿意度，主要圍繞網民對政府治理能力的評價，以及對當前網絡空間現狀的感知體現。

再次，企業履責。企業是網絡產品和服務的提供者，在網絡治理中擔負著第一道關口的重要角色。習近平指出，要壓實互聯網企業的主體責任，決不能讓互聯網成為傳播有害信息、造謠生事的平臺。“企業履責”一級指標，其基本要求是對企業履行主體責任的情況等進行客觀評價，主要包括網站內容生態情況、企業違法情況、企業履行社會責任情況、公眾滿意度。其中，網站內容生態是企業履職情況的直接表現。企業違法情況，體現為被行政處罰網站占備案網站的比例。

復次，社會監督。奧斯特羅姆認為，特定的公益物品和服務可以超過特定政府管理限制而通過多個協作主體來提供[15]。其基本要求是對社會參與網絡治理的體制機制、社會組織依法自治、社會活力、自治秩序等進行客觀評價，包括網絡舉報、網絡志愿者隊伍、網絡社會組織建設三項指標。其中，網絡舉報指標由三項內容構成：開通網絡舉報通道網站占備案網站比、網絡舉報數、網絡舉報處置率。網絡志愿者是社會監督的主要力量，主要由網絡文明志愿者占網民總數的比例來體現。網絡社會組織是指在網信領域開展工作并在民政部門登記注冊的社會團體、基金會和社會服務機構[16]，該指標體現為萬名網民擁有網絡社會組織數量。

最后，網民自律。我國網民規模8.54億[17]，廣大網民是網絡綜合治理的主力軍，必須自覺提升網民治理參與意識，提升自律性。基本要求是對網民遵守相關法律法規、自覺參與網絡治理狀況進行評價，主要包括網民違法情況和網民素養。網民違法情況包括被行政拘留網民比例、被刑事拘留網民比例，網民素養主要體現為網民法治意識和網絡治理參與意識。

? ? ?三、網絡治理能力指標體系的運用

網絡綜合治理能力指數測評方法主要借鑒聯合國人類發展指數、俞可平等人制定的中國社會治理指數，基本思路是根據每個指標的上、下限閾值計算單個指標指數（即無量綱化），指數一般分布在0-100之間，再根據每個指標的權重合成某一個方面的指數，進而最終合成網絡綜合治理能力指數。

（一）指標權重的確定

網絡綜合治理能力指數是從黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律五個維度測量的綜合指數，每一維度都構成具體方面的分指數，每個分指數又由若干個指標合成。因此，確定每一個指標的權重是關鍵。

在一級指標層面，多中心治理理論認為，政府、市場、社會、公民等主體應當共同參與社會治理，不同主體在治理過程作用的發揮并沒有大小區別。習近平強調，要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局。因此，在一級指標分布上，采取平均分布方式，即黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律五項指標權重均為20%。

每個一級指標均包含一定數量的二級指標，每個二級指標進一步由若干三級指標構成，這樣勢必需要對各級指標進行賦權，才能進行加總計算。二、三級指標采用層次分析法確定權重。層次分析法是20世紀70年代美國運籌學家薩蒂提出的，用于解決結構復雜、準則多且不易量化的決策問題。層次分析法采用定性與定量相結合的方法，利用決策者的專業知識和經驗，判斷指標和目標實現之間的相對重要性，最終確定各方案的優劣次序。在本研究中，為便于理解和操作，直接設計咨詢問卷，邀請科研領域、實務領域專家按照重要性打分，然后轉化為兩兩比較的判斷矩陣，專家打分以算術平均值的形式進行判斷矩陣合并，然后進行計算。

（二）指標數據的采集

本研究需要收集的數據來源于四個方面：官方年度統計數據、地方部門提供的客觀數據、權威研究數據、抽樣調查獲取的主觀評價數據。

1.官方年度統計數據。主要是直接從相關部門統計年鑒獲取的數據，包括二級指標：網絡舉報情況、網絡社會組織情況;三級指標：政府網站數量、政府網站合格率、網站備案率、備案主體信息準確率、獲得2018年互聯網企業社會責任獎的數量。

2.地方部門提供的客觀數據。本研究需要統計的數據中，很大部分來自于地方黨政部門提供的數據。包括二級指標：黨委重視情況、網信機構建設情況、互聯網企業黨建情況、網民違法情況;三級指標：網評員數量占當地網民數量比重、網絡普法率、網絡刑事案件萬人發案率、行政復議糾錯率、中國好網民工程覆蓋網民比、被行政處罰網站占備案網站的比例、開通舉報通道網站占備案網站的比例、網絡志愿者隊伍建設情況。

3.權威研究數據。當前針對網絡治理的某些方面，有不少統計指數，有些數據將直接從這些已有研究獲取，比如媒體融合發展情況。

4.抽樣調查獲取的主觀評價數據。主觀評價來自于普通網民，采用隨機抽樣的方式獲取樣本，并使用結構化的問卷采集數據。包括二級指標：網絡治理滿意度情況、互聯網企業履責程度滿意度、網民網絡素養情況;三級指標：網絡執法滿意度。

（三）指標無量綱化

采集到的數據有著不同的數量單位和形式，有的是絕對數值，有的是百分比等相對數值。對這些單位各異的指標進行統計分析，就需要把不同形態的實際數值轉化為可以直接運算、比較的統一形態數值，即無量綱化。無量綱化也叫做數據的標準化，是通過數學變換來消除原始標量量綱影響的方法[14]。無量綱化的具體辦法很多，本文根據指標類型的不同，分為三種。

1.定性指標。主要是網絡意識形態工作責任制落實情況。對于符合條件的直接記為1，不符合條件的記為0 。

2.主觀指標。包括公眾網絡治理滿意度、公眾對企業履責滿意度、社會監督的有效性、網民網絡素養。采用百分制，0-30分記為0，30（含）-50記為0.2，50（含）-70記為0.4，70（含）-85記為0.6，85（含）-95記為0.8，95（含）以上記為1。

3.其他指標。無量綱化的具體辦法很多，本文采用的是參考所有測評單位在基期年份（本文為2018年）相應指標最大值和最小值加以確定。將第i個指標的實際值記為Xi，權重為Wi，上限閥值為Xmax，下限閥值為Xmin，無量綱化后的指數為Zi。

基于此方法，在具體得出每一個指標的無量綱化的指數后，將指標的無量綱化指數Zi乘以權重Wi再相加，即可得出該指標指數，也即統計分析可以直接應用的數據，以便下一步的結果分析。

? ? ?結語

網絡綜合治理是國家治理的一個重要組成部分，如何增強互聯網發展活力，有效提升網絡治理水平，是當前一項重要課題。“評估”是治理的題中之義，構建科學的治理評估指標體系是推進治理的一個重要方式。本文結合國內外治理評估指標體系構建經驗，基于黨的文獻有關表述，按照一級指標完備穩定，二級、三級指標有特色、可拓展的原則，構建一套既有學術價值又有實踐意義的網絡綜合治理評估指標體系。但是，囿于經費等問題，該指標沒能選取若干省市進行測評、檢驗，這是今后應當加快努力的一個方向。

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【責任編輯：黎 峰】