立憲時刻

◎ 文 《法人》特約撰稿 張偉

（作者系北京市朝陽區檢察院檢察官）

在中共七屆二中全會上，面對即將取得全國范圍內革命勝利和黨的中心工作轉移，毛澤東滿懷信心地表示：“我們不但善于破壞一個舊世界，我們還將善于建設一個新世界。”

毛澤東在這里所說的舊世界，當然是指國民黨國民政府統治下的舊中國，言下之意還有不破壞即無法建設的前提。就在這次大會召開數天前，中共中央發布了《關于廢除國民黨六法全書和確定解放區司法原則的指示》，宣布廢除偽憲法和偽法統。

新中國的憲制新開端

經過戰爭與廢除法統的破壞，不可謂不徹底。那么，什么是共產黨要建立的新世界呢？

在一張幾近白板的畫布上，共產黨究竟要構建怎樣的國家藍圖？我們今天回顧中華人民共和國的歷史，往往從1949年毛澤東在天安門城樓上宣告中央人民政府的成立開始。但是，建國時刻的關鍵并不僅在于此，而在于誕生國家的立憲或立憲時刻。

從構建法統、憲法的建國內涵來看，中國共產黨在全國即將解放之際，組織國內各方政治力量召開政治協商會議，特別是最終通過《中國人民政治協商會議共同綱領》，具有更為根本的建國意義。正是中國共產黨和其他民主黨派參與協商通過的共同綱領，才是中華人民共和國真正的立國根基。共同綱領，不僅標志著建國，更是新中國的憲制新開端。

1954年國慶節，游行群眾抬著憲法模型通過天安門 圖片來源:人民網

當我們檢視共同綱領的政制設計，不難發現其完全不同于中國以往所有政制構想。它既不同于國民黨五權憲法法統，也不同于晚清以來的立憲理想。它的確是全新的和開創性的，只屬于新中國。雖然是新開端，但也是一個總結，是中國共產黨建國構想的階段性落實。

如果我們從中國共產黨的發展歷程來看，共同綱領則是中國共產黨政治綱領的正當化和法律化的體現，我們只有在中國共產黨本身政治立場和綱領的脈絡里才能理解這一全新的政制建設。簡言之，如果把共同綱領看作中共建國的初步完成，而中國共產黨對這個新建之國的規劃則早已成熟，此為中國共產黨領袖毛澤東提出并不斷加以系統化的新民主主義建國方略，即新民主主義論、新民主主義憲政論和聯合政府論等“民主憲法”三論。

于是，共同綱領序言開篇即指出：“中國人民解放戰爭和人民革命的偉大勝利，已使帝國主義、封建主義和官僚資本主義在中國的統治時代宣告結束。中國人民由被壓迫的地位變為新社會新國家的主人，而以人民民主專政的共和國代替那些封建買辦和法西斯專政的國民黨反動統治。中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權，而以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導。由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式。”

共同綱領總綱第一條規定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義國家，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨立、民主、和平、統一和富強而奮斗。”

共同綱領第十三條則規定：“中國人民政治協商會議為人民民主統一的組織形式。其組織成分，應包含有工人階級、農民階級、革命軍人、知識分子、小資產階級、民族資產階級、少數民族、國外華僑及其他愛國主義分子的代表。”

共同綱領的核心政制設計

共同綱領的核心政制設計是人民代表大會制度，完整體現了與其革命意識形態一致的政治集權原則。

人民代表大會制度一般被概括為議行合一制，而議行合一制度理論上淵源于馬克思在《法蘭西內戰》中對巴黎公社經驗的總結，馬克思認為：“公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。”據此，馬克思指出巴黎公社是無產階級政治統治的最好形式。

事實上，在中國共產黨革命早期頒布的 《中華蘇維埃共和國大綱》中即存在這一制度雛形。該大綱第三條規定：“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵蘇維埃代表大會，在大會閉會的時（期）間，全國蘇維埃臨時中央執行委員會為最高政權機關，在中央執行委員會下組織人民委員會處理日常政務，發布一切法令和決議案。”

共同綱領第十二條的規定是：“中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。各級人民代表大會由人民用普選方法產生之。各級人民代表大會選舉各級人民政府，各級人民代表大會閉會期間，各級人民政府為行使各級政權的機關。國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間，中央人民政府為行使國家政權的最高機關。”

共同綱領第十五條規定：“各級政權機關一律實行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會向人民負責并報告工作。人民政府委員會向人民代表大會負責并報告工作。在人民代表大會和人民政府委員會內，實行少數服從多數的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加以委任并服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府。”且在中央人民政府組織法的第二條中明確：“中華人民共和國政府是基于民主集中原則的人民代表大會制的政府。”

在中央和地方關系上，《共同綱領》并未作出明確界定，事實上存在集權于中央的考慮。其第十六條規定：“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利于國家統一，又利于因地制宜。”

董必武曾在政協第一屆全體會議的報告中對民主集中制作過說明：“民主集中制的提出，正是針對舊民主主義三權分立的原則。歐美資產階級故意把他們專政的政府分為立法、行政、司法三個機體，使之互相矛盾，互相制約，以便于他們操縱政權。舊民主主義的議會制度是資產階級中當權的一部分人容許另一部分的少數人，所謂反對派，在議會講臺上去說空話，而當權者則緊握著行政權柄，干有利于本身統治的工作。這是剝削階級在廣大人民面前玩弄手腕，分取贓私，干出來的一種騙人的民主制度。司法是最精巧的統治工具，同樣是為當權階級服務的。我們不要資產階級騙人的那一套，我們的制度是議行合一的，是一切權力集中于人民代表大會的政府。”

對于共同綱領中的集權設計，從西方典型的憲政體制來評斷，無疑難以理解。因為它的基調不是分權制衡，而是集權。但是從共同綱領本身的革命邏輯來看完全則是合乎情理的。這就是其革命的、階級的政治革命邏輯。它的正當性源自革命，而且是階級革命。從這一革命政治邏輯出發，進而設計出這一革命所必然要求的集權政治模式，自此成為中華人民共和國的法統開端，為此后新中國的憲制發展打上了深深的烙印。