我國70年養(yǎng)老模式的變遷

李璐

我國即將迎來由全面建成小康社會向社會主義現(xiàn)代化進程邁進的重要時期。當(dāng)前，世界正處于百年未有之大變局，國際形勢復(fù)雜多變，全球治理體系深刻調(diào)整。國內(nèi)經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，國民經(jīng)濟發(fā)展動力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都面臨調(diào)整。同時，人口老齡化深刻影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展，成為我國未來一段時期面臨的基本國情。

在我國建國70周年之際，以我國老年人養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變?yōu)橛^察切入點，一方面能夠清晰透視出70年以來我國人口結(jié)構(gòu)的變化、社會文化的變遷、市場經(jīng)濟的發(fā)展以及政策體系的推進;另一方面能夠以此變遷作為未來應(yīng)對人口老齡化政策措施的延續(xù)依據(jù)，最終探索出積極應(yīng)對人口老齡化的中國之路。

一、建國初期—改革開放：城鄉(xiāng)分割的福利制度與家庭養(yǎng)老為主

1950年，我國開始建立社會福利制度。在財力微薄的情況下，我國形成了國家負責(zé)、政府包辦的救濟型、低水平福利制度，國家僅負責(zé)城鄉(xiāng)孤寡老人的贍養(yǎng)。隨后，在計劃經(jīng)濟體制下，福利對象開始擴大，形成了由單位職工福利、城鎮(zhèn)孤寡救濟、農(nóng)村五保供養(yǎng)共同構(gòu)成的福利制度框架。城鄉(xiāng)各版塊分割、國家—單位運作模式、救濟性保障成為當(dāng)時福利制度的明顯特征。

在此政策框架下，除了城鄉(xiāng)孤寡老人以外，絕大部分老年人都由家庭養(yǎng)老。建國后的前25年時間內(nèi)，我國家庭戶平均規(guī)模一直處于4.3—4.6人之間，而且1950—1957年以及1962—1973年出現(xiàn)了兩次生育高峰，當(dāng)時總和生育率達到7以上。多子女模式推動了家庭養(yǎng)老撫幼功能的結(jié)合，在別無他選的時代里，家庭養(yǎng)老是當(dāng)時的主體選擇。

二、改革開放—2000年：社會福利社會化推動養(yǎng)老服務(wù)走出家庭

改革開放帶來了思路和觀念的變化，我國福利制度開始由政府包辦轉(zhuǎn)向探索“社會福利社會化”的解決思路。“社會福利社會化”就是提倡社會福利事業(yè)由國家包辦向國家、集體、個人一起辦轉(zhuǎn)變。在養(yǎng)老領(lǐng)域，1993年，民政部、國家計委等部門《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》首次提出“養(yǎng)老服務(wù)”概念，這說明“養(yǎng)老”是一個區(qū)別于“福利服務(wù)”的獨立概念，更具有獨立性和社會性。

從1999年開始，我國60歲以上老年人口占總?cè)丝诒壤_到10%，正式進入人口老齡化社會，養(yǎng)老逐步受到政策和社會需求的雙重關(guān)注。2000年，國辦19號文《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》提出了建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的社會福利服務(wù)體系，也提出了我國進入老齡社會，老年人口基數(shù)大、增長快，伴隨家庭小型化的發(fā)展，社會化養(yǎng)老需求快速增長。19號文搭建起城市和農(nóng)村各具不同的福利目標(biāo)，包括城市中各種所有制形式的養(yǎng)老服務(wù)床位達到每千名老人10張，農(nóng)村90%鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起“五保”老人為主要對象，面向所有老年人及殘疾人、孤兒的社會福利機構(gòu)。隨后民政部下發(fā)了《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》《老年人建筑設(shè)計規(guī)范》《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等一系列規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，社會養(yǎng)老服務(wù)的管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)開始搭建起來。

這一時期，政策開始關(guān)注社會化養(yǎng)老的需求和供給，養(yǎng)老不再是家庭功能，而是逐漸走向家庭以外。一些沿海發(fā)達城市出現(xiàn)了以提供“養(yǎng)老服務(wù)”為功能的居家社區(qū)服務(wù)，為后續(xù)養(yǎng)老服務(wù)體系的提出奠定了實踐基礎(chǔ)。同期，伴隨著2000年前后的國企改制，單位制對家庭功能的補充和替代也逐漸告一段落，養(yǎng)老作為家庭功能之一正式走向了社會。

三、2000—2013年 ：社會養(yǎng)老服務(wù)體系明確居家、社區(qū)和機構(gòu)三種養(yǎng)老模式

邁入新千年以來，國際和國內(nèi)社會逐漸形成一個共識：養(yǎng)老將成為中國未來的一個重點任務(wù)。我國老年人口基數(shù)大，人口老齡化進程快，高齡化快速發(fā)展，與之相伴隨的家庭小型化趨勢明顯，獨居空巢老年人大量增加，引起代際關(guān)系在供養(yǎng)方式、居住方式、照料方式、交往和溝通方式等方面的變化。2010年第六次人口普查顯示，我國家庭戶規(guī)模已經(jīng)由1980年的4.61人下降至3.10人，核心家庭增加，代際養(yǎng)老的功能逐漸弱化。

伴隨人口和家庭結(jié)構(gòu)的變化，“養(yǎng)老服務(wù)”逐漸由被接受、被認可到頻繁出現(xiàn)在政策文件和發(fā)展規(guī)劃中，成為國家重點推動的任務(wù)之一。2008年全國民政工作會議首次形成了“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系提法。2009年開始，國家發(fā)展改革委和民政部開始設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)體系專項投資，重點支持各地公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院以及社區(qū)日間照料中心建設(shè)。2011年國辦印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，以此為起點，通過中央預(yù)算內(nèi)投資支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的政策一直延續(xù)至今。2012年底，《老年人權(quán)益保障法》修訂版印發(fā)，在法律層面明確了社會養(yǎng)老服務(wù)體系的主要內(nèi)容，至此，社會養(yǎng)老服務(wù)的法律基礎(chǔ)形成。

這一時期，隨著養(yǎng)老服務(wù)體系的明確，“居家”養(yǎng)老與“家庭”養(yǎng)老具有一定的差異，屬于社會服務(wù)體系下的一種養(yǎng)老模式，這種觀念逐漸被人們接納。同時，機構(gòu)養(yǎng)老也逐步成為廣大老年人可以接納的養(yǎng)老模式，從福利機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、公辦養(yǎng)老機構(gòu)等類型開始起步，在政策的推動下逐漸出現(xiàn)了大量的公建民營、民辦公助等養(yǎng)老機構(gòu)，各種社會力量不斷參與進來，推動機構(gòu)養(yǎng)老成為養(yǎng)老模式的重要補充。

四、2013年至今：養(yǎng)老服務(wù)業(yè)不斷推動養(yǎng)老模式多樣化

以國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》為標(biāo)志，2013年通常被業(yè)界稱為“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)元年”。這一方面是由于2013—2018年老年人增速超過以往，老年人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致對養(yǎng)老需求的增長旺盛;另一方面是社會政策體系回應(yīng)需求、帶動變化的結(jié)果。

2013年的35號文確立了從國務(wù)院層面部署推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，并將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)外延拓展到生活照料、老年產(chǎn)品用品、健康服務(wù)、體育健身、文化娛樂以及金融旅游等交叉領(lǐng)域。同年出臺的國務(wù)院《關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》以及2015年國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》，將養(yǎng)老服務(wù)的重心轉(zhuǎn)向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，健康養(yǎng)老成為滿足供需兩側(cè)的養(yǎng)老模式。