新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》有哪些亮點？

姜潔

9月4日，新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《條例》）全文公布。修訂后的《條例》共27條，比2016年7月實施的《條例》在條款上翻了一番還多，內(nèi)容上也做了大幅度的充實。那么，新修訂的《條例》有哪些亮點呢？

問責是追究全面從嚴治黨方面的主體責任、監(jiān)督責任、領導責任，追究直接責任并非某些媒體所指的“問責”

新修訂的《條例》一公布，便引發(fā)媒體的廣泛關注。有媒體稱，個別地方、部門在實踐中出現(xiàn)問責泛化、濫用等問題，典型案例便是“副局長因洗澡未接電話被處分”一事——2018年8月23日晚，安徽省巡查組4次撥打全椒縣農(nóng)村公路局扶貧干部張偉的手機，張偉因在洗澡未接聽電話，被給予黨內(nèi)警告處分。此事一經(jīng)曝光，立刻引發(fā)輿論質(zhì)疑。同年11月，全椒縣委在復查后認為，原處分決定的定性不準確、處理不恰當，決定撤銷該處分。

權(quán)威人士指出，這一例證其實是有關媒體對《條例》所指“問責”概念的混淆。首先，《條例》的全稱是《中國共產(chǎn)黨問責條例》，也就是說，這是一部黨內(nèi)法規(guī)，《條例》所指的“責任”，聚焦的是與全面從嚴治黨有關的責任，并非泛指所有的“責任”。《條例》明確規(guī)定，“追究在黨的建設、黨的事業(yè)中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監(jiān)督責任、領導責任”，這些都是間接責任，而非直接責任。

在上述案例中，扶貧干部張偉因洗澡未接電話受到紀律處分，說明他對自己的行為承擔直接責任。而有關部門對其進行處分和撤銷處分，都不是因為他在履行主體責任、監(jiān)督責任或領導責任中存在失職失責行為。因此，這個案例中不存在《條例》所規(guī)定的問責情形，也就不能稱作“問責泛化”，而應該是執(zhí)紀不當。

那么，什么樣的情況才叫“問責泛化”呢？仍以上述案例為例——如果因為張偉沒有接聽電話，上級黨組織對其進行處理時，認為該單位黨組織和領導履職履責不力，對其單位黨組織和領導進行了問責，后來發(fā)現(xiàn)實際上該單位黨組織和領導并不存在失職失責行為，這樣的情形就可以被認定為“問責泛化”。

有人可能要為被問責的黨組織和領導干部喊冤了——明明犯錯的是下屬，為啥黨組織和領導要跟著背鍋？對此，《條例》第六條比修訂前增加了一個定語：在職責范圍內(nèi)。也就是說，問責要本著“權(quán)責一致、錯責相當”的原則。比方說，如果發(fā)現(xiàn)某個錯誤的決策是由黨組織集體做出的，那么黨組織就負有主體責任，應當對黨組織問責；同理，如果領導班子主要負責人和直接主管的班子成員對某個下屬犯的錯誤毫不知情，則不在職責范圍內(nèi)，不應當問責。

值得注意的是，《條例》將原有的6大類問責情形修改為11大類，將原先黨的建設缺失方面的情形細化為6大類，并增加了2類與群眾利益密切相關的問責情形。除了最后一條兜底條款外，每類問責情形的最后都加了“產(chǎn)生惡劣影響”“造成嚴重后果”“造成重大損失”等限定性詞語。也就是說，對間接責任的追究是以“行為+結(jié)果”來進行判定的，以防止問責泛化。

此外，為防止問責虛化，《條例》還專門規(guī)定，“對黨組織問責的，應當同時對該組織中負有責任的領導班子成員進行問責”，以確保問責落實到具體責任人。

根據(jù)問題性質(zhì)或工作需要，上級黨組織可以直接啟動問責調(diào)查

厘清問責的概念后，接下來要弄清楚的就是問責的主體和對象。《條例》第四條明確提出，黨委（黨組）應當履行全面從嚴治黨主體責任；紀委應當履行監(jiān)督專責，協(xié)助同級黨委開展問責工作；黨的工作機關應當依據(jù)職能履行監(jiān)督職責。也就是說，問責的主體是黨委（黨組）、紀委和黨的工作機關。而《條例》第五條則明確，問責對象是黨組織、黨的領導干部，重點是黨委（黨組）、黨的工作機關及其領導成員，紀委、紀委派駐（派出）機構(gòu)及其領導成員。

細心者可能已經(jīng)注意到，修訂前《條例》中關于“黨的工作部門”的表述，在修訂后已改為“黨的工作機關”。那么，什么是“黨的工作機關”呢？2017年3月施行的《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》對此表述作了明確規(guī)范：“黨的工作機關是黨實施政治、思想和組織領導的政治機關，是落實黨中央和地方各級黨委決策部署，實施黨的領導、加強黨的建設、推進黨的事業(yè)的執(zhí)行機關，主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機構(gòu)和派出機關。”

為強化上級黨組織對問責工作的領導和監(jiān)督，《條例》明確了紀委和黨的工作機關啟動問責調(diào)查、作出問責決定等有關事項，應當報同級黨委或者其主要負責人批準的情形；同時規(guī)定，對于應當啟動問責調(diào)查未及時啟動的，上級黨組織應當責令有管理權(quán)限的黨組織啟動問責調(diào)查，根據(jù)問題性質(zhì)或者工作需要，上級黨組織既可以直接啟動問責調(diào)查，也可以指定其他黨組織啟動問責調(diào)查。

《條例》在第二十三條還特別規(guī)定，本條例所涉及的審批權(quán)限均指最低審批權(quán)限，工作中根據(jù)需要可以按照更高層級的審批權(quán)限報批。這意味著問責的主體不再局限于同級有管理權(quán)限的黨委（黨組）、紀委、黨的工作機關，如果上述問責主體沒有及時啟動問責，上一級、兩級乃至更高層級的黨組織均有權(quán)限啟動問責，或指定其他黨組織啟動問責。這樣一來，對同級有管理權(quán)限的問責主體就產(chǎn)生了更大的壓力，因為一旦不能及時啟動問責，不但問責對象難辭其咎，連問責主體也要被追責。

增加問責程序規(guī)定，啟動問責調(diào)查應組成調(diào)查組，調(diào)查對象應在事實材料上簽署意見

據(jù)介紹，《條例》起草組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，缺乏對問責程序的詳細規(guī)定，是導致問責泛化的重要原因之一。此次修訂《條例》的一大亮點是增加了對問責程序的具體規(guī)定，從啟動、調(diào)查、報告、審批、實施等各個環(huán)節(jié)對問責工作予以全面規(guī)范：啟動調(diào)查后，應當組成調(diào)查組，依規(guī)依紀依法開展調(diào)查；查明調(diào)查對象失職失責問題后，調(diào)查組應當撰寫事實材料，與調(diào)查對象見面，聽取其陳述和申辯，并記錄在案；調(diào)查對象應當在事實材料上簽署意見，對簽署不同意見或者拒不簽署意見的，調(diào)查組應當作出說明或注明情況；調(diào)查工作結(jié)束后，調(diào)查組應當集體討論，形成調(diào)查報告，由調(diào)查組組長以及有關人員簽名后，履行審批程序。

值得注意的是，此次新修訂的《條例》明確了問責對象申訴的權(quán)利及程序，并規(guī)定對不應當問責、不精準問責的，要及時予以糾正；對濫用問責或者在問責工作中嚴重不負責任的，應當嚴肅追究責任。也就是說，問責主體也有可能因為問責不力或問責不當產(chǎn)生責任問題、成為問責對象。

實行終身問責，但對影響期滿、表現(xiàn)好的干部仍應大膽提拔重用

現(xiàn)實生活中，對于被問責的干部往往存在一種誤解，即認為干部一旦被問責就是被“打入另冊”、永不敘用了。

對此，修訂后的《條例》作出明確規(guī)定：一方面堅持失責必問、問責必嚴，該是誰的責任就問誰的責任，該追究到哪一級的責任就追究到哪一級，該問到什么程度就問到什么程度，該采取什么問責方式就采取什么問責方式，特別強調(diào)對失職失責性質(zhì)惡劣、后果嚴重的實行終身問責，不論其責任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休等，都應當嚴肅問責。另一方面，《條例》落實“三個區(qū)分開來”的要求，精準把握政策，區(qū)分不同情況，作出恰當處理：對于在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤，尚無明確限制的探索性試驗中的失誤，為推動發(fā)展的無意過失等情形，可以不予問責或者免予問責；對于及時采取補救措施，有效挽回損失或者消除不良影響等情形，可以從輕或者減輕問責；對黨中央、上級黨組織三令五申的指示要求不執(zhí)行或者執(zhí)行不力等情形，則應當從重或者加重問責。

此外，為激勵被問責干部繼續(xù)奮發(fā)作為，《條例》專門規(guī)定，要正確對待被問責干部，對影響期滿、表現(xiàn)好的干部，符合條件的，按照干部選拔任用有關規(guī)定正常使用。